Современные тенденции и перспективы развития публичного администрирования на уровне федерального округа
(Черкасов К. В.) ("Реформы и право", 2008, N 3) Текст документаСОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ПУБЛИЧНОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ НА УРОВНЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА
К. В. ЧЕРКАСОВ
Черкасов К. В., кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного права Поволжской академии государственной службы им. П. А. Столыпина.
Согласно ст. ст. 71, 78 Конституции Российской Федерации установление системы федеральных органов исполнительной власти, формирование федеральных органов государственной власти находятся в ведении Российской Федерации. Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы, в том числе и межрегиональные (на уровне федерального округа), и назначать соответствующих должностных лиц. Порядок создания и функционирования территориальных структур федеральных органов исполнительной власти сегодня закреплен как в федеральном законодательстве, так и в положениях о федеральных органах исполнительной власти, их территориальных органах, регламентах их внутренней организации и деятельности <1>. -------------------------------- <1> Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"; Постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. N 30 "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти"; Постановление Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 г. N 452 "О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти"; Постановление Совета министров - Правительства Российской Федерации от 27 мая 1993 г. N 491 "О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации".
Сегодня территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, как правило, создаются в качестве окружных, межрегиональных (территориальную подведомственность традиционно составляют территории граничащих между собой двух и более субъектов Российской Федерации или части их территорий), региональных (в границах субъекта Российской Федерации), межрайонных, районных или городских органов. Создание на территории России семи федеральных округов и института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах повлекло за собой системное изменение в размещении многих территориальных органов федеральных органов (перестройка по окружному принципу) как исполнительной власти, так и не относящихся к ней. Приходится констатировать отсутствие четких критериев создания территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на уровне федерального округа, в законодательстве лишь очерчены вопросы, по которым они должны создаваться (ст. ст. 71, 72 Конституции Российской Федерации). Полномочия федерального органа исполнительной власти на территории федерального округа могут осуществляться и его представителями, которые являются государственными служащими, занимающими должности в центральном аппарате этого органа. Наличие большого количества нормативных правовых актов в сфере создания и деятельности окружных территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, различающихся как по субъектам, так и по времени принятия, зачастую приводит к их несогласованности, а в некоторых случаях - и к противоречивости содержащихся в них правовых позиций <2>. В целом в построении межтерриториальной системы администрирования отчетливо наблюдается четыре основные тенденции. -------------------------------- <2> Макарова Т. Б. О казусах правовой регламентации и правоприменительной практики формирования территориальных федеральных органов исполнительной власти // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 11. С. 10 - 12.
Первая тенденция заключается в налаживании и постепенном усилении взаимодействия центральных федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах. Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. N 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе", предписывающего разработать и утвердить схему размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, имея в виду необходимость ее согласования со схемой размещения полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, а также для обеспечения взаимодействия с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах принято Постановление Правительства Российской Федерации от 12 августа 2000 г. N 592 "О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти". В соответствии с указанным Постановлением признано целесообразным: приглашать полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах на заседания Правительства России с правом совещательного голоса, а также на заседания создаваемых Правительством Российской Федерации комиссий и советов, проводимые Председателем Правительства России и его заместителями совещания по вопросам, затрагивающим интересы соответствующих федеральных округов; по обращениям полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в пределах полномочий Правительства России разрешать споры и устранять разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, создавать для этого согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон с участием сотрудников аппаратов полномочных представителей. Заместителю Председателя Правительства Российской Федерации, осуществляющему в соответствии с распределением обязанностей координацию вопросов федеративных отношений, поручено проводить ежемесячно рабочие встречи с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах с участием, при необходимости, руководителей федеральных органов исполнительной власти. Заместители Председателя Правительства России обязаны рассматривать обращения полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и принимать по ним соответствующие решения. В свою очередь, на Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации возложены функции по направлению полномочным представителям Президента Российской Федерации в федеральных округах проектов повесток заседаний Правительства России и материалов к ним, протоколов заседаний Правительства Российской Федерации, принятых постановлений и распоряжений Правительства России, а также их информирование о выезде членов Правительства России на территории федеральных округов. Однако большинство полномочий в сфере взаимодействия с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах в центральном аппарате федеральных органов исполнительной власти осуществляют руководители федеральных органов исполнительной власти. Помимо выполнения требований, вытекающих из норм Положения о полномочном представителе, руководители федеральных органов исполнительной власти осуществляют следующие основные мероприятия: определяют в составе центральных аппаратов структурные подразделения, ответственные за координацию взаимодействия федерального органа исполнительной власти и его территориальных органов с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах; определяют территориальные органы, ответственные за обеспечение взаимодействия с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах, возлагая на них сводно-аналитические, информационные и контрольные функции и формируя в них соответствующие структурные подразделения; устанавливают порядок представления материалов и информации территориальным органам, ответственным за обеспечение взаимодействия с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах; представляют полномочным представителям Президента Российской Федерации в федеральных округах информацию о фактах нарушений органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации федеральных законов, актов Президента России и Правительства Российской Федерации для принятия соответствующих мер, а также информацию о ходе реализации федеральных программ; приглашают работников аппаратов полномочных представителей к участию в работе коллегий федеральных органов исполнительной власти; информируют полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах о планах проведения в федеральных округах выездных коллегий, координационных совещаний, конференций и других мероприятий, а также, в случае необходимости, о взаимодействии с органами публичной власти и общественными объединениями при решении наиболее важных вопросов; обеспечивают постоянный контроль и проверку деятельности территориальных органов и других территориальных структур федеральных органов исполнительной власти в федеральных округах по взаимодействию с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах. Исходя из степени взаимодействия с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти федеральные органы исполнительной власти подразделяются на следующие группы: имеющие территориальные органы межрегионального уровня, наделенные правоприменительными функциями и полномочиями по управлению деятельностью нижестоящих территориальных структур этих органов (указанные территориальные органы обеспечивают взаимодействие с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах); имеющие территориальные органы межрегионального и иного уровня, которые размещаются во всех центрах или в части центров федеральных округов (на указанные территориальные органы возлагаются сводно-аналитические, информационные, контрольные функции и ответственность за обеспечение взаимодействия с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах); территориальные органы которых имеют обособленную сферу ведения, а также не имеющие территориальных органов (взаимодействие этих федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах осуществляется на уровне подразделений центральных аппаратов и руководства органов). Всего в схему взаимодействия с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах включено 43 федеральных органа исполнительной власти. При этом ею не охвачены федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент России, так как структура их территориального размещения и взаимодействия устанавливается не Правительством Российской Федерации, а Главой государства. Конкретные механизмы взаимодействия определенных федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах находят закрепление в ведомственном нормотворчестве <3>. -------------------------------- <3> Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 12 января 2005 г. N 3 "Об организации взаимодействия Службы по экологическому, технологическому и атомному надзору с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах"; Приказ Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 27 октября 2005 г. N 754 "Об обеспечении взаимодействия с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах"; Приказ Федеральной регистрационной службы от 23 декабря 2005 г. N 182 "Об организации взаимодействия Федеральной регистрационной службы с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах"; Приказ Федеральной таможенной службы от 3 февраля 2005 г. N 85 "О мерах по обеспечению взаимодействия таможенных органов с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах"; Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 18 апреля 2006 г. N 341 "Об организации взаимодействия Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах по направлениям технологического и экологического надзора"; Приказ Федеральной службы судебных приставов от 15 марта 2007 г. N 86 "Об организации взаимодействия Федеральной службы судебных приставов с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и главными федеральными инспекторами в субъектах Российской Федерации аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах".
Важно отметить следующее. Произведенные после 2000 г. существенные изменения системы и структуры федеральных органов исполнительной власти (имеется в виду создание министерств, служб, агентств, а позднее и государственных комитетов) так или иначе должны были затронуть и содержание рассматриваемого нормативного правового акта. Однако, к сожалению, этого не произошло. Не позволяет нивелировать данную проблему и преемственность функций ведомств, так как они зачастую разделены между новыми разными федеральными органами исполнительной власти <4>. Кроме того, отсутствует и согласование данного нормативного акта с вышеуказанными Постановлениями Правительства Российской Федерации, регламентирующими сегодня вопросы образования и организацию деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. -------------------------------- <4> Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"; Указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти"; Указ Президента Российской Федерации от 24 сентября 2007 г. N 1274 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти".
