Основания приобретения права собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения
(Чернов В. М.) ("Статут", 2008) Текст документаОСНОВАНИЯ ПРИОБРЕТЕНИЯ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ
В. М. ЧЕРНОВ
Чернов Виктор Михайлович, кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права Томского государственного университета.
Приватизация земель сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации началась с принятием Указа Президента РФ от 27 декабря 1991 г. "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР" и Постановления Правительства РСФСР от 29 декабря 1991 г. N 86 "О порядке реорганизации колхозов и совхозов" <1>. -------------------------------- <1> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. N 1. Ст. 53; СП РФ. 1992. N 1 - 2. Ст. 9.
В соответствии с этими и последующими многочисленными актами, изданными в их развитие <2>, упразднялась монополия государственной собственности на землю, а колхозы и государственные сельскохозяйственные предприятия могли по решению трудовых коллективов быть преобразованы в товарищества, акционерные общества, производственные кооперативы и иные виды частных предприятий. За работниками предприятий независимо от того, были ли они преобразованы или сохранили свою прежнюю организационно-правовую форму, было признано право свободного выхода с выделением им имущественного пая и земельной доли для самостоятельного ведения хозяйства. -------------------------------- <2> По вопросам, связанным с реформой земельных отношений, с 1990 по 2001 г. был принят 41 федеральный закон, 33 указа Президента и около сотни постановлений Правительства РФ, не считая актов субъектов Федерации (см.: Российская газета. 2001. 30 октября).
Имущественные паи должны были определяться путем деления стоимости имущества реорганизуемого предприятия (за исключением стоимости объектов социальной сферы и инженерной инфраструктуры, так как они переходили в собственность местным органам власти) на число работников хозяйства, пенсионеров и некоторых иных лиц с учетом трудовых вкладов работников. Размеры земельных долей не зависели от трудового вклада и стажа работы и определялись по среднерайонной норме <3>. -------------------------------- <3> Указ Президента РФ от 2 марта 1992 г. "О порядке установления нормы бесплатной передачи земельных участков в собственность граждан" // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. N 11. Ст. 51.
При этом право распоряжения земельными долями существенно ограничивалось: их разрешалось закладывать банкам при получении кредитов, продавать другим гражданам только в определенных случаях <4>. -------------------------------- <4> Статья 12 Указа Президента РФ от 27 декабря 1991 г. // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. N 1. Ст. 53.
При реорганизации сельскохозяйственных предприятий в частные предприятия члены трудовых коллективов вносили в уставный (складочный) капитал свои имущественные паи и земельные доли. Таким образом сформировались и были зарегистрированы земельные массивы, состоящие из не выделенных в натуре земельных долей. В позднейших нормативных актах они именуются как участки, принадлежащие членам трудовых коллективов на праве "коллективно-долевой собственности". Каждому работнику выдавалось свидетельство о праве собственности на земельную долю с указанием площади участка, но без определения его местонахождения и границ. Эти свидетельства оставались у них и после "виртуального" внесения доли в уставный капитал предприятия. Более того, этому же предприятию также выдавалось свидетельство о праве собственности на земли, находящиеся в "коллективно-долевой" собственности, даже без приложения списка дольщиков <5>. -------------------------------- <5> См.: Волков Г. Правовые проблемы упорядочения отношений собственности, возникших при приватизации земель сельскохозяйственного назначения // Хозяйство и право. 2006. N 8. С. 85.
Сложилась очень запутанная ситуация: с позиции гражданского права имущество, внесенное учредителями в уставный (складочный) капитал юридического лица, становится собственностью юридического лица (за исключением тех случаев, когда особо оговорено, что вносится лишь право пользования этим имуществом); номинально гражданин сохранял право на долю, а по сути он лишался всякого права на него. Создалось положение, способствующее "обезземеливанию" сельского населения: если хозяйство становится банкротом, земля продается и работник остается ни с чем. Примеров таких банкротов, зачастую организованных недобросовестными руководителями хозяйств, более чем достаточно. Но действующее законодательство не предусматривает каких-либо мер, препятствующих подобной практике. Более того, ст. ст. 12 и 16 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" <6> не только исключают возможность внесения в уставный (складочный) капитал права аренды земельной доли без ее реального выдела, но и предусматривают возможность замены ранее заключенных договоров аренды на договоры доверительного управления имуществом, если договор аренды не будет в установленный срок "приведен в соответствие с правилами Гражданского кодекса РФ". Иными словами, если работник сельскохозяйственной организации не оформит выдел доли в натуре и не получит свидетельство о праве собственности на реальный, прошедший кадастровый учет участок, договор аренды доли превратится в договор доверенного управления без какого-либо дополнительного оформления. -------------------------------- <6> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3018 (в ред. ФЗ от 18 июля 2005 г. СЗ РФ. 2005. N 30. Ст. 3098).
