Национально-территориальная автономия в КНР: законодательное регулирование
(Чжэн Кай) ("Конституционное и муниципальное право", 2008, N 9) Текст документаНАЦИОНАЛЬНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ АВТОНОМИЯ В КНР: ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
КАЙ ЧЖЭН
Чжэн Кай, аспирант кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова.
В КНР под национально-территориальной автономией понимается такая система, при которой под руководством государства на территориях, населенных национальными меньшинствами, создается территориальное образование, имеющее свои органы самоуправления, наделенные соответствующими правами, и сами национальные меньшинства осуществляют управление внутренними делами на данных территориях. Целью создания национально-территориальной автономии является решение национального вопроса, т. е. обеспечение равноправия и расцвета всех национальностей. По данным 5-й Всекитайской переписи населения, проводившейся в 2000 г., общая численность населения КНР - 1 млрд. 265,83 млн. человек (не включая численность населения Сянгана, Аомэня и Тайваня). В Китае насчитывается 56 национальностей, среди которых самой многочисленной является хань - 1 млрд. 159,4 млн. человек, что составляет 91,59% общей численности населения. Численность остальных 55 национальностей - 106,43 млн. человек, или 8,41% общего числа населения <1>. -------------------------------- <1> См.: Китай 2005. Пекин: Издательство "Синьсин", 2005. С. 45, 49.
Основными предпосылками создания национально-территориальных автономий в КНР являются следующие: во-первых, Китай издавна сложился как единое многонациональное государство; во-вторых, между национальностями страны исторически сложились многосторонние неразрывные связи; в-третьих, в течение долгого времени распределение населения по территории основывается на смешанном проживании разных национальностей и наличии относительно небольших компактных общин национальных меньшинств, причем доля неханьских национальностей в общей численности населения Китая, как уже отмечалось, незначительна (8,41% <2>); в-четвертых, между национальностями страны в процессе борьбы с империалистической агрессией установилась тесная связь. Кроме того, различия в природных ресурсах и уровне развития этих районов являются реальными предпосылками для осуществления национально-территориальной автономии. -------------------------------- <2> См.: Китай 2005. Пекин: Издательство "Синьсин", 2005. С. 49.
В основу автономии в КНР положены как национальные, так и территориальные принципы. Административное деление национально-территориальной автономии имеет три уровня: автономный район, автономный округ и автономный уезд, которые соответствуют провинции, округу и уезду в системе обычных административных единиц. С точки зрения национального состава национально-территориальные автономии в КНР по своим формам и административным статусам классифицируются на следующие виды: 1) автономии, созданные на основе компактного проживания преимущественно одного национального меньшинства (например, Синьцзян-Уйгурский автономный район, Тибетский автономный район, Нинся-Хуэйский (мусульманский) автономный район и др.); 2) автономии, созданные на основе компактного проживания двух национальных меньшинств (например, Сянсийский автономный округ народностей туцзяи мяо в провинции Хунань и др.); 3) автономии, созданные на основе компактного проживания нескольких национальных меньшинств (например, Луншэнский многонациональный автономный уезд в провинции Гуанси и др.); 4) автономии, созданные на основе компактного проживания одного малочисленного национального меньшинства на территории крупных национальных автономий (например, Или-Казахский автономный округ в Синьцзян-Уйгурском автономном районе и др.); 5) автономии, созданные на основе компактного проживания одной национальности в целом ряде мест (например, Тибетский автономный район, Хуанань-Тибетский автономный округ в провинции Цинхай, Тяньчжу-Тибетский автономный уезд в провинции Гуанси и др.) <3>. -------------------------------- <3> См.: Ван Цань. Национальности Китая. М.: Межконтинентальное издательство Китая, 2004. С. 23.
