Полнота правового регулирования нормирования в области охраны окружающей среды и эффективность государственного управления: проблемы теории и практики
(Русин С. Н.) ("Экологическое право", 2013, N 4) Текст документаПОЛНОТА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ НОРМИРОВАНИЯ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ И ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ <*>
С. Н. РУСИН
Русин С. Н., доцент кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, кандидат юридических наук, доцент.
В статье анализируется полнота правового регулирования нормирования в области охраны окружающей среды и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду. Сделаны выводы о том, что в условиях правовой неопределенности деятельность природоохранных органов осуществляется не всегда в соответствии с законом, что снижает эффективность государственного управления и оказывает негативное воздействие на правосознание субъектов экологических отношений.
Ключевые слова: полнота правового регулирования, эффективность государственного управления, административная реформа, нормирование негативного воздействия на окружающую среду, плата за негативное воздействие на окружающую среду.
The article analyses completeness of legal regulation of rate setting in the sphere of protection of environment and collection of payment for negative impact on environment. The author makes conclusions that in conditions of legal uncertainty the activity of environmental authorities is not always effectuated in accordance with law, this fact reduces efficiency of state management and produces a negative impact on legal conscience of subjects of environmental relations.
Key words: completeness of legal regulation, efficiency of state management, administrative reform, rate setting of negative impact on environment, payment for negative impact on environment.
Совершенствование государственного управления является одной из актуальнейших задач, решению которой в современной России руководством страны и обществом уделяется самое серьезное внимание. Основным способом ее решения является проведение административной реформы, которая вступила в свой третий этап. Цель административной реформы - "повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов" - была определена в Указе Президента Российской Федерации "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" <1>, в соответствии с которым начался первый этап реформы. -------------------------------- <1> См.: Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" // СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3046.
В течение минувшего десятилетия в рамках первого и второго этапов реформы изменена структура и система органов государственного управления, проведена реформа государственной службы, выработаны механизмы оказания государственных услуг. Сформирована система государственного планирования на основе стратегических планов, концепций и целевых программ. Третий этап проводится в настоящее время (2011 - 2013 гг.) в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации, которым утверждена Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы и План мероприятий по реализации указанной Концепции <2>. В качестве приоритетов данного этапа административной реформы названы следующие: -------------------------------- <2> См.: распоряжение Правительства Российской Федерации от 10 июня 2011 г. N 1021-р "Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции" // СЗ РФ. 2011. N 26. Ст. 3826.
- реализация общесистемных мер снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг; - оптимизация механизмов осуществления функций органов исполнительной власти и органов местного самоуправления; - совершенствование разрешительной и контрольно-надзорной деятельности в различных сферах общественных отношений; - развитие механизмов, направленных на управление процессом реализации Концепции. В последующем реформа будет продолжена, вероятно, на период до 2020 г. В настоящее время нет единого документа, которым бы определялись цели и задачи данного этапа административной реформы, однако принято и начинает реализовываться множество программных документов. Исходя из этого, можно сделать вывод, что цели реформы в настоящее время не достигнуты. Тому существует, без сомнения, множество объективных и субъективных причин. Одной из них является неопределенность самих понятий эффективного государства и эффективного государственного управления. Тем более что с течением времени представления о них изменяются, коррелируя с изменениями в глобальном мире и стране. Е. В. Масленникова отмечает: "Анализ теоретико-методологических подходов к определению эффективности государственного управления позволяет сделать вывод о том, что, как правило, выделяют экономическую эффективность и социальную. Самостоятельность данных видов эффективности, конечно, относительна, так как они находятся в тесном единстве и взаимосвязи. При анализе эффективности государственного управления особое значение играет социальный эффект. Сущность социального эффекта заключается в том, что он должен быть устойчивым, воспроизводящимся, прогрессирующим, содержать в себе источник для последующего общественного развития" <3>. -------------------------------- <3> Масленникова Е. В. Государственное и муниципальное управление. Конспект лекций // URL: http://www. be5.biz/eko-nomika/u003/index. htm.