Законность такого нормативного решения представляется сомнительной: гражданскому праву - а отношения, связанные с заключением договоров, должны регулироваться гражданским законодательством - подобного рода обновления договоров, да еще двусторонних по своей природе, неизвестна. Ведь в данном случае замена одного договора другим происходит не по инициативе сторон. Кроме того, договор доверительного управления недвижимым имуществом требует соблюдения формальностей, нисколько не уступающих требованиям при заключении договора аренды. К тому же необходимым условием действительности такого договора является государственная регистрация передачи земельного участка. Очевидно, что замена договоров о передаче земельной доли в аренду в качестве платы за пай в уставном капитале вызвана не соображениями упрощения договорных форм. Единственным объяснением этой причины является "выгодность" договора доверительного управления по сравнению с договором аренды для каждого хозяйства-арендатора. При аренде хозяйство обязано при любых результатах своей хозяйственной деятельности выплатить обусловленную договором арендную плату, а по договору доверительного управления - действовать в интересах учредителя, т. е. выплачивать ему доходы, если они, конечно, появятся. А не появятся - ничего платить не надо. Второй вариант отношений сейчас является преобладающим. Кроме того, по договору доверительного управления обязанности доверительного управляющего, возникающие в результате действий, связанных с управлением полученным имуществом, исполняются за счет этого имущества (ст. 1020 ГК). Очевидна однобокая выгодность данного мероприятия. Все возможные риски фактически возлагаются на более слабую в экономическом отношении сторону - сельскохозяйственного работника или пенсионера, зачастую живущего за чертой бедности <7>. -------------------------------- <7> За чертой бедности находится свыше 50% сельского населения (см.: Минина Е. Л. Законодательное обеспечение аграрной политики в России // Журнал российского права. 2006. N 5. С. 46).
Положение с землями, состоящими в долевой собственности и находящимися в пользовании сельскохозяйственных организаций, еще больше запутывается тем, что многие граждане - обладатели свидетельств на земельную долю выехали, другие не проявили никакой заинтересованности, третьи умерли, не оставив наследников, и т. п. Никаких изменений в границах земельных участков не производилось. Многие организации пользуются земельными участками безо всяких договоров с дольщиками и безо всякого оформления <8>. -------------------------------- <8> См.: Калинин Н. Заканчивается эра земельных долей // Хозяйство и право. 2006. N 4. С. 45.
В некоторых субъектах Российской Федерации принимаются меры к оздоровлению обстановки в сфере земельных отношений. Так, в Брянской области принят региональный закон, который предусматривает необходимость четкого оформления отношений между сельскохозяйственными организациями и владельцами прав на земельные доли путем заключения договоров аренды. Владельцы долей, утратившие связь с сельским хозяйством, могут в определенный срок распорядиться долей. Невостребованные доли по решению судов предполагается передать в собственность субъекта федерации <9>. Полезность принятия подобных мер не вызывает сомнения, однако представляется, что этого явно недостаточно для коренного изменения обстановки в сельском хозяйстве. -------------------------------- <9> См.: Демин Н. В. Земля и люди // Недвижимость и инновации. Правовое регулирование. 2006. N 3 - 4. С. 40.
Основной порок реформы земельных отношений представляется в ее незавершенности. Еще в Постановлении Правительства РФ от 26 июня 1999 г. N 694 "О Федеральной целевой программе "Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999 - 2002 года" <10> отмечалось, что начатая в 1991 г. земельная реформа не доведена до конца, земельный рынок не сформировался, существуют препятствия, ограничивающие доступ к земельным ресурсам, в результате чего десятки миллионов гектаров земли выведены из хозяйственного оборота. С полным основанием можно утверждать, что за прошедшее после принятия данного Постановления время отмеченные негативные явления не исчезли и являются одной из причин неудовлетворительного состояния сельскохозяйственного производства, хотя за это время было принято немало нормативных актов, направленных на совершенствование правового регулирования земельных отношений (Земельный кодекс 2001 г., Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" 2002 г. и др.). -------------------------------- <10> СЗ РФ. 1999. N 27. Ст. 3379.