Существуют некоторые территории, населенные национальными меньшинствами, которые не могут образовать национально-территориальную автономию ввиду незначительной территории проживания и малочисленности населения. В этом случае создаются национальные волости, что дает национальным меньшинствам данной территории возможность осуществлять самоуправление. Национальные волости представляют собой дополнение к системе национально-территориальной автономии. На любых территориях национально-территориальной автономии проживает ханьское население, а на некоторых территориях они даже составляют большую часть жителей. На конец 2005 г. в Китае было создано 155 административных единиц национальной автономии, в том числе 5 автономных районов, 30 автономных округов и 120 автономных уездов. Кроме того, было учреждено 1256 национальных волостей. По данным 5-й Всекитайской переписи населения, проводившейся в 2000 г., 44 из всего 55 национальных меньшинств образовали свои национально-территориальные автономии. Численность людей, принадлежащих к национальному меньшинству, образовавших национально-территориальную автономию, составляет 71% общего количества лиц, относящихся к национальным меньшинствам. Общая площадь, которую занимают территории национальной автономии, около 64% всей территории страны <4>. -------------------------------- <4> См.: Китай 2005. Пекин: Издательство "Синьсин", 2005. С. 49.
В 1952 г. в КНР для решения вопроса национальных меньшинств была принята Программа осуществления национально-территориальной автономии в КНР - политический документ, в котором затрагивались важные вопросы, касающиеся образования территорий национальной автономии и полномочий ее органов самоуправления. Важные вопросы функционирования системы национально-территориальной автономии сформулированы в Конституции КНР 1982 г. В ней устанавливается обязательное замещение постов председателя или заместителя председателя постоянных комитетов собраний народных представителей национально-территориальной автономии, а также председателя автономных районов и начальника автономных округов и автономных уездов гражданами тех национальностей, которые осуществляют национально-территориальную автономию на данной территории. Все это обеспечивает представительство национальных меньшинств в руководстве органов самоуправления. Кроме того, в Конституции устанавливается, что в собраниях народных представителей автономных районов, автономных округов и автономных уездов кроме представителей национальности, осуществляющей национально-территориальную автономию, должны быть соответствующим образом представлены также другие национальности, проживающие на данной территории. Далее Конституция КНР 1982 г. касается вопроса проведения в жизнь органами национально-территориальной автономии принципа самоуправления. В соответствии с конституционными нормами органы самоуправления национально-территориальной автономии имеют следующие права: разрабатывать и принимать местное законодательство; управлять местными финансами; организовывать местные отряды по охране общественного порядка, а также право использования органами самоуправления одного или нескольких общеупотребительных языков и письменностей, распространенных на данной территории. 31 мая 1984 г. на 2-й сессии ВСНП 6-го созыва на основе обобщения опыта осуществления национально-территориальной автономии был принят Закон КНР "О национально-территориальной автономии", в котором впервые было урегулировано положение данной формы территориального образования, призванного способствовать решению национального вопроса. В названном Законе было определено конкретное содержание института национально-территориальной автономии. Закон вступил в силу с 1 октября 1984 г. В 2001 г. в целях ускорения экономического и социального развития территорий национальной автономии в условиях социалистической рыночной экономики на основе консультаций с населением соответствующих территорий в Закон КНР "О национально-территориальной автономии" были внесены изменения. Закон КНР "О национально-территориальной автономии" наиболее всесторонне и подробно раскрывает статус такой автономии исходя из заложенных в Конституции положений и учитывая политические, экономические, культурные и общественные аспекты. Данный Закон регулирует взаимоотношения между Центральным правительством КНР и органами национально-территориальной автономии. Его действие распространяется не только на территории национальной автономии. Нормы данного Закона должны соблюдать и выполнять все граждане и все государственные органы КНР. Закон КНР "О национально-территориальной автономии" состоит из 74 статей, хотя первоначально их было 67. В ряд статей введены новые положения формального характера. Большинство изменений касается главы 3, посвященной правам самоуправления, и главы 6, в которой устанавливаются полномочия и обязанности вышестоящих государственных органов в их взаимоотношениях с органами национально-территориальной автономии. В этом Законе закрепляется статус национально-территориальной автономии, в частности вопросы образования территории национальной автономии, создания органов самоуправления, их прав, а также народного суда и народной прокуратуры на территориях национальной автономии, регулируются отношения между разными национальностями, проживающими на территориях национальной автономии, устанавливаются обязанности органов центральной власти по отношению к автономии. В