Национальные проекты и экологическое право
(Бринчук М. М.) ("Экологическое право", 2008, N 3) Текст документаНАЦИОНАЛЬНЫЕ ПРОЕКТЫ И ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО
М. М. БРИНЧУК
Бринчук М. М., руководитель Центра эколого-правовых исследований ИГП АН, доктор юридических наук, профессор.
1. Национальные проекты, осуществляемые на современном этапе общественного развития в России по инициативе Президента РФ, имеют прямое отношение к охране окружающей среды и соответственно к экологическому праву. Национальный проект в области образования объективно содержит как компонент экологическое образование. В свете критического состояния природы в мире специалистами по вопросам окружающей среды, в том числе юристами, вполне осознаны общественные потребности совершенствования экологического образования <1>. Именно с учетом кризисного состояния природы и потребностей срочного принятия решительных всесторонних мер в данной сфере "столь велик груз ответственности, которая ложится в наши дни на систему школьного образования, чьи возможности в сфере экологизации общественного сознания вряд ли у кого-либо могут вызвать сомнения. -------------------------------- <1> См., напр.: Бринчук М. М. Юридическое экологическое образование в аспекте развития права окружающей среды // Государство и право. 1995. N 10. С. 120 - 135; Васильева М. И. О факторах влияния на преподавание экологического права // Экологическое право. 2003. N 3. С. 36 - 39; Голиченков А. К. Экологическое право: преподавание и научные исследования (в порядке постановки проблем) // Экологическое право. 2003. N 4. С. 34 - 39; Дубовик О. Л. Дискуссионные вопросы перестройки курса экологического права // Экологическое право. 2003. N 4. С. 39 - 40; Выпханова Г. В. Экологическое образование и устойчивое развитие // Проблемы совершенствования методики преподавания эколого-правовых и аграрно-правовых учебных дисциплин в юридических вузах России. Материалы Всероссийского научно-методологического семинара. М., 2006. С. 280 - 287.
Однако просто прививать детям любовь к родной природе сегодня уже недостаточно. Не менее необходимо вырабатывать у них и навыки глобального мышления, способность воспринимать свой малый природный мир как неотъемлемую частичку большого земного мира, живо ощущая его уязвимое хрупкое единство и отдавая себе отчет в растущей зависимости природной среды от каждого неразумного шага цивилизации" <2>. -------------------------------- <2> Данилов-Данильян В. И., Лосев К. С., Рейф И. Е. Перед главным вызовом цивилизации. Взгляд из России. М.: ИНФРА-М, 2005. С. 187.
"Новая система биологического образования, - говорится в письме в газету "Известия" профессоров и сотрудников биофака МГУ, - должна содержать базовые биологические знания и обращаться к чувствам, рассудку и гражданской ответственности всех людей. Только так можно спасти человечество от бед, которые приносят биологическая неграмотность, экологическая нечистоплотность и излишества общества потребления" <3>. -------------------------------- <3> Гусев М. В. и др. "Биологию" нужно не урезать, а расширять // Известия. 2003. 6 сент.
Что касается экологического образования, важно последовательно решать соответствующие проблемы применительно к двум общественным группам учеников. Первая группа - ученики в школах и студенты в учебных заведениях. Вторая группа - экологическое образование лиц, принимающих экологически значимые решения. Применительно к обоим группам нельзя не вспомнить одно из прогрессивных положений Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" <4>, касающееся данной сферы. "Овладение минимумом экологических знаний, необходимых для формирования экологической культуры граждан, во всех дошкольных, средних и высших учебных заведениях независимо от их профиля, обеспечивается обязательным преподаванием основ экологических знаний" (ст. 74). Потенциально важная норма для государства и общества, стремящегося последовательно решать острейшие экологические проблемы, адекватно реагировать на главный вызов цивилизации. -------------------------------- <4> См.: Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды". С изм. и доп., внесенными Законами РФ от 21 февраля 1992 г. N 2397-1 и от 2 июня 1993 г. N 5076-1, Федеральными законами от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ, от 10 июля 2001 г. N 93-ФЗ и от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ // ВСНД и ВС РФ. 1992. N 10. Ст. 457; 1992. N 10. Ст. 459; 1993. N 29. Ст. 1111; СЗ РФ. 2001. N 1 (ч. I). Ст. 2; 2001. N 29. Ст. 2948; 2001. N 53 (ч. 1). Ст. 5030.