Эта незавершенность выражается в том, что фактически труженики сельского хозяйства землю в собственность не получали. Около 12 млн. граждан - работников сельскохозяйственных организаций и иных жителей села получили свидетельства о праве собственности на земельную долю, и только 200 тыс. из них стали действительными собственниками земельных участков <11>. Было бы совершенно ошибочно полагать, что это произошло из-за пассивности и безразличия остальных граждан к своим собственным интересам. Дело не в безразличии населения, а в том, что наделение работников сельскохозяйственных организаций правом на земельную долю и выдача свидетельств о праве собственности не сопровождались никакими землеустроительными работами. Никаких разделов земельных угодий хозяйств не производилось, земельные участки на местности не определялись, их границы не устанавливались. А если учесть, что права дольщика по распоряжению долей (без реального выдела участка) были и остаются существенно ограниченными, ценность доли по сравнению с ценностью обособленного и выделенного участка несоизмерима. -------------------------------- <11> См.: Российская газета. 2007. 29 августа.
В первоначальной редакции ст. 12 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" предусматривалось, что при отчуждении дольщиками своих долей остальные участники долевой собственности имеют преимущественное право приобретения доли, а если они не воспользуются этим правом, оно переходит к субъекту Федерации или органу местного самоуправления. И только затем, после предложения приобретения доли субъектам преимущественного права, уже можно было продать ее постороннему лицу. Федеральным законом от 18 июля 2005 г. N 87-ФЗ <12> право преимущественной покупки других дольщиков и субъектов Федерации (муниципальных образований) отменено, но по-прежнему права дольщика по распоряжению долей ограничены: он может ее завещать, внести в уставный капитал или продать той сельскохозяйственной организации, которая использует земельный участок, продать или подарить другому участнику долевой собственности. Чтобы распорядиться долей иным способом, нужно выделить земельный участок в натуре и оформить на него право собственности. -------------------------------- <12> СЗ РФ. 2005. N 30. Ст. 3098.
Порядок выделения земельных участков в счет земельной доли определен в ст. ст. 13 и 14 Закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" и состоит (с учетом последующих изменений) в следующем: - дольщик, желающий осуществить выдел земельного участка, обязан письменно известить всех остальных владельцев долей о проведении общего собрания не позднее чем за 30 дней до даты его проведения. В этом извещении он должен указать примерное место расположения участка и его предполагаемый размер. Собрание считается правомочным, если на нем присутствует не менее 20% общего числа собственников или независимо от их числа, если присутствующие владеют более 50% долей; - общее собрание определяет местоположение (не границы!) выделяемого участка в пределах той части угодий, которая ранее была предназначена для выделения участков в счет земельных долей. Если общее собрание не состоится и ни от кого из дольщиков не поступит возражения, местоположение выделяемого участка считается согласованным, т. е. участок будет выделен в том месте, которое заявитель указал в своем извещении. Возражения должны быть обоснованными. Возникшие споры должны разрешаться в согласованном порядке, а если соглашение не достигнуто, - в суде; - затем следует проведение землеустроительных работ: определение границ участка на местности и составление плана участка. Дольщик должен сам обратиться в соответствующую организацию и оплатить ее услуги. Вновь сформированный земельный участок должен пройти стадию кадастрового учета и быть включенным в Единый государственный реестр земель с присвоением ему индивидуального кадастрового номера. Составляется кадастровый план (карта) участка, в котором в графической и текстовой форме воспроизводятся сведения о земельном участке <13>. Именно с этого момента появляется земельный участок как новый объект гражданского права; -------------------------------- <13> Федеральный закон "О государственном земельном кадастре" от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ // СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 149. С 1 марта 2008 г. вступает в действие Федеральный закон "О государственном кадастре недвижимости" от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ (СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4017).