Эффективность деятельности органов государственной власти определяется не только величиной экономического эффекта, но и прежде всего социально-политическими результатами деятельности органов власти. Для оценки эффективности государственного управления и деятельности органов государственной власти необходимы оценочные технологии и процедуры, которые были бы устойчивыми, объективными и позволяли своевременно корректировать деятельность органов государственной власти <4>. -------------------------------- <4> См.: Там же.
Разделяет такую позицию и М. В. Трегубов: "Эффективность деятельности государственного механизма включает в себя экономический, социальный, политический и правовой аспекты в их неразрывной взаимосвязи. Попытка игнорировать хотя бы один из них приводит к снижению эффективности государственно-правовой системы в целом, к дестабилизации общества" <5>. -------------------------------- <5> Трегубов М. В. Эффективность системы государственного управления: Теоретико-правовой аспект: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Северо-Западная академия государственной службы. СПб., 2000. С. 6.
Таким образом, правовая составляющая занимает значительное место в общей системе обеспечения эффективности государственного управления. Л. О. Мурашко полагает: "...большая роль отводится механизмам правового регулирования, поскольку трудно представить эффективное государство без эффективно работающих законов, без отлаженного четкого механизма их принятия и реализации, соответствия развитию общественных процессов. Именно право, правовые механизмы признаны на сегодняшний день наиболее совершенными для преобразований и достижения прогресса в государственном развитии" <6>. -------------------------------- <6> Мурашко Л. О. К проблеме понятия эффективного государства. Российское государство в переходный период (проблемы и перспективы): Доклады и материалы Международной научно-практической конференции. Москва, 24 - 25 октября 2012 г. Ч. 1 / Под ред. Т. А. Сошниковой. М.: Издательство Московского гуманитарного университета, 2012. С. 84 - 85.
Представляется, что такое понимание роли права и законодательства в обеспечении эффективного государственного управления разделяется обществом, из него исходит как высшее руководство страны, так и органы государственной власти, совершенствуя госуправление. Вместе с тем полнота правового регулирования не является, так же как и эффективность госуправления, понятием однозначным. По мнению Н. А. Власенко, "полнота нормативно-правового регулирования означает, что в нормативном правовом акте закреплены все необходимые признаки регулируемого правоотношения - каждая норма права имеет полную конструкцию (гипотезу, диспозицию и санкцию) либо содержит отсылки к иным нормативным правовым актам, в которых содержатся отсутствующие в ней элементы и механизм ее реализации в конкретных отношениях" <7>. С таким определением можно согласиться, однако оно характеризует лишь одну сторону явления. А у него есть и иные аспекты (стороны). Не менее важен охват правовым регулированием всех соответствующих общественных отношений и, несомненно, наличие подзаконных нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию правовой нормы в практической деятельности субъектов правоотношений. Д. В. Чухвичев, анализируя законотворческое познание, обращает внимание: "...законодательная техника включает в себя не только приемы написания нормативных правовых актов, но также технику и методологию анализа характера подлежащих регулированию общественных отношений, выявление путей и направлений правового регулирования, определение варианта общественных отношений, подлежащего официальному выражению и закреплению в качестве общеобязательного" <8>. -------------------------------- <7> Власенко Н. А. Теория государства и права: Учеб. пособие. 2-е изд., перераб., доп. и испр. М.: Проспект, 2011. <8> Чухвичев Д. В. Законотворческое познание и его роль в процессе законотворчества // Гражданин и право. 2011. N 7.