Особенно казались прогрессивными нормы ст. 75 этого Закона, адресованные руководящим работникам и специалистам, от экологического невежества которых во многом зависит состояние природы. Руководители министерств и ведомств, предприятий, учреждений и организаций, иные должностные лица и специалисты, граждане, связанные с деятельностью, оказывающей вредное влияние на окружающую природную среду и здоровье человека на территории Российской Федерации, обязаны иметь необходимую экологическую подготовку, которая учитывается при назначении на должность, аттестации и переаттестации работников. Лица, не имеющие необходимой подготовки, не допускаются к выполнению работы, требующей соответствующих экологических знаний. Федеральный закон "Об охране окружающей среды" <5>, отменивший эти полезные, но не реализованные нормы, существенно смягчил формулировки. В контексте регулирования основ формирования экологической культуры руководители организаций и специалисты, ответственные за принятие решений при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает или может оказать негативное воздействие на окружающую среду, должны иметь подготовку в области охраны окружающей среды и экологической безопасности. Подготовка таких руководителей осуществляется в соответствии с законодательством (ст. 73). -------------------------------- <5> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 5 февраля 2007 г. N 13-ФЗ и от 26 июня 2007 г. N 118-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
Автору трудно судить о практике реализации названной нормы, к такой подготовке руководителей не привлекался. Но в коридорах юридического факультета Renmin University of China (Народного университета Китая) в Пекине видел фотографии профессоров этого факультета, преподающих право первым лицам Китая. О практической важности реализации данной нормы у нас, в России, можно судить по следующему уверенному и категоричному суждению Ю. П. Трутнева, Министра природных ресурсов РФ: "А вообще хочется сказать еще одно. Недавно я получил письмо. Автор критиковал меня по поводу Долины гейзеров. Находясь там в командировке, я предложил: Долина гейзеров должна быть более посещаема. В ответ защитник природы пишет мне: что за безобразие! Министр-де не понимает, что место - заповедное - значит неприкосновенное. Но я буду упорствовать в своей позиции. Я убежден, что наши особо охраняемые заповедные территории существуют для людей! У нас есть Долина гейзеров, но ее никто не видел - значит у нас ее нет. Люди должны иметь возможность увидеть эту красоту, получать удовольствие и, может быть, очиститься" <6>. Речь идет, как видим, не просто о работнике, принимающем решения, а о высоком должностном лице государства, призванном охранять природу. -------------------------------- <6> Козырная карта России // Российская газета (вкладыш "Природные ресурсы"). N 32(3998). 2006. 16 февр. С. 21.
Можно надеяться, что с учетом катастрофичности экологической ситуации в мире со стороны государства будет проявлена инициатива, не ограничивающаяся лишь образованием, но и включит и смежные не менее важные сферы - экологического просвещения, культуры, не менее актуальные, чем образование <7>. -------------------------------- <7> См.: Казанник А. И. Правовые проблемы повышения экологической культуры в СССР // Известия вузов. Правоведение. 1989. N 3. С. 11 - 21.
Российское государство вполне обоснованно рассматривает культуру, в том числе и экологическую, как существенный элемент национальной безопасности. В контексте обеспечения национальной безопасности России в соответствии с Концепцией национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. N 1300 <8>, воспитание экологической культуры населения относится к числу приоритетных направлений деятельности государства в экологической сфере. -------------------------------- <8> См.: Российская газета. N 247. 1997. 26 дек.