- на основании полученных документов на участок дольщик должен обратиться в регистрационную палату для регистрации своего плана собственности. И только после получения свидетельства о государственной регистрации владелец доли становится собственником земельного участка и получает возможность распоряжаться им по своему усмотрению. Такая процедура выделения представляется излишне громоздкой, длительной и дорогой: по подсчетам специалистов, она обходится в 15 - 20 тыс. руб. и занимает длительное время <14>. А для жителей небольших селений, отдаленных от районных центров, она фактически оказывается неосуществимой. -------------------------------- <14> См.: Калинин Н. Проблемы применения земельного законодательства Российской Федерации // Хозяйство и право. 2006. N 2. С. 82.
Между тем подъем сельскохозяйственного производства, в котором так нуждается наша страна, невозможен без широкого вовлечения в него сельского населения, создания и укрепления подсобных и фермерских хозяйств, развития земельного рынка. Решение проблемы облегчения допуска сельского населения к земельным ресурсам видится только в реальном осуществлении прав на получение именно участка земли, а не какой-то абстрактной обезличенной доли. Для этого необходимо увеличить объем землеустроительных работ: провести межевание всех тех земельных массивов, которые считаются сейчас "общей коллективно-долевой собственностью", закрепить их за конкретными лицами на праве собственности и официально оформить эти права. Без участия государственных органов эту работу выполнить, конечно, невозможно, но время и затраты можно существенно сократить, если вовлечь в нее общественность - тех же дольщиков. На общественных сходках могут быть решены вопросы об определении границ участков, определены собственники каждого участка и решены иные возникающие при этом проблемы. На долю землеустроительных органов могли бы остаться лишь функции технического оформления. Проведение указанных мероприятий вовсе не означает прекращение существования сельскохозяйственных организаций, в пользовании которых находились неразделенные земельные массивы. Они как пользовались ими, так и после фактического раздела могут продолжать пользование. Но это создаст ясность и определенность во взаимоотношениях между ними и собственниками участков, позволит оформлять отношения полноценными гражданско-правовыми договорами (в том числе договорами аренды), а не современными суррогатами договоров. Представляется целесообразным использование именно договоров аренды участков при вступлении собственников в состав учредителей сельхозпредприятий. Как уже отмечалось, оплата акций, долей и паев этих предприятий путем внесения участков в аренду может обеспечить сохранение прав на земельный участок при банкротстве сельскохозяйственной организации, а также иных злоупотреблениях, допускаемых недобросовестными руководителями. Собственник надлежаще оформленного участка, предоставив его в аренду сельскохозяйственной организации, является намного более защищенным в своих имущественных правах по сравнению с дольщиком - обладателем обезличенной доли, к тому же предоставленной по договору доверительного управления имуществом. У него имеется возможность получить свой участок назад даже в том случае, если он окажется проданным за долги предприятия, что совершенно недоступно обладателю доли. Оборот земельных участков для использования их для нужд сельскохозяйственного производства не ограничивается предоставлением и выделением земельных долей. Земельные участки необходимы и для ведения личного подсобного хозяйства, для образования фермерского хозяйства, индивидуального предпринимательства и т. д. Основным способом приобретения таких участков является предоставление их в собственность муниципальными органами. И хотя в данном случае земельные участки выступают как объекты гражданско-правовых отношений, влияние норм публичного права остается весьма существенным. Это подчеркнуто в ст. 52 ЗК РФ, в соответствии с которой отчуждение земельного участка осуществляется в соответствии с гражданским законодательством, но с учетом ограничений оборотоспособности земельных участков. Эти ограничения касаются прежде всего тех земельных участков, которые или совершенно изъяты из оборота, так как предназначены для общественных нужд (заповедники, полигоны и т. п.), или нуждаются в особом режиме использования (земли транспорта, связи и т. п.) (ст. 27 ЗК РФ). Но особенности оборота установлены и для земель сельскохозяйственного назначения, причем некоторые из этих особенностей представляются совершенно необоснованными. Так, ст. 8 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (в ред. Федерального закона от 7 июля 2003 г.) предусмотрено, что при продаже участков этих земель гражданами или юридическими лицами субъекты РФ, а также муниципальные образования имеют право преимущественной покупки. Продавец обязан известить этих субъектов не только о намерении продать участок, но и о цене и ожидать ответа в течение 30 дней. И только в случае отказа или неполучения ответа он может продать участок другому лицу по цене не ниже объявленной. Нарушение установленного порядка влечет ничтожность заключенного договора. Конечно, это правило создает дополнительные трудности и замедляет оборот, но самое главное - непонятна цель этого правила: ни субъекты РФ, ни муниципальные образования сельскохозяйственным производством не занимаются, следовательно, никаких потребностей производственного характера в увеличении площади земель у них нет и быть не может. Напротив, земли у них много, и они чаще всего выступают в роли продавцов или арендодателей земельных участков. Вряд ли, устанавливая изложенное правило, законодатель преследовал цель обеспечения указанных субъектов дополнительными источниками дохода от перепродажи земельных участков. Скорее всего, оно появилось в силу "инерции" прежних тенденций земельного права - обращать землю в государственную собственность при малейшей возможности. Граждане, нуждающиеся в земельных участках сельскохозяйственного назначения для ведения личного подсобного хозяйства, индивидуального предпринимательства или образования крестьянского (фермерского) хозяйства, могут приобрести участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Поскольку до настоящего времени процесс разграничения земель между Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями не завершен, распоряжение земельными участками осуществляется органами местного самоуправления <15>. -------------------------------- <15> Федеральный закон "О разграничении государственной собственности на землю" от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ отменен, и процесс разграничения приостановлен (см.: Федеральный закон от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ // СЗ РФ. N 17. Ст. 1782).