Как ученые, так и правоприменители разделяют мнение о несовершенстве нашего законодательства с точки зрения обеспечения его полноты. Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод о его спонтанности, бессистемности, избыточности, несогласованности, недостатке полноты регулирования <9>. "На итоговый результат повлиял "фактор стихийности" - отсутствие последовательной правовой политики, недостаток концептуального подхода в развитии отраслей законодательства, слабое планирование законодательной деятельности" <10>. -------------------------------- <9> См.: Суханов Е. Те ли законы мы пишем? // Российская Федерация сегодня. 2000. N 16. С. 1; Пыхтин С. Сколько законов нужно России? // Российская Федерация сегодня. 2000. N 16. С. 12. <10> Миронов А. Н. Юридическая стратегия в правотворческой деятельности // Российская юстиция. 2007. N 6.
Указанный вывод в полной мере применим и для характеристики полноты правового регулирования государственного управления в области охраны окружающей среды. В Концепции проекта Экологического кодекса Российской Федерации отмечалось: "Эффективное государственное управление в области охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности возможно только на основе системы законодательных актов, регулирующих указанные отношения, что обеспечивает предсказуемость и стабильность природоохранительной политики государства. Экологические отношения сегодня регулируются на основе множества, часто слабо взаимосвязанных, федеральных законов, ориентированных, как правило, на достижение узких секторальных задач охраны окружающей среды, природопользования и экологической безопасности" <11>. Эта оценка явилась основанием для разработки проекта Экологического кодекса, который был подготовлен с участием ученых кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова в 2008 г., но так и не был внесен в качестве законопроекта в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. -------------------------------- <11> Концепция проекта Экологического кодекса Российской Федерации. МПР России. URL: WOOD. RU, 08/10/07.
Экологический кодекс призван был комплексно решить проблемы правового регулирования в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Как отмечает Т. В. Петрова, "конечная цель кодификации - создание относительно компактного законодательного акта (Экологического кодекса), содержащего преимущественно нормы прямого действия, охватывающего весь комплекс отношений в сфере охраны окружающей среды и отвечающего современным экологическим и экономическим условиям жизни общества" <12>. -------------------------------- <12> Петрова Т. В. О проекте Экологического кодекса Российской Федерации. Россия в окружающем мире: 2009. Устойчивое развитие: экология, политика, экономика: Аналитический ежегодник / Отв. ред. Н. Н. Марфенин; Под общ. ред. Н. Н. Марфенина, С. А. Степанова. М.: Издательство МНЭПУ, 2009. С. 80.
Однако практика правоприменительной деятельности ежедневно требует принятия мер по обеспечению полноты правового регулирования тех отношений, которые оказываются не урегулированы надлежащим образом, в силу чего возникают как разнообразные споры, так и снижается эффективность государственного управления в области охраны окружающей среды. Подтверждением тому является, например, состояние правового регулирования в области нормирования негативного воздействия на окружающую среду и связанная с ним система платежей за негативное воздействие на окружающую среду. То есть те формы государственного управления в области охраны окружающей среды, с которыми в своей повседневной деятельности сталкивается каждый природопользователь. Существующая система нормирования вызывает множество разнообразных нареканий, вплоть до утверждения о ее изначальной порочности, неспособности выполнить стоящие перед ней задачи. Так, например, Н. И. Хлуденева делает следующий вывод: "Несмотря на разветвленную правовую основу и сформировавшуюся практику применения всех установленных природоохранных нормативов, необходимо признать, что российская система нормирования в области охраны окружающей среды не в полной мере выполняет свои функции. Она не создает условий для обеспечения устойчивого функционирования естественных или сложившихся экологических систем, сохранения биологического разнообразия, предотвращения негативного воздействия на природную среду в результате осуществления хозяйственной и иной деятельности, сведения к минимуму последствий антропогенных воздействий, создающих риск возникновения необратимых негативных изменений в экологической системе, для обеспечения устойчивого и безопасного природопользования в процессе социально-экономического развития территории страны" <13>. -------------------------------- <13> Хлуденева Н. И. Система природоохранного нормирования в России: направления модернизации // Журнал российского права. 2011. N 12. С. 41.