Вторая тенденция состоит в оптимизации структур федеральных органов исполнительной власти и иных органов государственной власти путем образования их территориальных подразделений на уровне федерального округа либо создания в центральном аппарате соответствующего подразделения по федеральному округу, не имеющего статуса территориального органа. В этом контексте все федеральные органы государственной власти могут быть условно разделены на две группы: 1) не имеющие своих территориальных органов, представительств (представителей) на уровне федерального округа или соответствующих подразделений в центральном аппарате по федеральным округам (осуществляют взаимодействие с полномочными представителями Президента Российской Федерации через центральный аппарат и (или) путем возложения данных функций на свои территориальные органы, как правило, расположенные в субъекте Российской Федерации - центре федерального округа, реже - на территории федерального округа или его части); 2) имеющие свои территориальные органы, представительства (представителей) на уровне федерального округа или соответствующие подразделения в центральном аппарате по федеральным округам. В свою очередь, вторая группа включает в себя три вида: а) федеральные органы государственной власти, образовавшие свои территориальные органы на уровне федерального округа <5>; б) федеральные органы государственной власти, создавшие в федеральном округе свое представительство <6>; в) федеральные органы государственной власти, учредившие в центральном аппарате подразделения по федеральному округу, не имеющие статуса территориального органа или представительства, а равно назначившие в федеральный округ своего представителя <7>. Впрочем, известны случаи одновременного создания федеральными органами государственной власти как территориальных органов, представительств на уровне федерального округа, так и подразделений по федеральным округам в центральном аппарате (нередко возглавляемые заместителями руководителей данных органов). Последние в этом случае выступают в качестве контрольно-координационных структур по отношению к первым. -------------------------------- <5> Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 28 декабря 2004 г. N 126н "Об утверждении Положения о территориальном органе Федеральной службы страхового надзора - инспекции страхового надзора по федеральному округу"; Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 30 декабря 2004 г. N 127н "Об утверждении Положения о территориальном органе Федеральной службы по финансовому мониторингу"; Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 9 августа 2005 г. N 101н "Об утверждении Положений о территориальных органах Федеральной налоговой службы"; Приказ Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации от 26 октября 2006 г. N 283 "Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии"; Приказ Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации от 7 февраля 2007 г. N 34 "Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федерального агентства по энергетике"; Приказ Федерального агентства лесного хозяйства от 14 февраля 2007 г. N 58 "О создании территориальных органов Федерального агентства лесного хозяйства межрегионального уровня"; Приказ Федерального агентства по энергетике от 26 апреля 2007 г. N 201 "Об утверждении Положений о территориальных органах Федерального агентства по энергетике"; Приказ Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 30 марта 2007 г. N 72 "Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федерального агентства по недропользованию по федеральному округу"; Приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 18 июля 2007 г. N 98 "Об утверждении Типового положения о территориальном управлении Федерального агентства железнодорожного транспорта"; Приказ Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 9 августа 2007 г. N 203 "Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по федеральному округу"; Приказ Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 22 августа 2007 г. N 217 "Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федерального агентства лесного хозяйства по федеральному округу". <6> Приказ Министерства иностранных дел Российской Федерации от 11 марта 2002 г. N 2792 "Об утверждении Положения о представительстве Министерства иностранных дел Российской Федерации на территории Российской Федерации". <7> Приказ Министерства здравоохранения Российской Федерации от 30 июня 2000 г. N 239 "О представителях Министерства здравоохранения Российской Федерации в федеральных округах".
На сегодняшний день федеральные органы исполнительной власти, а также некоторые государственные органы, относящиеся к иным ветвям власти (пожалуй, только судебные органы вообще не предусматривают привязки к границам федеральных округов), в общем, завершили процесс формирования на уровне федерального округа своих территориальных органов, представительств или соответствующих подразделений в центральном аппарате. Как правило, данная тенденция затронула их бывшие межрегиональные органы, полномочия которых ранее распространялись на территорию нескольких граничащих друг с другом субъектов Российской Федерации или их частей, а также в значительной мере федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент России. Отмечается также создание в федеральных округах управлений Пенсионного фонда Российской Федерации и назначение в федеральные округа представителей Федерального фонда обязательного медицинского страхования <8>. -------------------------------- <8> Указ Президента Российской Федерации от 4 июня 2001 г. N 644 "О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации"; Приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 5 июня 2000 г. N 98 "Об образовании управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах"; Приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 2 сентября 2002 г. "Об утверждении Положения об отделах Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах"; Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 27 октября 2006 г. N 321 "Об утверждении Положения об управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу и Перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по федеральным округам"; Постановление Пенсионного фонда Российской Федерации от 9 октября 2000 г. N 118 "О создании управлений Пенсионного фонда Российской Федерации в федеральных округах"; Приказ Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 12 июля 2007 г. N 143 "О представителях ФОМС в федеральных округах".
В целом учреждение рядом федеральных органов государственной власти (в подавляющем большинстве - органов исполнительной власти) своих территориальных органов и представительств на уровне федерального округа позволяет утверждать о создании на уровне федерального округа системы подразделений федеральных органов государственной власти, основная задача которых состоит в выполнении традиционных функций территориальных органов соответствующих федеральных органов государственной власти и (или) в координации работы и контроле за деятельностью своих структур в субъектах Российской Федерации, а в определенной мере - и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации <9>. В последнем случае исполнительно-распорядительные функции окружных органов федеральных органов государственной власти ограничены. -------------------------------- <9> Авакьян С. А. Конституционно-правовые проблемы централизма, демократии и децентрализации в современном государстве // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 8. С. 4; Авакьян С. А. Проблемы централизма, демократии, децентрализации в современном государстве: конституционно-правовые вопросы // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы: Материалы международной научной конференции. М., 7 - 9 апреля 2005 г. / Под ред. С. А. Авакьяна. М., 2006. С. 8.
Механизмы и направления взаимодействия окружных федеральных органов государственной власти с их центральными аппаратами и иными своими структурами, в том числе территориальными, определяются в ведомственных нормативных правовых актах <10>. В ряде случаев территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, образованные на уровне федерального округа, имеют свои отделения (филиалы) в каждом субъекте Российской Федерации, входящем в состав соответствующего федерального округа, или в некоторых из них. -------------------------------- <10> Приказ Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 19 сентября 2003 г. N 359 "О порядке взаимодействия территориальных управлений Госстроя России в федеральных округах со структурными подразделениями центрального аппарата и организациями Госстроя России"; Приказ Федерального агентства по энергетике от 24 августа 2005 г. N 151 "О регламенте взаимодействия Федерального агентства по энергетике с находящимися в его подчинении территориальными органами".
В итоге удалось создать реальные предпосылки построения по кустовому принципу территориального управления, позволяющего осуществить переход от отраслевого (министерского) к функционально-отраслевому принципу управления. В этих условиях полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах способны действенно синтезировать и направлять в единое русло комплекс региональных ведомственных вертикалей федерального центра, организуя тем самым исполнительную вертикаль более совершенного и эффективного уровня. В то же время в вопросах формирования окружных подразделений федеральных органов государственной власти нередко наблюдается формальный подход, несовершенство и декларативность правовой базы их создания и функционирования. Зачастую правовой статус таких органов необоснованно занижен. При этом очень быстро растут в численности аппараты таких органов, но их функционирование, к сожалению, пока недостаточно эффективно в силу слабости взаимодействия с подразделениями соответствующих федеральных органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации, а порой и дублирования их деятельности, что неблагоприятным образом сказывается на состоянии государственного управления <11>. -------------------------------- <11> Лысенко В. Развитие федеральных округов и будущее федеративного устройства России // Федерализм. 2002. N 3. С. 165; Никонов А. Н. Политико-правовые проблемы взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в условиях административной реформы (на материалах Центрального федерального округа): Дис. ... канд. юрид. наук. Орел, 2004. С. 26 - 27; Сыскова И. В. Становление, развитие и функциональное содержание института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 165 - 166.