Федеральный закон "О личном подсобном хозяйстве" от 7 июля 2003 г. N 112-ФЗ не определяет порядка предоставления гражданину земельного участка и ограничивается указанием на то, что земельные участки из земель государственной или муниципальной собственности предоставляются в первую очередь гражданам, постоянно проживающим в сельских поселениях <16>. По-видимому, имелось в виду, что и в этом случае следует применять общее правило о порядке и условиях о предоставлении земельных участков в собственность. Но это общее правило, содержащееся в ст. 10 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", предусматривает, что земельные участки предоставляются в собственность на торгах (конкурсах, аукционах), что в данном случае вряд ли приемлемо и нежелательно. В этом отношении более удачным является Федеральный закон от 11 июня 2003 г. N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" <17>, в котором процесс предоставления земельного участка прописан достаточно подробно. -------------------------------- <16> СЗ РФ. 2003. N 28. Ст. 2881. <17> СЗ РФ. 2003. N 24. Ст. 2249.
Согласно этому Закону, для получения земельного участка в собственность гражданин должен обратиться с заявлением в исполнительный орган местного самоуправления с заявлением, в котором должен указать желательный размер испрашиваемого земельного участка и примерное его местоположение. Орган местного самоуправления поручает землеустроительной организации произвести определение границ участка, затем утверждает план участка и принимает решение о предоставлении участка заявителя в собственность (или в аренду). После проведения кадастрового оформления заключается договор и производится оплата. Ни о каких торгах и конкурсах не упоминается. Поскольку отношения, складывающиеся при предоставлении земельных участков, практически однородны и не отличаются ни по кругу субъектов, ни по своему содержанию, существование различных режимов представляется неоправданным. Целесообразно было бы предоставлять земельные участки для ведения личного подсобного хозяйства в порядке, установленном Федеральным законом "О крестьянском (фермерском) хозяйстве". Основой перехода права собственности в обоих случаях является сложный юридический состав: решение муниципального органа о предоставлении земельного участка и договор купли-продажи. Юридическая природа этих актов различная, но только их совокупность способна обеспечить возникновение у гражданина права собственности. Такое положение не является чем-то необычным. Оно применяется в тех случаях, когда интересы отдельных частных лиц тесно связаны с общественными, публичными интересами, и давно известно гражданскому праву. Широко известный пример - договор социального жилищного найма: для его заключения необходим административный акт о предоставлении очереднику конкретного жилого помещения. Отличие этих отношений в том, что земельный участок, выделенный гражданину, переходит ему в собственность (конечно, он может предоставляться и в аренду, но в рамках данной статьи арендные отношения не рассматриваются). Безусловно, правила, установленные земельным законодательством относительно минимальных и максимальных размеров земельных участков, соблюдения их назначения, правила дальнейшего их оборота на земельном рынке и т. п. должны соблюдаться. Однако рецидивы земельного законодательства времен государственной монополии на землю должны быть устранены, так как в конечном итоге они являются серьезным препятствием подъему сельскохозяйственного производства.
Название документа