И. О. Краснова отмечает, что система природоохранного нормирования используется в России в качестве основы для взимания платежей за загрязнение окружающей среды, а это не соответствует первоначальному предназначению данного инструмента. "Для государства превышение некогда установленных на основе устаревающих методик нормативов источниками воздействия стало экономически прибыльным и относительно беззаботным делом, давая чистую прибыль в бюджет без особой ответственности" <14>. Таким образом, складывается парадоксальная ситуация, когда государству становится выгодным не снижение уровня негативного воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, а его рост <15>. -------------------------------- <14> Краснова И. О. Концепция экологического нормирования в российском и зарубежном праве // Экологическое право России: Сб. материалов научно-практической конференции. Вып. 6. 2008 - 2009 гг.: Учеб. пособие для вузов / Под ред. А. К. Голиченкова. М., 2009. С. 85. <15> См.: Хлуденева Н. И. Указ. соч. С. 42.
Следует заметить, что в разрабатывавшемся проекте Экологического кодекса предполагалось существенное изменение системы нормирования. "Достаточно радикальные изменения внесены в правовой механизм нормирования воздействий на окружающую среду. Наряду с сохранением действующей системы нормирования предусмотрено поэтапное введение нормирования на основе наилучших существующих технологий (НСТ). Отнесение технологии к НСТ осуществляется путем утверждения национального стандарта в соответствии с законодательством о техническом регулировании" <16>. -------------------------------- <16> Петрова Т. В. Указ. соч. С. 81.
Однако предметом настоящей статьи являются не какие-то иные пороки системы нормирования, а неполнота ее правового регулирования, влекущая за собой снижение эффективности государственного управления в области охраны окружающей среды. К наиболее значимым, на взгляд автора, проблемам относится, во-первых, проблема нормирования образования отходов и лимитов на их размещение. К сожалению, в очень многих муниципальных образованиях большинства субъектов Российской Федерации отсутствуют лицензированные полигоны твердых бытовых отходов. В этой ситуации территориальные органы Росприроднадзора отказывают природопользователям в утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение на том основании, что ими предусматривается размещение отходов на полигонах, не имеющих соответствующих лицензий. Руководствуясь п. 5 Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия <17> (далее - Порядок определения платы), территориальные органы Росприроднадзора в дальнейшем предъявляют природопользователям требования об оплате негативного воздействия на окружающую среду с применением пятикратного повышающего коэффициента. -------------------------------- <17> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 г. N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" // САПП РФ. 1992. N 10. Ст. 726.
Между тем обязанности природопользователя: 1) по разработке нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (ст. 24 Федерального закона "Об охране окружающей среды" <18>, ст. 11 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" <19> (далее - Закон об отходах)); 2) по размещению отходов на полигонах ТБО, имеющих лицензию (ст. 17 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" <20>, ст. 9 Закона об отходах); 3) по осуществлению платы за негативное воздействие на окружающую среду в связи с размещением отходов (ст. 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды", п. 1 Порядка определения платы), могут быть исполнены только в том случае, если корреспондирующие с ними обязанности установлены соответствующим органам государственной власти и органам местного самоуправления и реализованы ими (создана система, обеспечивающая государственное управление в сфере обращения с отходами). -------------------------------- <18> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133. <19> См.: Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" // СЗ РФ. 1998. N 26. Ст. 3009. <20> См.: Федеральный закон от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" // СЗ РФ. 2011. N 19. Ст. 2716.
По п. 1 - определен орган государственной власти, обязанный рассматривать и утверждать нормативы образования отходов и лимиты на их размещение, введены в действие соответствующие правила (действуют Порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение <21>; Административный регламент Ростехнадзора по исполнению государственной функции по установлению лимитов на размещение отходов <22>). -------------------------------- <21> См.: Приказ Минприроды России от 25 февраля 2010 г. N 50 "О Порядке разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение" // БНА ФОИВ. 2010. N 17. <22> См.: Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 20 сентября 2007 г. N 643 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по установлению лимитов на размещение отходов" // БНА ФОИВ. 2007. N 49. Утратил силу. См.: Приказ Ростехнадзора от 21 июня 2012 г. N 348 "О признании утратившим силу Приказа Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 20 сентября 2007 г. N 643" // БНА ФОИВ. 2012. N 43.