раздел "Введение" включены общие установки, касающиеся основных направлений реформ, проводимых в стране в ходе строительства социализма с китайской спецификой, утвердившихся в КНР в последние годы прошлого века. В частности, упоминаются теория Дэн Сяопина, идеи реформирования и открытости, развития социалистической рыночной экономики, укрепления социалистического демократического и правового регулирования, а также совершенствования регулирования социалистической духовной культуры. Раздел I "Общие положения" посвящен основам национально-территориальной автономии. В разделе II закреплено, что на территориях компактного проживания национальных меньшинств с учетом их национальной принадлежности, уровня развития экономики и исторических традиций можно образовывать национальную автономию. В состав территории национальной автономии с учетом реальных особенностей и реальной ситуации могут быть включены город и уезд, в которых живут ханьцы или лица других национальностей. Далее в данном Законе установлено, что решения об образовании национально-территориальной автономии, ее границах и наименовании принимаются вышестоящими государственными органами вместе с соответствующими местными государственными органами после всесторонних консультаций с представителями соответствующих национальностей и согласно положениям закона передаются на утверждение. Решения об образовании автономных районов утверждаются Всекитайским собранием народных представителей (далее - ВСНП). Решения о границах автономных районов, а также решения об образовании автономных округов и автономных уездов и их границах утверждаются Государственным советом КНР. Районы национальной автономии после их образования не подлежат упразднению или слиянию без установленной законом процедуры. Границы районов национальной автономии могут быть изменены только в соответствии с законодательно определенными правилами. В случае если обоснованные предложения об упразднении, объединении или изменении национально-территориальной автономии выдвигаются соответствующими структурами вышестоящих государственных органов и органов самоуправления в районах национальной автономии на основе всесторонних консультаций, они передаются на утверждение соответствующих органов согласно установленной законом процедуре. В раздел II включены также нормы о системе органов самоуправления, действующих на территориях национальной автономии. Таковыми являются Собрания народных представителей (далее - СНП) и народные правительства автономных районов, автономных округов и автономных уездов. В местных СНП кроме депутатов, принадлежащих к национальности, реализующей национально-территориальную автономию, должны быть соответствующим образом представлены другие национальности, населяющие данные территории. На территориях национальной автономии председателями или заместителями председателей постоянных комитетов СНП избираются лица той национальности, которая осуществляет национально-территориальную автономию. По такому же принципу избираются и председатели народных правительств автономных районов, автономных округов и автономных уездов. Среди других членов народных правительств должно быть рациональное количество как представителей национальности, осуществляющей национально-территориальную автономию, так и лиц, относящихся к другим национальным меньшинствам. Аналогичного принципа придерживаются и при подборе кадров для структурных подразделений органов самоуправления. Среди депутатов ВСНП всех созывов, начиная с 1-го созыва, доля депутатов, относящихся к национальным меньшинствам, всегда превышала долю населения национальных меньшинств в общей численности населения всей страны. Так, в состав ВСНП 10-го созыва, избранного в 2003 г., вошли 415 депутатов - представителей национальных меньшинств, которые составили 13,91% от общего числа депутатов, что на 5,5% превысило долю населения национальных меньшинств (8,41%) в общей численности населения Китая. Каждая национальность представлена депутатами ВСНП, а национальности, имеющие численность свыше миллиона человек, представлены в Постоянном комитете ВСНП. В разделе III "Компетенция органов самоуправления" установлено, что на территориях национальной автономии СНП имеют право в соответствии с политическими, экономическими и культурными особенностями национальности, образовавшей данную автономию, разрабатывать и принимать местное законодательство. Местное законодательство автономных районов вступает в силу после его утверждения Постоянным комитетом ВСНП. Местные законодательные акты автономных округов и автономных уездов вступают в силу после их утверждения Постоянным комитетом СНП провинции или автономных районов и доводятся до сведения Постоянного комитета Всекитайского собрания народных представителей и Государственного совета. В Законе КНР "О правотворчестве" предусмотрено, что в местном законодательстве разрешается с учетом национальных особенностей изменять нормы общегосударственных законов и административных правил. Если в соответствии с названным Законом в нормы законов, административные правила и нормативные акты внесены изменения, учитывающие местные условия, то эти изменения действуют на территории соответствующей автономии <5>. -------------------------------- <5> См.: Современное законодательство Китайской Народной Республики. Сборник нормативных актов / Составитель, редактор и автор предисловия Л. М. Гудошников. М.: ИКД "Зерцало-М", 2004. С. 69.