Кроме того, следует отметить, что в нормативных правовых актах, регламентирующих деятельность окружных территориальных органов федеральных органов государственной власти, в их названии, как правило, используется предлог со словосочетанием "по федеральному округу", иногда "в субъектах Российской Федерации, входящих в состав федерального округа", а не "в федеральном округе", как это изначально сформулировано в Указе о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе, впервые введшем в официальный оборот понятие данной сферы территориальной организации органов государственной власти. В этой связи в целях использования в нормативных правовых актах тождественной терминологии представляется логичным именовать окружные территориальные органы федеральных органов государственной власти не "по федеральному округу", а "в федеральном округе". Выстраиваемая при помощи и в рамках федеральных округов система органов государственной власти не означает разграничение, перераспределение полномочий между органами публичной власти. Компетенция федеральных органов государственной власти по содержанию не изменилась, а произошло перемещение, перераспределение ряда функций федеральной власти из центрального аппарата управления на межрегиональный уровень - федеральные округа. Таким образом, произведена определенная концентрация государственной власти в федеральных округах и приближение центрального аппарата управления к населению страны. Следовательно, можно констатировать, что незавершенность построения федерализма в России явилась причиной двух диаметрально противоположных тенденций в государственном управлении - одновременной деконцентрации государственной власти посредством ее централизации на уровне федерального уровня и децентрализации посредством законодательной передачи многих полномочий федеральных органов государственной власти органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления. Деконцентрация и децентрализация имеют как ряд общих признаков, являясь, по сути, различными видами перемещения властных полномочий из центра на места, так и некоторые существенные отличия. Под деконцентрацией понимается техника управления, представляющая собой передачу важных прав по принятию решений представителям центральной власти, поставленным во главе различных административных округов или государственных служб. Она заключается в передаче полномочий назначаемым из центра на места чиновникам, дробление властей одного уровня и сама по себе не равнозначна развитию демократии, поскольку сохраняет всю администрацию в распоряжении центральной власти или ее представителей, где те и другие подчинены одному и тому же лицу, то есть государству. Центральная власть, министры как представители государства вправе делегировать часть своих полномочий своим территориальным органам и представителям государства на местах, что является лишь способом организации властвования внутри государства. При деконцентрации функции управления из центрального аппарата передаются остающимся в вертикальной подчиненности нижестоящим государственным органам, которые, находясь ближе к сфере своей деятельности, чем центральные органы, могут действовать на основе лучшего знакомства с ситуацией и располагают большими возможностями для реализации административных решений. Она больше касается административного аспекта управления и имеет своей целью реформирование иерархического распределения функций между центральными и нецентральными органами управления, в связи с чем процесс деконцентрации иногда называют административной децентрализацией. В свою очередь, децентрализация означает предоставление прав нижестоящим органам принимать решения и вести самостоятельную финансовую и управленческую деятельность, выражается в передаче центром отдельных властных полномочий органам местного управления (самоуправления). При децентрализации происходит законодательное отчуждение полномочий государства как юридического лица в пользу другого юридического лица, каковым является местный управленческий коллектив, иными словами, совершается передача прав на принятие решений избираемым органам, которые не находятся в субординационной подчиненности с центральными органами власти. Центральные органы в этом случае могут осуществлять лишь опосредованный контроль. В этой связи децентрализация государственного управления может быть эффективной лишь в тех сферах и вопросах государственной деятельности, где не требуется проведение единой государственной политики <12>. -------------------------------- <12> Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988. С. 87; Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 392; Семенов А. В. Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе (вопросы теории и конституционно-правового регулирования): Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2004. С. 25 - 26; Шайхлисламов Э. Р. Механизм децентрализации государственной власти в федеративном государстве // История государства и права. 2007. N 20. С. 6 - 9.
Следует присоединиться к точке зрения ряда авторов, усматривающих в образовании федеральных округов новый механизм деконцентрации федеральных полномочий, а в учреждении и функционировании окружных территориальных органов федеральных органов государственной власти - собственно деконцентрацию полномочий федеральных органов государственной власти <13>. Дополнительно подчеркнем, что реализуемая таким способом деконцентрация является горизонтальной по своей сути, так как состоит в существовании на уровне федерального округа как бы нескольких явных центров власти с распределением прав и обязанностей, в основном по отраслевому принципу, но без полного отрицания функционального принципа. При вертикальной деконцентрации все полномочия по представительству интересов центральных властей на местах сосредоточиваются в одних руках, принадлежат исключительно одному государственному чиновнику, что в большинстве своем приводит к существенной концентрации власти на местах. -------------------------------- <13> Безруков А. В. Эволюция и перспективы российского федерализма. Красноярск, 2003. С. 87; Лапина М. А. Реализация исполнительной власти в Российской Федерации: Научно-практическое пособие // СПС "КонсультантПлюс"; Махина С. Н. Административная децентрализация в Российской Федерации. Воронеж, 2005. С. 226; Махина С. Н. Некоторые аспекты определения сущности и места юридической формы децентрализации публичного управления // Вестник Саратовской государственной академии права. 2006. N 3 (48). С. 17 - 21.
В рамках изложенного представляется необходимым сформулировать как понятие окружного территориального органа федерального органа государственной власти, так и понятие системы таких органов. Под окружным территориальным органом федерального органа государственной власти следует понимать федеральный орган государственной власти, образованный в соответствии с федеральным законодательством центральным федеральным органом государственной власти, действующий в рамках предоставленных полномочий на определенной части территории России - территории федерального округа - и подотчетный центральному федеральному органу государственной власти. В свою очередь, система окружных территориальных органов федеральных органов государственной власти - обусловленное функциональной схожестью организационное единство окружных территориальных органов федеральных органов государственной власти, созданных соответствующими центральными федеральными органами государственной власти в пределах границ федерального округа. Третья тенденция характеризуется реорганизацией не только властных, но и негосударственных структур, средств массовой информации (газет, журналов, телевизионных каналов) по окружному принципу. В значительной степени этому способствуют принятые законодательные изменения, заключающиеся в лишении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации права согласования кандидатур для назначения на должности руководителей дочерних предприятий Всероссийской государственной телевизионной и радиовещательной компании <14>. Традиционное приложение к "Российской газете" - "Эхо России" - трансформировалось в специальный выпуск "Семь федеральных округов". С 2001 г. дважды в неделю здесь выходят полосы, посвященные одному из федеральных округов, содержатся материалы сравнительно-аналитического характера. Учреждена, например, еженедельная телевизионная передача "Соседи", освещающая жизнь Приволжского федерального округа на телеканале REN TV/HCT. -------------------------------- <14> Указ Президента Российской Федерации от 19 сентября 2000 г. N 1671 "О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 8 мая 1998 года N 511 "О совершенствовании работы государственных электронных средств массовой информации".
Созданы представительства Ассоциации юридических вузов в федеральных округах, советы ректоров высших учебных заведений федеральных округов Российской Федерации; ряд банковских, кредитных и иных коммерческих организаций также образовали свои территориальные структуры на уровне федерального округа <15>. С привязкой к федеральным округам проводятся спортивные мероприятия, научно-практические конференции, конкурсы, олимпиады. Более того, по справедливому мнению некоторых авторов, нет никаких правовых препятствий для образования межрегиональных (в частности, в рамках федерального округа) политических партий <16>. -------------------------------- <15> Черкасов К. В. Административная реформа на уровне федерального округа: реальность и обозримые перспективы // Правовая политика и правовая жизнь. 2007. N 2. С. 176 - 177. <16> Чертков А. Н., Артамонова Н. В. Политические партии в контексте развития правовой культуры избирателей // Законодательство и экономика. 2007. N 10. С. 23.
