Правовое регулирование ликвидации последствий техногенных аварий на примере разливов нефти
(Михайленко Е. М.) ("Административное право и процесс", 2008, N 3) Текст документаПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЛИКВИДАЦИИ ПОСЛЕДСТВИЙ ТЕХНОГЕННЫХ АВАРИЙ НА ПРИМЕРЕ РАЗЛИВОВ НЕФТИ
Е. М. МИХАЙЛЕНКО
Михайленко Е. М., доцент Современной гуманитарной академии (Москва), кандидат юридических наук.
Постоянный процесс дифференциации и интеграции научных знаний, усложнение социально-экономических отношений в сфере нефтедобычи и ликвидации ее негативных последствий приводят к появлению и развитию новых специфичных отношений в процессе предпринимательской деятельности, требующих специального регулирования. Одним из таких ярких направлений являются правоотношения, возникающие в результате аварийных разливов нефти. Хотя нефтяная промышленность является одним из устойчиво работающих производственных комплексов российской экономики, однако высокая частота аварийных разрывов нефтепроводов, аварии танкеров и иных транспортных средств доставки нефти, крупномасштабные аварийные разливы нефти при добыче и переработке не могут не вызывать тревогу. Ввиду изложенного особое значение на сегодняшний день имеет государственное регулирование предпринимательской деятельности, связанной как с добычей нефти, так и с ликвидацией негативных последствий ее добычи, выражающееся в принятии государством экономико-правовых мер, направленных на поддержку и развитие предпринимательства в нужном для общества направлении либо на его сдерживание, изменение и прекращение в интересах защиты прав потребителей, экономической, экологической и санитарно-эпидемиологической безопасности общества. Однако следует согласиться с мнением Э. А. Уткина, что пределы государственного вмешательства в хозяйственную деятельность должны быть ограничены законодательством и определяться экономическими потребностями общества, интересами общественной безопасности и необходимостью сохранения здоровой окружающей среды <1>. -------------------------------- <1> См.: Уткин Э. А. Государственное и муниципальное управление. М., 2001. С. 28.
Поскольку как сама нефтедобыча, так и ликвидация ее негативных последствий являются видами предпринимательской деятельности, возникает вопрос о возможности использования в качестве элемента гражданско-правового регулирования соответствующих отношений не только законов и иных нормативных правовых актов, но и обычаев делового оборота. Как известно, в соответствии с п. 1 ст. 5 ГК РФ обычаем делового оборота признается сложившееся и широко применяемое в какой-либо области предпринимательской деятельности правило поведения, не предусмотренное законодательством, независимо от того, зафиксировано ли оно в каком-либо документе. Не подлежат применению лишь такие обычаи делового оборота, которые противоречат обязательным для предпринимателей положениям законодательства или договору. Обычаи всегда принимались во внимание в правовом регулировании гражданских отношений. В частности, в ст. 168 Гражданского кодекса РСФСР 1964 г. предусматривалось, что "обязательства должны исполняться надлежащим образом и в установленный срок в соответствии с условиями договора и требованиями законодательства, а при отсутствии таких условий и требований - в соответствии с обычно предъявляемыми требованиями". Действующий ГК РФ сохранил указанный выше принцип, но ввел в регулирование вопроса об обычаях ряд новелл. Прежде всего, он выделил в самом Кодексе из всех обычаев ("обычно предъявляемых требований") "обычаи делового оборота", рассчитанные исключительно на предпринимательские отношения. В ст. 5 ГК РФ приводится определение, содержащее основные признаки обычая делового оборота. Из сопоставления ст. 5 и 6 ГК РФ следует, что суд или другой правоприменительный орган не только может, но и обязан при обнаружении в правовом акте пробела, который не восполняется договором, применить обычай делового оборота. Пленум Верховного Суда РФ и Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ, обобщив соответствующую практику, в своем совместном Постановлении от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой ГК РФ" дали на этот счет следующее разъяснение: под обычаем делового оборота, который в силу ст. 5 ГК РФ может быть применен судом при разрешении спора, вытекающего из предпринимательской деятельности, следует понимать не предусмотренное законодательством или договором, но сложившееся, т. е. достаточно определенное в своем содержании, широко применяемое в какой-либо области предпринимательской деятельности правило поведения, например традиции исполнения тех или иных обязательств и т. п. Обычай делового оборота может быть применен независимо от того, зафиксирован ли он в каком-либо документе (опубликован в печати, изложен во вступившем в законную силу решении суда по конкретному делу, содержащему сходные обстоятельства и т. п.). Правовое значение обычаев делового оборота состоит в том, что они по очередности применения находятся после нормативных актов и договора. В этой связи ст. 5 ГК РФ предусматривает, что обычаи делового оборота, которые противоречат обязательным для участников соответствующего отношения положениям законодательства или договора, не применяются. В сфере нефтедобычи в деятельности некоторых нефтедобывающих компаний складываются своеобразные обычаи делового оборота, в частности по созданию фондов резервных средств на ликвидацию аварийных разливов нефти под конкретные проекты, например на строительство нефтепроводов. Имеется в виду формирование денежного фонда, из которого в случае необходимости могут быть взяты средства на проведение работ по ликвидации негативных последствий, вызванных