По п. 2 - установлен порядок лицензирования деятельности по обращению с отходами (действует Положение о лицензировании деятельности по обезвреживанию и размещению отходов 1 - 4 классов опасности <23>); определен орган государственной власти, обязанный рассматривать материалы и выдавать лицензию на деятельность, связанную с созданием объектов размещения отходов (определен п. 5.3.18 Положения о Росприроднадзоре <24>, Административным регламентом Ростехнадзора по исполнению государственной функции по лицензированию деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов <25>); определены органы власти, обязанные организовывать строительство и эксплуатацию полигонов для размещения отходов (действуют ст. 8 Закона об отходах, п. 14 ч. 1 ст. 15, п. 24 ч. 1 ст. 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <26>). -------------------------------- <23> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 28 марта 2012 г. N 255 "О лицензировании деятельности по обезвреживанию и размещению отходов 1 - 4 классов опасности" // СЗ РФ. 2012. N 15. Ст. 1781. <24> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 400 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. N 370" // СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3347. <25> См.: Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 10 декабря 2007 г. N 848 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по лицензированию деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов" // БНА ФОИВ. 2008. N 15. <26> См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
По п. 3 - определен Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия <27>; определен орган государственной власти, осуществляющий функции администратора платежей за негативное воздействие на окружающую среду (п. 2 раздела IV Перечня источников доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и местных бюджетов, закрепляемых за федеральными органами государственной власти (государственными органами)) <28>. -------------------------------- <27> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 г. N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды воздействия" // САПП РФ. 1992. N 10. Ст. 726. <28> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 г. N 995 "О порядке осуществления федеральными органами государственной власти (государственными органами), органами управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации и (или) находящимися в их ведении казенными учреждениями, а также Центральным банком Российской Федерации бюджетных полномочий главных администраторов доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации" // СЗ РФ. 2008. N 2. Ст. 116.
Таким образом, федеральными законами установлена обязанность органов муниципального управления создавать и эксплуатировать полигоны бытовых отходов. В силу многообразных причин они эту обязанность не исполняют. В том числе и потому, что законодательство и подзаконные нормативные правовые акты, с одной стороны, не определяют источники финансирования соответствующих расходов, а с другой - не устанавливают понятную и неотвратимую ответственность должностных лиц за исполнение этой функции органов муниципальной власти. В условиях, когда исполнение Росприроднадзором государственной функции по утверждению лимитов на размещение отходов (совершению юридически значимого для природопользователя действия), а природопользователем - обязанности по разработке нормативов и соответствующих лимитов и производству на основании их платежей не обеспечено наличием необходимых условий, создание которых является функцией органа государственной власти (местного самоуправления), государство лишается возможности предъявлять к нему соответствующие требования. Иной подход противоречит сути государственного управления, так как при нем не обеспечивалось бы осуществление закрепленных в Конституции Российской Федерации <29> (ст. 78 и 80) единства и согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. -------------------------------- <29> См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. N 237. 1993. 25 декабря.
Следующей проблемой в нормировании негативного воздействия на окружающую среду, связанной с отсутствием полноты правового регулирования, является проблема нормирования сброса веществ и микроорганизмов на водосборные площади. К видам негативного воздействия на окружающую среду, за которые должна взиматься плата, ст. 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" отнесен в том числе сброс веществ и микроорганизмов на водосборные площади. Вместе с тем основным документом, в соответствии с которым рассчитывается и осуществляется плата за негативное воздействие на окружающую среду, - Порядком определения платы - плата за этот вид негативного воздействия на окружающую среду не устанавливается. Не предусмотрена плата за сброс веществ и микроорганизмов на водосборные площади и Постановлением Правительства Российской Федерации "О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления" <30>. -------------------------------- <30> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 12 июня 2003 г. N 344 "О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления" // СЗ РФ. 2003. N 25. Ст. 2528.