В официальных и неофициальных кругах укоренились термины "экономическое", "правовое", "информационное" и т. п. пространство федеральных округов. Так, в рамках формирования единого информационного пространства федеральных округов состоялись учредительные конференции работников средств массовой информации, сформированы ассоциации руководителей средств массовой информации федеральных округов. Опубликована географическая карта "Россия: федеральные округа". Изданы книги, статьи о социально-экономическом положении и этноконфессиональной ситуации в отдельных федеральных округах. В многочисленных изданиях субъекты Российской Федерации зачастую указываются не в порядке, указанном в ст. 65 Конституции России, а перечисляются в составе федеральных округов. Указанная тенденция наблюдается и в официальных актах <17>. -------------------------------- <17> Приказ Федерального агентства кадастра объектов недвижимости от 14 октября 2004 г. N П/60 "О предельной численности работников управлений Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по субъектам Российской Федерации"; Приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации N 94, Министерства внутренних дел Российской Федерации N 91, Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации N 37 от 16 февраля 2006 г. "О распределении по субъектам Российской Федерации утвержденной Правительством Российской Федерации на 2006 год квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности".
Четвертая тенденция заключается в интеграции окружных территориальных органов федеральных органов государственной власти и окружных негосударственных структур вокруг полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Данное обстоятельство обусловлено как необходимостью обеспечения взаимодействия территориальных органов федеральных органов государственной власти со своими центральными аппаратами по вертикали, так и потребностью повышения степени и интенсивности их взаимодействия между собой, с негосударственными структурами по горизонтали. Кроме того, оно одновременно определено функциями полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в сфере обеспечения координации и организации взаимодействия органов публичной власти и институтов гражданского общества. В соответствии с вышеуказанными федеральными нормативными правовыми актами, закрепляющими контуры порядка создания и организации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, а также на основании регламентов определенных федеральных органов исполнительной власти в типовом положении о территориальном органе соответствующего федерального органа исполнительной власти в обязательном порядке должны быть определены типовые правила, в частности, взаимодействия с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах (подчеркну, именно с указанными должностными лицами, а не иными субъектами), находящие детализацию в положениях о конкретных территориальных органах федеральных органов исполнительной власти. Однако на практике в этом вопросе нет единообразия. Одни федеральные органы исполнительной власти в типовом положении о территориальном органе и иных актах определяют, что их территориальные органы взаимодействуют с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах <18>, другие - с аппаратами полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах <19>, третьи - с главными федеральными инспекторами аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах <20>, четвертые - с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и главными федеральными инспекторами аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах <21>. Причем данная ситуация не всегда связана с размещением территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Успешное разрешение этой ситуации видится в необходимости совершенствования норм общих правовых актов, заключающегося в расширении перечня субъектов взаимодействия и включения в него, помимо полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, аппаратов полномочных представителей и его сотрудников, что не исключает также внесения поправок и в ведомственные нормативно-правовые акты. -------------------------------- <18> См., например: Приказ Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 21 февраля 2006 г. N 47 "Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федерального агентства кадастра объектов недвижимости"; Приказ Министра обороны Российской Федерации от 23 апреля 2007 г. N 154 "Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федеральной службы по оборонному заказу"; Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 12 сентября 2007 г. N 625 "Об утверждении Инструкции по порядку осуществления государственного контроля за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха"; Приказ Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 1 октября 2007 г. N 517 "Об утверждении Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по исполнению государственной функции по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами установленных требований пожарной безопасности"; Приказ Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству от 20 ноября 2007 г. N 9 "О Типовом положении о территориальном органе Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству". <19> Приказ Федеральной службы по техническому и экспортному контролю от 12 мая 2005 г. N 167 "Об утверждении Регламента Федеральной службы по техническому и экспортному контролю"; Приказ Федерального агентства геодезии и картографии от 13 мая 2005 г. N 84-пр "Об утверждении Положения о территориальных органах Федерального агентства геодезии и картографии". <20> Приказ Федеральной службы по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия от 2 октября 2007 г. N 199 "Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федеральной службы по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия"; Приказ Федеральной службы по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия от 4 декабря 2007 г. N 414 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия по исполнению государственной функции по осуществлению государственного надзора за соблюдением пользователями радиочастотным спектром порядка, требований и условий, относящихся к использованию радиочастотных средств или высокочастотных устройств, включая надзор с учетом сообщений (данных), полученных в процессе проведения радиочастотной службой радиоконтроля". <21> Приказ Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды от 17 апреля 2007 г. N 123 "Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды".
К сожалению, в большинстве типовых положений о территориальных органах содержится лишь общее указание на осуществление взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в процессе своей деятельности с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах. Такая формулировка имеет мало общего с требуемым актами Правительства России установлением правил взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах. Редким исключением стал Приказ Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 13 июня 2006 г. N 171 "О Типовом положении о территориальном органе Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору", где в общих чертах определены формы взаимодействия территориального органа Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору с представителем Президента Российской Федерации в федеральном округе. В этом смысле, с одной стороны, фактически речь может идти о нарушении некоторыми федеральными органами исполнительной власти Постановления Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 г. N 452 "О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти", с другой, в соответствии с актом такой же юридической силы - Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2005 г. N 725 "О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" (не распространяется на территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, деятельность которых осуществляется на территориях нескольких субъектов Российской Федерации) - порядок взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах устанавливается Президентом Российской Федерации, а не Правительством России. В этой связи необходимо нормативно четко определить содержание понятий "правила" и "порядок" взаимодействия. Положения о взаимодействии окружных структур федеральных органов государственной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах детализируются в ведомственном нормотворчестве. Так, например, в соответствии с Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 6 июня 2005 г. N 75 "Об организации взаимодействия Министерства юстиции Российской Федерации и подведомственных ему федеральных служб с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах" руководители управлений Министерства юстиции Российской Федерации по федеральным округам: обеспечивают взаимодействие управлений Министерства юстиции Российской Федерации по федеральным округам с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах; представляют полномочным представителям Президента Российской Федерации в федеральных округах по их запросам и в инициативном порядке информацию о фактах нарушений органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации Конституции России, федеральных законов, указов и распоряжений Президента России, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации для принятия соответствующих мер; информируют полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах о положении дел в сфере деятельности Министерства юстиции Российской Федерации, а также о результатах проводимых проверок подведомственных ему федеральных служб; информируют работников аппаратов полномочных представителей о планах проведения управлениями Министерства юстиции Российской Федерации по федеральным округам координационных совещаний, конференций и других мероприятий; запрашивают и получают от территориальных органов подведомственных Министерству юстиции Российской Федерации федеральных служб необходимую информацию для информирования полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах; оказывают территориальным органам подведомственных Министерству юстиции России федеральных служб необходимую организационно-методическую помощь в информировании полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах; обеспечивают постоянный контроль и плановую периодическую проверку деятельности территориальных органов подведомственных Министерству юстиции Российской Федерации федеральных служб по взаимодействию с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и работниками их аппаратов; направляют в Департамент организации, координации и контроля Министерства юстиции России копии документов, подготовленных во исполнение полномочий по информированию полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Созданы определенные правовые условия организации взаимодействия полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и с иными органами государственной власти, в том числе судебными <22>. Так, помимо взаимодействия, обусловленного закрепленными в Положении о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе, кадрово-наградных полномочий полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и непосредственных личных контактов судьям арбитражных судов рекомендовано: при необходимости направлять им информацию о выявленных фактах противоречий местного и федерального законодательства, проблемах в экономике в соответствующих регионах, состоянии законности в этой сфере, серьезных случаях нарушения законов; участвовать в совещаниях, на которых обсуждаются вопросы укрепления законности в экономике, либо имеющих значение для организации работы арбитражных судов <23>. -------------------------------- <22> Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 5 июня 1996 г. N 7 "Об утверждении Регламента арбитражных судов"; Постановление президиума Саратовского областного суда от 26 февраля 2007 г. "Об утверждении Регламента Саратовского областного суда"; Приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 2 октября 2007 г. N 155 "Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления". <23> Письмо Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 19 июня 2000 г. N С1-7/ОУ-688 "Об организации взаимодействия с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах".