разрывом нефтепровода. К настоящему времени данный обычай еще до конца не сформировался и применяется не всеми нефтедобывающими компаниями. Тем не менее есть основания предполагать, что этот обычай станет регулятором исследуемых отношений именно как обычай делового оборота, а не как законодательное предписание. Объясняется это тем, что условия как самой нефтедобычи, так и деятельности отдельных нефтедобывающих организаций весьма своеобразны и, как во всякой предпринимательской деятельности, в регулировании данных отношений целесообразно широко применять как указанный, так и другие обычаи делового оборота. Как известно, важнейшей предпосылкой устойчивого развития предпринимательской деятельности, связанной как с нефтедобычей, так и с ликвидацией ее негативных последствий, является эффективное правовое регулирование. Ученым-правоведом С. А. Дзейтовым сформулированы главные задачи в праве окружающей природной среды. Они направлены на: а) установление научно обоснованных пределов изъятия природных ресурсов для удовлетворения экономических потребностей и пределов вредных химических, физических и биологических воздействий на природу; б) обеспечение выполнения экологических требований при подготовке и принятии хозяйственных и иных экологически значимых решений; в) обеспечение выполнения экологических требований при осуществлении хозяйственной и иной экологически значимой деятельности; г) защиту экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе прав и интересов будущих поколений <2>. -------------------------------- <2> См.: Дзейтов С. А. Государство и правовое регулирование отношений в области недропользования (теоретико-правовой анализ). Дис. на соискание ученой степени доктора наук. СПб.: Академия МВД России, 1998. С. 157 - 158.
В настоящее время в праве окружающей среды содержится значительное количество правовых институтов, направленных на решение вышеуказанных задач, сформулированных ученым-правоведом С. А. Дзейтовым. Это: экологическое нормирование, оценка воздействия на окружающую среду, экологическая экспертиза, лицензирование, сертификация, аудит, мониторинг, контроль, учет природных ресурсов и вредное воздействие на природу, юридическая ответственность за экологические правонарушения и некоторые другие. Казалось бы, правовое регулирование направлено на решение основных, стратегических задач в области охраны окружающей среды и охватывает многие ее аспекты. Ввиду этого возникает вопрос о необходимости принятия специального закона, регулирующего сферу ликвидации аварийных разливов нефти. На наш взгляд, анализируя необходимость принятия специального закона в сфере ликвидации аварийных разливов нефти, следует исходить из практической реализации данного закона, из содержания основных вопросов рассматриваемых правоотношений, подпадающих под его регулирование. Так, например, если основная цель и, как следствие, практическая реализация составляющих ее задач будут, главным образом, формулировать задачи государственной экологической политики по обеспечению устойчивого развития России, то очевидно, что предполагаемый закон не будет иметь особого правового значения. Соответственно, отпадает необходимость в его принятии, так как в нем, скорее всего, будут сформулированы основные начала, уже закрепленные во всех законах по вопросам окружающей среды. Иное дело - если предполагаемый закон будет иметь особое правовое значение. Безусловно, регулирование отношений, подпадающих под действие предполагаемого закона, должно строиться через призму основных принципов, идей, политики государства в области охраны окружающей среды, сформулированных в уже принятых и действующих законах, дополняя и конкретизируя их с учетом специфики регулируемых отношений. Тем не менее если основной целью, направленностью предполагаемого закона станут регулирование узкоспециализированных отношений в сфере ликвидации аварийных разливов нефти, формулировка специализированных понятий данной области, введение новых институтов регулирования отношений в сфере ликвидации аварийных разливов нефти, то принятие закона просто необходимо, так как это в первую очередь будет способствовать систематизации и конкретике действующего в настоящее время законодательства в этой области, улучшая его качество и сокращая объем. К тому же во многих нефтедобывающих странах (США, Канаде) уже приняты соответствующие законы, регулирующие сферу ликвидации аварийных разливов нефти. Например, американский Oil Pollution Act <3>, принятый в 1990 г., установивший принцип "загрязнитель платит", закрепляет, что владелец танкера, перевозящий нефть в территориальных водах Америки, вносит залог почти в миллиард долларов в специальный страховой федеральный фонд по ликвидации последствий аварий. При этом фонд по предотвращению, контролю и борьбе с разливами пополняется за счет специального налога с нефтяных компаний. А также вышеуказанный Закон США предусматривает неограниченную финансовую ответственность за разливы, допущенные по преступной небрежности или из-за преднамеренного нарушения правил. При этом законом учитываются не только экономический ущерб природным ресурсам, но и ущерб ценностям, не имеющим коммерческой стоимости: морским животным, морской воде, пляжам, особо охраняемым территориям. Oil Pollution Act, что особенно важно, предусматривает создание Гражданского консультационного совета, контролирующего действия нефтяников и правительственных органов. -------------------------------- <3> См.: Oil Pollution Act of 1990, 33 United States Code § 2701 et seq., Title 33. Navigation and Navigable Waters, Chapter 40. Oil PollutionA // Закон США о предотвращении загрязнения морской среды нефтью. Принят 18.08.1990.