Актами Правительства Российской Федерации не установлена обязанность природопользователей разрабатывать нормативы допустимых сбросов веществ и микроорганизмов на водосборные площади. Не определен в настоящее время и федеральный орган исполнительной власти, за которым закреплялись бы функции по утверждению нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов на водосборные площади. Разработанный в 2011 г. проект Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов на водосборные площади" так и не был утвержден и введен в действие. Не регулирует эти вопросы и Постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения о плане снижения сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади" <31>. -------------------------------- <31> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 10 апреля 2013 г. N 317 "Об утверждении Положения о плане снижения сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади" // СЗ РФ. 2013. N 15. Ст. 1802.
Тем не менее территориальные органы Росприроднадзора, отказывая природопользователям в утверждении нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов на водосборные площади на том основании, что у них отсутствует соответствующая компетенция и Правительством Российской Федерации не установлен соответствующий порядок, требуют от них осуществлять плату за этот вид негативного воздействия на окружающую среду. Причем рассчитывают суммы платежей с применением коэффициента 5, так как применяют правило п. 5 и 6 Порядка определения платы. При отказе природопользователей осуществлять платежи обращаются в суды, которые во многих случаях поддерживают позицию органов Росприроднадзора. Так, например, Арбитражный суд Чувашской Республики рассмотрел 12 октября 2012 г. дело по иску Управления Росприроднадзора по Чувашской Республике к обществу с ограниченной ответственностью "Газпром трансгаз Нижний Новгород" в лице филиала Чебоксарского линейного производственного управления магистральных газопроводов о взыскании 2 787 533 руб. 28 коп. задолженности по плате за негативное воздействие на окружающую среду за III - IV кварталы 2010 г., I - III кварталы 2011 г. Иск был предъявлен в связи с доначислением обществу платы по разделу 3 "Сбросы вредных веществ в водные объекты" (по производственной территории (при неорганизованном сбросе)) за III - IV кварталы 2010 г., I - III кварталы 2011 г. в соответствии с Методическими указаниями по расчету платы за неорганизованный сброс загрязняющих веществ в водные объекты <32>. Представитель Росприроднадзора указал, что в процессе осуществления обществом деятельности фактические выбросы вредных (загрязняющих) веществ от стационарных источников и от использования передвижной автотранспортной техники осаждаются на поверхность земли и в составе талых и дождевых вод стекают по естественному уклону местности с территории, занимаемой обществом. В результате общество оказывает негативное воздействие на окружающую среду в виде неорганизованного сброса загрязняющих веществ. -------------------------------- <32> См.: Методические указания по расчету платы за неорганизованный сброс загрязняющих веществ в водные объекты. Утвержден Госкомэкологии РФ 29 декабря 1998 г. // Экспресс-Закон. 1999. N 9; Нормативные акты по финансам, налогам, страхованию и бухгалтерскому учету. 1999. N 3.
Несмотря на возражения ответчика, указавшего, что действующим законодательством не установлен порядок определения платы и ее предельных размеров за сброс загрязняющих веществ на водосборные площади, а также нормативы платы за сброс загрязняющих веществ на водосборные площади, в том числе за неорганизованный сброс загрязняющих веществ на рельеф местности поверхностным стоком, суд вынес решение об удовлетворении требования территориального Управления Росприроднадзора <33>. Постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 1 февраля 2013 г. N 01АП-6491/12 по делу N А79-13159/2011 настоящее решение оставлено без изменения. -------------------------------- <33> См.: решение Арбитражного суда Чувашской Республики от 2 октября 2012 г. по делу N А79-13159/2011 (извлечение) // СПС "КонсультантПлюс: СудебнаяПрактика".