Интеграция территориальных органов государственной власти, образованных на уровне федерального округа вокруг полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, имеет большое значение не только сама по себе, но и в силу того, что, как уже отмечалось, они реализуют координационные и контрольные функции (в ряде случаев даже правоприменительные) по отношению к своим территориальным органам в субъектах Российской Федерации. Именно поэтому эффективность и степень взаимодействия территориальных органов государственной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах выступает показателем результативности их деятельности, важным пунктом отчетности и необходимым условием премирования руководителей. Более того, в ряде случаев в некоторых федеральных органах исполнительной власти такое взаимодействие является даже квалификационным требованием к профессиональным навыкам, необходимым для назначения на государственные должности государственной гражданской службы <24>. -------------------------------- <24> Приказ Министерства Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций от 17 декабря 2003 г. N 265 "Об утверждении Положения о премировании руководителей территориальных органов МПТР России по результатам работы"; Приказ Федеральной таможенной службы от 27 января 2006 г. N 63 "Об утверждении Квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей по штатным должностям федеральной государственной гражданской службы в Главном управлении организации таможенного контроля ФТС России и подразделениях таможенного контроля таможенных органов Российской Федерации"; Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 26 октября 2006 г. N 954 "Об утверждении и введении в действие Положения об отчетности в Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору"; Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 15 июня 2007 г. N 413 "Об утверждении и введении в действие Методических указаний по оценке деятельности проверяемых территориальных органов Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору".
Примечательна практика организации взаимодействия окружных структур федеральных органов государственной власти при минимальном участии в этом процессе полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. При этом усиление интеграции усматривается в регионах с нестабильной общественно-политической обстановкой. Особое значение здесь имеет деятельность консультативных и совещательных органов при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах, а равно работа аналогичных структур при федеральных органах государственной власти, образованных на уровне федерального округа <25>. -------------------------------- <25> Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 30 мая 2005 г. N 72 "Об утверждении Положения о Координационном совете при Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу".
Конкретные полномочия, порядок, направления взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на уровне федерального округа как с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, так и с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах определяются положениями об этих территориальных органах <26>. Анализ данных актов позволяет утверждать, что особенности построения, неопределенность правового статуса и механизмов подчинения некоторых территориальных органов федеральных органов государственной власти, образованных на уровне федерального округа, в ряде случаев существенно затрудняют их взаимодействие между собой, с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также с негосударственными структурами, препятствуют координации их деятельности. -------------------------------- <26> Приказ Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 17 декабря 2004 г. N 335 "Об утверждении Положения об управлении Федерального агентства по государственным резервам по Центральному федеральному округу"; Приказ Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 22 мая 2007 г. N 1451 "Об утверждении Положения о Дальневосточном межрегиональном территориальном управлении Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии"; Приказ Федерального агентства железнодорожного транспорта от 13 сентября 2007 г. N 292 "Об утверждении Положения об Уральском территориальном управлении Федерального агентства железнодорожного транспорта".
В целом интеграция полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах с государственными и негосударственными структурами, образованными на уровне федерального округа, осуществляется в процессе их взаимодействия по следующим основным направлениям: обеспечение единого правового пространства России; борьба с терроризмом, экстремизмом, распространением наркотических и психотропных веществ; кадровое обеспечение территориальных органов федеральных органов государственной власти; контроль за деятельностью территориальных подразделений федеральных органов государственной власти; координация работы территориальных органов федеральных органов исполнительной власти; реализация приоритетных национальных проектов; взаимное информирование о тех или иных процессах и тенденциях; совместное решение иных задач (в частности, способствование развитию институтов местного самоуправления, становлению и развитию институтов гражданского общества). Периодически меняющиеся приоритеты и направления государственной политики препятствуют установлению точного и исчерпывающего перечня вопросов их взаимодействия и, соответственно, оснований интеграции <27>. -------------------------------- <27> Бессарабов В. Г., Винокуров Е. А., Жидких А. А. Участие прокуратур субъектов Российской Федерации и отделов Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах в правотворческой деятельности законодательных органов субъектов Федерации // Право и политика. 2005. N 5. С. 35 - 42; Бессарабов В. Г., Макарченко В. А., Рябцев В. П. Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах и пути совершенствования их деятельности // Право и политика. 2001. N 11. С. 27 - 41; Долгова Е. Б. Участие Управления Минюста России в Сибирском федеральном округе в правовом обеспечении реализации приоритетных национальных проектов в субъектах Российской Федерации // Юстиция. 2007. N 1. С. 102 - 109; Капитонова Ю. В. Федеральный округ: координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью // Журнал российского права. 2002. N 1. С. 66 - 69; Кошлевский В. Д. Место и роль прокуратуры в механизме Российского государства: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2008. С. 12; Макаров Н. Управления Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах // Законность. 2001. N 6. С. 5 - 9; Найденова Р. В. Организация взаимодействия с полномочными представителями Президента России // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2004. N 4. С. 10 - 25; Попов С. Е. Роль и место главных управлений Министерства внутренних дел Российской Федерации по федеральным округам в организации борьбы с преступностью // Вестник Воронежского института МВД России. 2003. N 2 (14). С. 85 - 88; Сергун П. П., Черкасов К. В. Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе и Главное управление Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу: вопросы взаимодействия // Юстиция. 2007. N 3. С. 24 - 29; Скалеух К. А. Главные управления МВД России по федеральным округам в системе управления МВД Российской Федерации (организационный и правовой аспект): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 3 - 23; Сологубов А. Федеральный округ как организационно-территориальная основа деятельности прокуратуры Российской Федерации // Право и жизнь. 2006. N 97. С. 96 - 119.
Таким образом, на уровне федерального округа при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах начали создаваться в определенной мере достаточно самостоятельные управленческие и иные структуры с мощным административным ресурсом, по своим функциям напоминающие в какой-то отдаленной степени правительства федеральных округов. Некоторые авторы даже усматривают в федеральных округах сформировавшуюся полноценную систему органов государственной власти во главе с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и их аппаратами, промежуточное звено между федеральным и региональным уровнями власти <28>. -------------------------------- <28> Добрынин Н. М. Реформа государственного управления как необходимое условие становления нового российского федерализма: теория и практика // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 6. С. 9; Оздамиров А. З. Какое территориальное устройство нужно России? // История государства и права. 2007. N 16. С. 7 - 8.
Однако на сегодняшний день на уровне федерального округа не сформирована "административная целостность". Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах, как уже отмечалось, не обладают всей полнотой административно-распорядительной компетенции, регулятивными функциями, их полномочия характеризуются как контрольно-координационные и кадрово-представительские. Образованные по окружному принципу органы - территориальные органы федеральных органов государственной власти или представительства последних. Они выполняют лишь функции отдельных федеральных органов государственной власти, особых окружных функций этих органов не существует. На уровне федерального округа нет вообще возможности проводить собственное нормативное правовое регулирование, так как территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не осуществляют правотворческих функций. Отсутствуют и органы законодательной (представительной), судебной власти федеральных округов. Осуществляемая в настоящее время в России административная реформа, к сожалению, носит во многом избирательный, фрагментарный характер не только по органам государственной власти, относящимся к различным ветвям власти, но и по их уровням, что приводит к усложнению структур и их взаимоотношений. На местах административная реформа реализуется лишь в немногих экспериментах, заключающихся в подготовке региональных органов государственной власти к предстоящему реформированию. Впрочем, в федеральных нормативных актах и не закреплена обязанность субъектов Российской Федерации по ее проведению. Однако работа как федеральных органов исполнительной власти, так и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в этом направлении поощряется центральной властью <29>. Если в субъектах Российской Федерации отдельные элементы административной реформы так или иначе проводятся, то на уровне федерального округа - нет. В этой связи можно предположить, что в настоящее время в жизнь реально претворяется только первоначальный этап перестройки аппарата государственного управления вообще и территориального государственного управления в частности. -------------------------------- <29> Постановление Правительства Российской Федерации от 3 марта 2007 г. N 140 "Об оказании поддержки проведения федеральными органами исполнительной власти и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации административной реформы в 2007 году"; Постановление Правительства Российской Федерации от 19 февраля 2008 г. N 97 "Об оказании в 2008 году поддержки федеральным органам исполнительной власти и высшим исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации в поведении административной реформы".