В Законе КНР "О национально-территориальной автономии" также предусмотрено, что органы самоуправления национально-территориальной автономии в случае принятия вышестоящими государственными органами актов, не учитывающих местное условия, должны внести предложение о соответствующих поправках и дополнениях. Вышестоящий государственный орган должен утвердить такое предложение в течение 60 дней. На конец 2003 г. органами национально-территориальных автономий было выработано 133 положения об автономии, 384 административных акта и 68 административных правил, в которых учтены местные условия посредством внесения поправок или дополнений в законы КНР о браке, наследовании, выборах, земле, степях и др. <6>. На Третьем пленуме СНП Синьцзян-Уйгурского автономного района пятого созыва, состоявшемся в 1980 г., было принято Дополнительное положение Синьцзян-Уйгурского автономного района по исполнению Закона КНР о браке, в котором закрепляется, что минимальный брачный возраст граждан из национальных меньшинств составляет 20 лет для мужчин и 18 лет для женщин. Вместе с тем в Законе КНР о браке установлено, что минимальный брачный возраст граждан составляет 22 года для мужчин и 20 лет для женщин <7>. -------------------------------- <6> См.: Китай 2003. Пекин: Издательство "Синьсин", 2003. С. 51, 52. <7> Синьцзян жибао (газета Синьцзян). 1980. 16 марта.
Чтобы органы самоуправления национально-территориальной автономии могли в полной мере осуществлять свою компетенцию по управлению внутренними делами своих территорий, учитывая интересы проживающих в них национальностей, нормой ст. 22 Закона КНР "О национально-территориальной автономии" предусмотрено, что вышестоящие государственные органы и органы самоуправления принимают различные меры для подготовки из среды национальных меньшинств научно-технических работников и управленцев разных профессий. На конец 2003 г. в стране насчитывалось свыше 2,9 млн. специалистов из среды национальных меньшинств <8>. -------------------------------- <8> См.: Китай 2003. Пекин: Издательство "Синьсин", 2003. С. 49.
В ст. 21 анализируемого Закона регулируются вопросы о языках, используемых в автономиях. Так, установлено, что органы самоуправления национально-территориальной автономии при осуществлении своих полномочий пользуются одним или несколькими языками и письменностью, распространенными на территориях национальной автономии. При этом преимущественно используются язык и письменность национальности, создавшей национально-территориальную автономию. В таких районах национальной автономии, как Внутренняя Монголия, Синьцзян и Тибет, уже разработаны и реализуются соответствующие установления или конкретные правила по использованию и развитию языков и письменности соответствующих национальностей. Положение об использовании языков и письменности в Синьцзян-Уйгурском автономном районе, принятое в 1993 г., обеспечивает право всех национальностей на свободное употребление и развитие своих национальных языков и письменности, поощряет взаимное изучение языков всех национальностей и стимулирует работу по их научному исследованию и унификации <9>. -------------------------------- <9> Синьцзян жибао (газета Синьцзян). 1993. 22 апр.