Принимались такие решения и Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации, рассматривавшим подобные дела в порядке надзора <34>. -------------------------------- <34> См.: Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 26 января 2009 г. N 17493/08 "Об отказе в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс: СудебнаяПрактика"; Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 16 декабря 2008 г. N 15973/08 "Об отказе в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс: СудебнаяПрактика".
Таким образом, налицо правовая ситуация, когда федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственное управление в области охраны окружающей среды, в ситуации правовой неопределенности, вызванной неполнотой правового регулирования, предъявляет природопользователям требования, хотя и установленные федеральным законом, но исполнение которых невозможно без наличия подзаконных нормативных правовых актов. Невзирая на то что эти требования не могут быть исполнены не только природопользователями, но и самим органом государственной власти, первый принуждается к уплате платы за негативное воздействие на окружающую среду. Суды, не учитывая противоречивость складывающейся ситуации, наличие явного неисполнения органом государственной власти своих функций, влекущее невозможность исполнения природопользователем своих обязанностей, выносят решения, обязывающие природопользователей осуществлять платежи, а также о привлечении их к административной ответственности за экологические правонарушения. Таким образом, при обязывании природопользователей вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду в связи с размещением отходов на нелицензированных полигонах с применением коэффициента 5 имеет место явный пробел в правовом регулировании отношений, возникающих при осуществлении органами местного самоуправления обязанностей по созданию и эксплуатации объектов размещения отходов. Росприроднадзор, руководствуясь только ему известными правилами, вместо принятия мер по обязыванию органов местного самоуправления исполнить их функции, предъявляет требования природопользователям. В случае с нормированием негативного воздействия, связанного со сбросом загрязняющих веществ на водосборные площади и взиманием платы за него, отсутствие подзаконных нормативных правовых актов также влечет за собой почему-то не активизацию работы по их принятию, а понуждение природопользователей к исполнению обязанности, которую они не могут исполнить. Приведенные примеры отражают не частные случаи, а широко распространенную практику деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. И это обстоятельство кроме иных негативных последствий имеет огромное негативное влияние на эффективность государственного управления. Возвращаясь к тому, что эффективное государственное управление имеет два аспекта - экономический и социальный, попробуем оценить приведенную ситуацию с позиции их достижения. Экономический эффект от того, что органы государственной власти, не выполнив свои функции, фактически противоправными действиями принуждают природопользователей осуществлять плату за негативное воздействие на окружающую среду, скорее всего, имеет место быть. Но и это далеко не факт. Понимая неправоту государства, даже добросовестный субъект будет искать лазейки для того, чтобы не исполнять вменяемые ему обязанности. И те поступления в бюджеты, которые буквально "сдираются" с природопользователей, скорее всего, могли бы быть значительно весомее при правомерном поведении органов государственной власти. Следует учитывать и экономические затраты, связанные с выполнением сотрудниками природоохранных и правоохранительных органов, судов дополнительной работы по принуждению плательщиков платы за негативное воздействие на окружающую среду к ее уплате. Если же говорить о социальном эффекте, социально-политических результатах деятельности органов власти, то охарактеризованная в статье ситуация действует на правосознание субъектов экологических отношений просто разрушающе. В ситуации, когда государство (в лице его органов) ведет себя не в соответствии с законом, а "как ему выгоднее", сложно ожидать иного поведения и от его контрагентов. В качестве заключения можно отметить, что вменение природопользователю обязанностей при отсутствии необходимых условий их исполнения, создание которых является функцией государства, противоречит здравому смыслу, современной государственной политике и имеет признаки покушения на основы конституционного строя России, так как при этом нарушается закрепленное в ст. 1 Конституции Российской Федерации положение, в соответствии с которым Российская Федерация является правовым государством.
Название документа