По справедливому мнению ряда авторов, административная реформа сейчас в большинстве своем заключается в уточнении полномочий органов публичной власти, что напрямую связано с конкретизацией функций не только органов исполнительной власти, но и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Поэтому все более острым становится вопрос о взаимодействии органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, а также оптимизации деятельности последних. Эта система взаимодействия должна стабильно и эффективно обеспечивать реализацию властных полномочий, отнесенных как к исключительному ведению Российской Федерации, так и к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации <30>. -------------------------------- <30> Масловская М. В. Административная реформа и местное самоуправление: точки соприкосновения // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 12. С. 38; Константинов П. Ю., Соловьева А. К., Стуканов А. П. Административно-деликтная политика как одно из направлений административной реформы в Российской Федерации // Правоведение. 2007. N 1. С. 6; Хабриева Т. Я., Ноздрачев А. Ф., Тихомиров Ю. А. Административная реформа: решения и проблемы // Журнал российского права. 2006. N 2. С. 22.
Однако на сегодняшний день размещение территориальных органов федеральных органов исполнительной власти проведено крайне неравномерно и бессистемно. Ожидаемый управленческий эффект, связанный с обозначенной выше реорганизацией территориальных органов федеральных органов государственной власти по окружному принципу, в большинстве случаев не достигнут из-за незавершенности данного процесса. Возникла ситуация, когда одни федеральные органы исполнительной власти имеют свои территориальные органы или представительства в федеральных округах, другие - в субъектах Российской Федерации, третьи - на части территории субъекта Российской Федерации, четвертые - в регионах, включающих субъекты Российской Федерации, расположенные на территории как одного федерального округа, так и сопредельных федеральных округов; пятые - в федеральных округах и субъектах Российской Федерации, шестые - одновременно в федеральных округах, регионах, а также в субъектах Российской Федерации, седьмые вообще не имеют таковых. При этом разными являются их виды <31>. Налицо избыточность территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. В большинстве субъектов Российской Федерации действуют свыше пятидесяти федеральных структур, охватывая все без исключения стороны жизни региона, которые, однако, не несут практически никакой ответственности перед населением и обязаны отвечать за свои действия только перед федеральным центром <32>. Так, бывший губернатор Курской области А. Руцкой, говоря о своем регионе, с сожалением заметил: "У нас даже инспекция речных судов имеется, хотя одну речку курица вброд переходит, а другую - теленок" <33>. -------------------------------- <31> Маньковский И. Ю. Территориальные органы федеральной исполнительной власти Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2005. С. 7; Ноздрачев А. Ф. Министерская система управления в истории и современной России // СПС "Гарант"; Панкова О. В. Некоторые вопросы организации и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в условиях административной реформы // СПС "КонсультантПлюс". <32> Алехнович С. О. Федеративные отношения и безопасность регионального развития // Право и политика. 2007. N 4. С. 52; Бахрах Д. Н., Российский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учебник для вузов. М., 2007. С. 246; Маньковский И. Ю. Территориальные органы федеральной исполнительной власти Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2005. С. 6, 16; Старилов Ю. Н. Курс общего административного права: В 3-х томах. Т. 1. М., 2002. С. 121; Хатаев А. Проблемы укрепления исполнительной власти // Государственная служба. 2006. N 6. С. 124. <33> Кузьмищев В. Не представлять, а управлять. О последних проектах Президента // Российская газета. 2000. 19 мая.
Показательна в этом плане организация Федеральной службы по финансовым рынкам. В соответствии с Приказом Федеральной службы по финансовым рынкам от 22 июня 2006 г. N 06-69/пз-н "О территориальных органах Федеральной службы по финансовым рынкам" образовано 13 ее территориальных органов. Из них семь носят названия региональных отделений Федеральной службы по финансовым рынкам в определенных федеральных округах. Остальные шесть территориальных органов данной структуры также имеют названия региональных отделений Федеральной службы по финансовым рынкам, но в регионах, включающих несколько граничащих друг с другом субъектов Российской Федерации. В итоге сложилась ситуация, когда субъектный состав подведомственности большинства региональных отделений Федеральной службы по финансовым рынкам в определенных федеральных округах не соответствует субъектному составу федеральных округов, установленному Перечнем федеральных округов. Места размещения региональных отделений Федеральной службы по финансовым рынкам в федеральных округах также не всегда совпадают с центрами федеральных округов. Лишь территориальная сфера функционирования регионального отделения Федеральной службы по финансовым рынкам в Уральском федеральном округе полностью соответствует его субъектному составу, а местом размещения данного органа является центр федерального округа. Более того, региональное отделение Федеральной службы по финансовым рынкам в Центральном федеральном округе включает в территорию своей деятельности даже город Байконур (Республика Казахстан). Сложившаяся многоуровневая система территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и, как следствие, повышенная бюрократизация государственного управления имеют следствием снижение эффективности и качества реализации управленческих решений, так как не позволяют создать действенный механизм контроля за исполнением части полномочий, переданных вышестоящими органами публичной власти нижестоящим, что приводит к возникновению ситуации, когда важнейшие государственные функции исполняются крайне неэффективно. Более того, вышеназванные условия способствуют возникновению таких недостатков территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, как отсутствие стратегической перспективы, избирательность, неумение определять приоритеты развития вверенной отрасли, находить резервы и пути привлечения внебюджетных инвестиций, местничество, ведомственность, дублирование функций с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также нерациональность их распределения между центральным аппаратом и территориальными органами <34>. -------------------------------- <34> Галкин Н. Г., Чадаев Е. Н. Административная реформа: необходимость и проблемы реализации // Власть и управление на востоке России. 2005. N 3. С. 8; Лексин В. Административная реформа: федеративный, региональный и местный уровни // Российский экономический журнал. 2006. N 2. С. 44 - 45; Полякова Н. А. Реформа системы управления исполнительной власти должна проходить параллельно с реформированием федеративных отношений // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 1. С. 23; Тарасов О. А. О правовом статусе территориальных органов федеральных органов исполнительной власти // Регион: экономика и социология. 2003. N 3. С. 73 - 74.
Именно поэтому в рамках приоритетных направлений административной реформы на ближайшую перспективу необходимо продолжить работу по совершенствованию системы территориальных органов исполнительной власти, устранению недостатков в их построении и деятельности, упрощению и сокращению структуры аппаратов данных органов, четкому разграничению функций и полномочий между подразделениями исполнительной власти. Иными словами, административная реформа нуждается сегодня в переоценке уже проведенных преобразований, постановке актуальных задач и новых целей <35>. -------------------------------- <35> Барциц И. Н. Управление на основе права - формула Ю. А. Тихомирова // Журнал российского права. 2007. N 7. С. 151; Конюхова И. А., Алешкова И. А. Система государственной власти субъектов Российской Федерации: актуальные проблемы правового регулирования и практика конституционного правосудия // Государство и право. 2007. N 10. С. 38; Собянин С. С. Высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в условиях административной реформы // Журнал российского права. 2006. N 10. С. 3.
В юридической литературе неоднократно высказывались суждения о способах и направлениях совершенствования функционирования системы территориальных органов исполнительной власти в Российской Федерации, заключающиеся, в частности, в предложении включить руководителей территориальных органов федеральных органов государственной власти в состав высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации <36>, в идее как полной ликвидации территориальных структур федеральных органов государственной власти <37>, так и частичной их реорганизации с передачей функций аппаратам полномочных представителей <38>. Выдвигались и иные планы модернизации системы территориального управления в России <39>. Однако данные точки зрения весьма неоднозначны, спорны, а в ряде случаев недостаточно аргументированы. -------------------------------- <36> Опрятов В. И. Принципы построения системы органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации (на примере Центрального федерального округа): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2006. С. 17. <37> Фарукшин М. Х. Федерализм: теоретические и прикладные аспекты. М., 2004. С. 123. <38> Шариков В. Н. Институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе: правовой статус и функции (на примере Центрального федерального округа): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 11, 207 - 208. <39> Арзамасов Ю. Г. Нормотворческая компетенция федеральных органов исполнительной власти // Государство и право. 2007. N 6. С. 29; Багба А. И. Разграничение полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в условиях становления федеральных округов: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 144 - 145; Лобанов И. В. Оптимальная модель федеративных отношений в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2000. С. 22 - 23; Матюшкин Г. О. Институционализация федеральных округов в современной России (общеправовой анализ): Дис. ... канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2004. С. 83; Саурин А. А. Институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе (на опыте Южного федерального округа): Дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2004. С. 65 - 66; Тарасов О. А. О правовом статусе территориальных органов федеральных органов исполнительной власти // Регион: экономика и социология. 2003. N 3. С. 81 - 82; Хутинаев И. Федерализация системы исполнительной власти Российской Федерации // Власть. 2006. N 3. С. 49; Чертков А. Н. Основные направления федеративной реформы в России: правовые аспекты // Политика и общество. 2007. N 8. С. 8 - 9.