Также данным актом предусмотрено, что вероятность преодоления последствий крупных разливов весьма невелика, в связи с чем главный акцент в нем сделан на предотвращение нефтяных разливов. В Российской Федерации в настоящее время аналогичного закона, к сожалению, не существует. Анализ соответствующей нормативной правовой базы позволяет утверждать, что по рассматриваемой проблематике имеются лишь два Постановления Правительства РФ, фрагментарно регулирующие указанную деятельность. Речь идет о Постановлении Правительства от 21.08.2000 N 613 "О неотложных мерах по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов", закрепляющем Основные требования к разработке планов по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, и Постановлении Правительства от 15.04.2002 N 240 "О порядке организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории РФ", устанавливающем Правила организации мероприятий по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти. В этой связи следует отметить, что основным недостатком в регулировании отношений, возникающих в результате аварийных разливов нефти, является отсутствие федерального закона. При этом необходимо учитывать, что принятие нормативной правовой базы в этой области предпринимательской деятельности предполагается очень ответственным мероприятием, продиктованным политической, экономической и экологической обстановкой, в силу того что объекты нефтяной промышленности являются стратегически важными для страны. В результате этого существует острая необходимость содействия развитию данной отрасли, с одной стороны, и недопущения экологического бедствия, с другой. В свете сказанного, на наш взгляд, требуются тщательная подготовка законопроекта, согласование его с компетентными государственными органами. Думается, принятие в России федерального закона, который назывался бы, к примеру, ФЗ "Об ответственности за загрязнение окружающей среды нефтью", является крайне необходимым. К тому же не следует забывать, что неотъемлемой чертой развитых систем безопасности является система государственного управления авариями и кризисными ситуациями, а также отлаженный механизм по принятию и реализации решений по защите населения, осознание приоритета безопасности не только государственными структурами, но и хозяйствующими субъектами нефтяной отрасли; вложение значительных средств в модернизацию действующих установок по добыче нефти и ликвидации аварий, утилизации и переработке нефтяных и буровых шламов; усовершенствование систем и методов управления авариями и кризисными ситуациями. Так как при анализе и обосновании любых объектов промышленности мировое сообщество исходит из принципа, что использование самых эффективных технических систем безопасности, самых современных методов контроля за техническими процессами не обеспечивает и в принципе не может обеспечить абсолютную надежность работы, исключающую аварийные ситуации. К тому же, по мнению А. М. Агапова, для лиц, принимающих решения, ситуация характеризуется: - дефицитом времени для принятия решений в условиях неопределенности поступающей исходной информации; - необходимостью справляться с постоянно меняющейся оперативной обстановкой; - необходимостью принятия многоцелевых решений; - необходимостью решать с помощью технических специалистов междисциплинарные проблемы; - возможностью того, что общее понимание проблемы в целом - на политическом уровне - может находиться в противоречии с простыми вариантами решения отдельных ее составляющих. Неадекватные управленческие решения могут привести как к недооценке степени опасности, так и к переоценке требуемых контрмер и неоправданным материальным затратам <4>. -------------------------------- <4> См.: Агапов А. М. Готовность атомной отрасли к предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций // Сборник научных докладов четвертой Международной конференции "Экология и развитие северо-запада России", 23 - 27 июня 1999 г., Санкт-Петербург, Ладога, Онега, Петрозаводск.
Учитывая изложенное, представляется разумным совершенствовать законодательство параллельно в двух направлениях: во-первых, укрепления правового положения потерпевшего - частного лица, усиления правовой защиты его интересов - в рамках гражданского права; во-вторых - усиления правового положения государственных органов экологического контроля по отношению к загрязнителям окружающей среды - в рамках публичного права.
Название документа