В Законе о национально-территориальной автономии предусмотрена поддержка и помощь национальным территориям со стороны вышестоящих государственных органов в обеспечении их ускоренного развития. Такое участие закреплено как правовая обязанность вышестоящих государственных органов. В ст. 55 рассматриваемого Закона определено содержание поддержки национальной автономии, которую оказывают вышестоящие государственные органы. Они должны помогать в планировании и осуществлении стратегии экономического развития на территориях национальной автономии, поддерживать ускоренный рост экономики, развитие образования, науки, техники, литературы, медицины, спорта и других областей на территориях национальной автономии, способствуют прогрессу в сфере финансов, ресурсов, техники, подготовки кадров. Государство предоставляет льготы, направляет средства для поддержания национально-территориальной автономии. Вышестоящие государственные органы при составлении проектов планов народного хозяйства и общественного развития должны учитывать особенности и потребности национально-территориальной автономии. В Законе особое внимание уделяется вопросам инвестирования капиталов, финансовой и банковской поддержке, созданию инфраструктурных объектов основного строительства. С 2000 до 2005 г. в 5 автономных районах, 27 автономных округах, а также 83 из 120 автономных уездах одно за другим началось строительство 60 важных объектов, общий объем инвестиций в которые составил около 850 млрд. юаней, что сыграло огромную роль в ускорении экономического и социального развития территорий национальной автономии <10>. -------------------------------- <10> См.: Китай 2005. Пекин: Издательство "Синьсин", 2005. С. 52.
Согласно ст. 61 в настоящее время при строгом следовании соответствующим государственным установлениям расширяются внешние связи национальных автономий как с зарубежными странами, так и другими провинциями Китая. Появилась и реализуется возможность открывать новые пункты приграничной торговли, для чего необходимо получать санкцию Госсовета. Давая общую оценку Закону о национально-территориальной автономии, следует констатировать, что он далек от совершенства. Вот один из примеров, доказывающих это. Сравнивая данный Закон с Конституцией и Законом о правотворчестве, можно заметить противоречие. В ст. 116 Конституции КНР установлено, что местное законодательство, принятое автономным округом и автономным уездом, вступает в силу после утверждения местными постоянными комитетами СНП провинций и автономных районов и доводится до сведения Постоянного комитета ВСНП. В то же время в ст. 19 Закона КНР "О национально-территориальной автономии" установлено, что местное законодательство, принятое автономным округом и автономным уездом, вступает в силу после утверждения постоянным комитетом СНП провинции, автономных районов или города центрального подчинения и доводится до сведения Постоянного комитета ВСНП и Государственного совета. Таким образом, в Законе о национально-территориальной автономии расширен круг органов, осуществляющих контроль за местным законотворчеством, принимающих участие в утверждении местных актов. Очевидно, что Закон о национально-территориальной автономии не соответствует Конституции. Многие положения Закона о национально-территориальной автономии формулируются в виде общих принципов, без конкретизации. В силу этого затрудняется реализация Закона применительно к местным условиям национально-территориальной автономии. В ст. 73 установлено, что Госсовет и соответствующие государственные органы должны разрабатывать административные акты, проводить конкретные мероприятия и создавать условия для того, чтобы исполнять данный Закон. На 1-й сессии ВСНП первого созыва, состоявшейся в 1954 г., нормы о национально-территориальной автономии были включены в Конституцию Китайской Народной Республики. Во всех последующих поправках к Конституции предусматривалось последовательное их осуществление. В Законе КНР "О национально-территориальной автономии", исправленном и обнародованном в 2001 г., было четко установлено: "Национально-территориальная автономия является одним из основных институтов политической системы государства". Национально-территориальная автономия в КНР играет огромную роль в укреплении межнациональных отношений, основанных на равноправии, сплоченности и взаимной помощи, сохранении единства государства, ускорении развития территорий национальной автономии и содействии прогрессу национальных меньшинств. Закон КНР "О национально-территориальной автономии" является важным достижением в сфере правового регулирования положения национальных меньшинств. Исполнение данного Закона будет способствовать сохранению социальной стабильности.
Название документа