Непродолжительный период функционирования территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, образованных на уровне федерального округа, как обособленных структурных формирований показал не столько эффективность их работы в целом, сколько правильность выбранного центральной властью направления оптимизации системы территориального управления в Российской Федерации. По справедливому мнению М. А. Лапиной, формирование окружного уровня территориального управления и передача существенной части полномочий исполнительной власти из центра в федеральные округа - объективная необходимость <40>. В этой связи представляется целесообразным путем принятия федеральных программных правовых актов упорядочить систему органов государственного управления в федеральных округах, осуществить структурную перестройку территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, образованных как по окружному принципу, так и в субъектах Российской Федерации. Такие акты должны быть рассчитаны на долгосрочную перспективу, определять цели, принципы, направления реформы, материальное обеспечение, государственные органы, ответственные за ее проведение, а также систему контроля <41>. -------------------------------- <40> Лапина М. А. Административная реформа: анализ первых итогов и проблем, стоящих перед субъектами исполнительной власти // Право и политика. 2005. N 10. С. 15. <41> Соловьева А. Н. Проблемы административной реформы в субъектах Российской Федерации (на примере субъектов Федерации Северо-Западного федерального округа) / Административная реформа: проблемы развития и совершенствования (IX Лазаревские чтения) // Государство и право. 2006. N 8. С. 8.
Главная цель предлагаемой реформы системы территориального управления в России видится в функционировании территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, образованных на уровне федерального округа, с одновременной ликвидацией территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации и делегированием их полномочий как окружным территориальным структурам федеральных органов исполнительной власти, так и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Последние станут органами "двойного подчинения", под которым понимается их одновременное административное подчинение высшим исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации и соответствующему федеральному органу исполнительной власти. Существование же федеральных территориальных органов в субъектах Российской Федерации оправдано лишь в том случае, если единая система исполнительной власти не в состоянии обеспечить исполнение полномочий Российской Федерации. Следовательно, исключение составят силовые органы и иные органы, осуществляющие полномочия, предусмотренные ст. 71 Конституции России, которые вправе будут иметь свои территориальные структуры и на уровне субъекта Российской Федерации, по сути представляющие в этом случае своего рода региональные отделы окружных территориальных структур федеральных органов исполнительной власти. Таким образом, речь идет о создании двухзвенной и лишь в ограниченных случаях трехзвенной системы федеральных органов исполнительной власти. Низовым звеном практически всех указанных органов станут территориальные органы федеральных органов исполнительной власти на уровне федерального округа, расположенных в его центре, что позволит повысить эффективность их взаимодействия и одновременно снизить финансовые затраты на него. Для этого надлежит определить четкий круг федеральных органов исполнительной власти, которые должны сформировать свои территориальные структуры на уровне федеральных округов. Последние могут создаваться как для реализации полномочий соответствующего федерального органа исполнительной власти на данной территории в целом, так и для осуществления полномочий по отдельным направлениям его деятельности. Федеральные органы исполнительной власти, которые своих территориальных подразделений не формируют в силу нецелесообразности, направляют в федеральные округа своих представителей (количество таких органов должно быть минимально). Решение федерального органа исполнительной власти о создании или ликвидации своих окружных подразделений должно приниматься в соответствии с положением об этом органе и схемой размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти по согласованию с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах <42>. Руководитель такого органа также должен назначаться на должность и освобождаться от нее приказом руководителя соответствующего федерального органа исполнительной власти по предварительному согласованию с полномочным представителем Президента Российской Федерации в федеральном округе. -------------------------------- <42> Тихомиров Ю. А. Административная реформа - разработка ученых Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации // Журнал российского права. 2004. N 10. С. 135 - 154.
Компетенция территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на уровне федерального округа производна от компетенции образовавших их федеральных органов исполнительной власти. В то же время она не может дублировать компетенцию самого федерального органа исполнительной власти, его центрального административного аппарата. Их задачи, функции, права, обязанности, подконтрольность и ответственность следует нормативно зафиксировать в положении о соответствующем федеральном органе исполнительной власти. В пределах общей компетенции данные органы должны учитывать особенность того или иного федерального округа. В целом полномочия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на уровне федерального округа должны лишь позволять регулировать процессы, носящие межрегиональный, межсубъектный характер, а также осуществлять контрольные функции за реализацией исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им федеральных полномочий, обеспечивать их взаимодействие, координацию и соблюдение общегосударственного интереса в субъектах Российской Федерации. В этих целях, в частности, их можно будет наделить правом разработки форм отчетности и определения сроков ее представления, беспрепятственного доступа к информации, имеющейся в органе исполнительной власти субъекта Российской Федерации и ее анализа, информирования об их деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, оказания информационной и консультативно-методической помощи и т. д. Целесообразным видится принятие регламента взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации <43>. -------------------------------- <43> Андриченко Л., Чертков А. Проблемы правового регулирования регионального развития Российской Федерации // Федерализм. 2007. N 4. С. 124 - 125; Чертков А. Механизмы расширения полномочий органов государственной власти субъектов Федерации // Федерализм. 2006. N 1. С. 128; Чертков А. Н. Механизм разграничения полномочий между федеральными и региональными органами и повышение эффективности осуществления государственной власти // Законодательство и экономика. 2007. N 1. С. 6 - 7.
В федеральном законодательстве (в первую очередь в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184 "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации") следует закрепить перечень органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, создание которых обязательно. Систему и структуру таких органов целесообразно выстроить по аналогии с системой и структурой федеральных органов исполнительной власти. В этой связи существует потребность в разработке примерной схемы построения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также в согласовании их структуры с федеральными органами исполнительной власти <44>. Роль последних могут выполнять окружные территориальные органы федеральных органов исполнительной власти. Особое внимание должно быть уделено программно-целевому принципу их организации и деятельности <45>. Назначение на должность руководителей региональных органов исполнительной власти должно осуществляться высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации после предварительного согласования кандидатуры как с полномочным представителем Президента Российской Федерации в федеральном округе, так и с руководителем федерального органа исполнительной власти. -------------------------------- <44> Приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 3 мая 2007 г. N 36 "О порядке согласования Федеральным агентством по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству структуры органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности". <45> Тихомиров Ю. А. Государственное управление. Модели и реальность // Право и экономика. 2006. N 4. С. 6; Тихомиров Ю. А., Горохов Д. Б. Административная реформа в Орловской области: исследование правовых проблем // Журнал российского права. 2007. N 4. С. 9.
Передача исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральных полномочий должна осуществляться одновременно с передачей соответствующих финансовых ресурсов. Дальнейшая реализация исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации федеральных полномочий также финансируется из средств федерального бюджета. Вместе с тем должна быть предусмотрена возможность изъятия переданных федеральных полномочий в случае их неисполнения или ненадлежащего исполнения и соответствующих финансовых средств с последующим наделением ими территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на уровне федерального округа. Важно отметить, что Основной Закон страны не исключает возможности перехода к предлагаемой организации системы территориального управления. Реализацию управленческих решений в субъектах Российской Федерации должно обеспечить неукоснительное исполнение положений ст. ст. 77, 78 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которыми в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в России; федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции России и федеральным законам. Для унификации соглашений на всей территории страны представляется логичным принятие Правительством России типового соглашения о порядке осуществления части полномочий органов в системе исполнительной власти <46>. -------------------------------- <46> Чертков А. Н. Развитие договорного аспекта федеративных отношений в условиях современной России // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 23. С. 10.
По справедливому мнению ряда авторов, составление схемы управления федеральными округами Администрацией Президента Российской Федерации совместно с Правительством Российской Федерации содержит реальную опасность формирования двойной системы органов исполнительной власти по вертикали - по линии президентских и правительственных структур <47>. В этой связи она нуждается в детальной проработке и должна быть должным образом аргументирована. Следует юридически грамотно определить формы и механизмы взаимодействия полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах не только с реформированными окружными подразделениями федеральных органов исполнительной власти, но и с измененными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации с учетом принципа разделения властей. Выполнение ими на соответствующих территориях задач федерального государственного управления, имеющих комплексный межотраслевой характер, подлежит координации полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах. -------------------------------- <47> Агалов К. В. Система органов исполнительной власти в Российской Федерации: конституционно-правовые основы: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 76; Вишняков В. Г. Система и структура федеральных органов исполнительной власти: теория и практика // Журнал российского права. 2006. N 8. С. 83; Медведев В. Н. Система исполнительной власти Российской Федерации: правовые аспекты обеспечения принципа единства: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 121 - 122.
Целесообразность предложенной децентрализации исполнительной власти обусловлена существенным укреплением в стране властной вертикали. Это позволяет сегодня Главе государства и федеральным органам исполнительной власти контролировать соблюдение норм федерального законодательства, а также принятых на федеральном уровне государственных решений руководителем высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и иными органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Вместе с тем проведение преобразований территориального управления Российской Федерации должно носить стадийный характер. Первоначально следует осуществить их в виде пилотного проекта в одном из федеральных округов. Систему созданных или реорганизованных органов исполнительной власти на уровне федерального округа можно было бы отразить в федеральном законе "Об административно-территориальных округах Российской Федерации". Кроме того, правовой статус учрежденных таким способом окружных территориальных органов федеральных органов исполнительной власти целесообразно зафиксировать и в предлагаемых к принятию рядом ученых федеральном законе "Об органах исполнительной власти Российской Федерации", федеральном законе "Об обеспечении единства системы исполнительных органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации", а также постановлении Правительства Российской Федерации "О территориальных органах федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации" <48>. -------------------------------- <48> Рекомендации экспертов по итогам первого года работы проекта "Институциональный, правовой и экономический федерализм". Круглый стол "Актуальные проблемы развития федерализма в Российской Федерации" (Москва, 26 января 2006 г.) // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 3. С. 15 - 16.
Поддерживающий идею перехода к окружной системе построения территориального управления Ю. М. Лужков высказался о целесообразности образования как промежуточной меры временного института полномочных представителей Правительства Российской Федерации в федеральных округах, который бы координировал деятельность территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. По его мнению, в этом случае полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах сосредоточивали бы свою деятельность на политических, контрольных функциях и координации действий правоохранительных структур, проецируя на региональный уровень функции Совета безопасности России. Лишь в чрезвычайных случаях, на основании специального акта Главы государства они могли бы возглавить работу по координации или даже управлению деятельностью всех территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. В дальнейшем временный институт полномочных представителей Правительства Российской Федерации в федеральных округах должен быть ликвидирован, а реализуемые им функции, технологии и организационные формы их реализации - переданы полномочным представителям Президента Российской Федерации в федеральных округах <49>. -------------------------------- <49> Лужков Ю. М. Путь к эффективному государству: план преобразования системы государственной власти и управления в Российской Федерации. М., 2002. С. 37.
Вместе с тем учреждение института полномочных представителей Правительства Российской Федерации в федеральных округах вряд ли необходимо, так как приведет к необоснованному увеличению бюрократического аппарата, усложнению территориального управления, что затянет процесс перехода к построению территориальных органов исполнительной власти по окружному принципу. Более того, при таком течении событий произойдет перераспределение полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пользу полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. В этом случае, во-первых, нарушится сложившийся к настоящему времени баланс разграничения полномочий; во-вторых, обнаружится большой потенциал конфликтности во внутригосударственных, внутрифедеративных отношениях; в-третьих, нарушится принцип разделения властей, что будет иметь своим последствием автоматическое возложение на Президента России ответственности за выполнение несвойственных ему исполнительно-распорядительных функций; в-четвертых, произойдет совмещение в одном должностном лице функций исполнителя и контролера, что, как показывает исторический опыт, приводит к злоупотреблениям и безнаказанности <50>. -------------------------------- <50> Барциц И. Н. Конституционно-правовое обеспечение реформы государственного управления // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 24. С. 5 - 6; Барциц И. Н. Конституция России 1993 г.: условие или препятствие модернизации системы государственной власти? // Конституция как символ эпохи: В 2-х т. Т. 1 / Под ред. проф. С. А. Авакьяна. М., 2004. С. 335.
Весьма спорна и точка зрения определенных авторов, считающих, что построение территориальных органов федеральных органов исполнительной власти по окружному принципу будет означать сосредоточение федеральных структур и рычагов власти в центрах федеральных округов, расположенных в конкретных регионах, что неминуемо приведет к усилению политических позиций этих субъектов Российской Федерации <51>. Это отнюдь не означает, что органы государственной власти таких субъектов Российской Федерации будут взаимодействовать с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти в особом порядке и на иной основе, чем органы государственной власти других субъектов Российской Федерации, расположенных на территории конкретного федерального округа. -------------------------------- <51> Краснов М. Квадратура округа // Российская газета. 2001. 12 мая; Михайлова Е. Конструирование вертикали. Как укрепить государство, не разрушая демократических институтов // Независимая газета. 2000. 19 июля.
В контексте изложенного логичным видится обращение к вопросу возможности образования правительств федеральных округов. Думается, постановка вопроса о необходимости и целесообразности учреждения на уровне федерального округа правительства во главе с полномочным представителем Президента Российской Федерации или специальным представителем Правительства Российской Федерации как преждевременна, так и абсурдна. Создание правительства федерального округа, придание полномочным представителям Президента Российской Федерации в федеральных округах и их аппаратам или специальным представителям Правительства России статуса администраций федеральных округов, автономных субрегиональных органов государственной власти с возможным утверждением бюджетов для каждого из семи федеральных округов приведет либо к нарушению принципа разделения властей, либо к ведомственной (отраслевой) вертикали федеральных органов исполнительной власти (единству системы исполнительной власти), спровоцирует сепаратизм федеральных округов (фактически - государств в государстве, федераций в федерации). Не ясны будут в этом случае и круг полномочий правительств федеральных округов как предположительно органов общей компетенции, их соотношение с Правительством Российской Федерации, степень подчинения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти как их центральным аппаратам, так и правительствам федеральных округов. Вдобавок будут существенно затруднены механизмы взаимодействия центральных и территориальных федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Кроме того, на федеральные органы государственной власти будет необоснованно возложена политико-правовая ответственность за возможные просчеты в сфере регионального развития, допущенные органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Думается, предложенная система построения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти будет вполне соответствовать конституционным основам разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации и принципам федеративного устройства Российского государства. Она позволит отойти от наблюдающейся сегодня в реальности очередной аппаратной перестройки федеральных органов исполнительной власти, существенно повысить эффективность системы государственного управления территориальным развитием, преодолеть несогласованность действий между федеральными и региональными органами исполнительной власти и исключить дублирования в их работе, устранить мелочное вмешательство территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в компетенцию исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, усилить контроль за деятельностью территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, снизить численность федеральных государственных служащих, повысить правовой статус полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Кроме того, функционирование в России такой системы территориальных органов федеральных органов исполнительной власти будет экономически выгодным в сравнении с существующей, нивелирует проблемы необходимости постоянной координации работы между федеральными и региональными органами исполнительной власти, а также разрешения разногласий по поводу полномочий между ними. Таким образом, речь идет о формировании в России четко структурированной единой системы исполнительных органов государственной власти с четкой субординацией и разграничением полномочий между ее уровнями и, следовательно, замене системы исполнительной власти "сегментированного" типа на современную систему управления иерархического типа.
Название документа