Национальный проект в области здравоохранения тоже очевидно связан с экологическим правом. В содержательном отношении этот проект направлен на обеспечение лекарствами, на оснащение больниц и поликлиник современным медицинским оборудованием, что, несомненно, очень полезно. Но при этом встает вопрос: можно ли с помощью лекарств и такого рода оборудования "охранять здоровье"? С их помощью с большим или меньшим успехом можно справляться с лечением болезней. В этом контексте обратим внимание на норму закона. В соответствии со ст. 1 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан <9> охрана здоровья граждан - это совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья. -------------------------------- <9> См.: Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. N 5487-1 // ВСНД и ВС РФ. 1993. N 33. Ст. 1318.
Обратим внимание на то, что дан закрытый перечень мер, не включающий мер экологического характера. При этом хочется спросить: какими будут успехи по охране здоровья человека, проживающего в отравленной окружающей среде, даже если будут реализовываться все названные в статье меры?! Правда, уже в ст. 17 этого Закона, установившей право граждан Российской Федерации на охрану здоровья, декларируется, что это право обеспечивается охраной окружающей природной среды, созданием благоприятных условий труда, быта, отдыха, воспитания и обучения граждан, производством и реализацией доброкачественных продуктов питания, а также предоставлением населению доступной медико-социальной помощи. В свете Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан и национального проекта в области здравоохранения обратим внимание на реальную ситуацию, о которой рассказывается в одном из последних номеров "Зеленого мира". "Позорное пятно на карте России - поселок Надвоицы (600 км от Петрозаводска)... В этом поселке нет ни одного здорового ребенка. Не потому ли, что здоровье детей еще в утробе матери убивает надвоицкий алюминий? Надвоицкий алюминиевый завод входит в холдинг, принадлежащий алюминиевому олигарху Виктору Вексельбергу... В советское время рабочие... завода выходили на митинги протеста с транспарантами "Почему наши дети стесняются улыбаться?", "Остановите грязное алюминиевое производство!". Завод продолжал работать, а врачи - ставить неутешительные диагнозы: 93% детей больны флюорозом (размягчением костей). Какое лекарство и медицинское оборудование поможет охранить здоровье этих несчастных жертв?! ...Эту ситуацию экологи называют "застаревшей ЧС". Как можно бороться с застаревшей ЧС? По этому поводу... высказался Министр МЧС на так называемом деловом завтраке в правительственной "Российской газете" (11 января 2006 г.): "Проблемой Надвоицкого алюминиевого завода должен заняться Росприроднадзор. Они (инспектора) должны приехать в Карелию и закрыть этот завод, лишить владельца лицензии. Законы сегодня это позволяют..." <10>. -------------------------------- <10> Позорное пятно на карте России - поселок Надвоицы // Зеленый мир. 2006. N 23-24. С. 2.
Представляется, что, для того чтобы действительно "охранить здоровье человека", может быть, прежде всего следует начинать со среды постоянного обитания человека - естественной <11> и социальной. По данным ВОЗ, состояние здоровья людей до 80% определяется экологическими факторами. В какой степени предполагается в этом проекте совершенствовать работу по охране природы? Не видно, чтобы сам проект хоть в какой-то мере учитывал экологические факторы. -------------------------------- <11> "По подсчетам экспертов, в России ежегодно по экологическим причинам раньше времени умирает до 300 - 350 тысяч человек. Эта "экологическая составляющая" - заметная часть демографической катастрофы, которую мы переживаем... Даже Главный санитарный врач России вынужден был недавно признать, что, по данным Санэпиднадзора, ежегодно до 30 тысяч человек погибает от загрязнения воздуха. Эта цифра отражает лишь последствия загрязнения воздуха, хотя известно, что для России проблема номер один - загрязнение воды, проблема номер два - радиационное загрязнение и лишь на третьем месте по степени угрозы здоровью нации стоит загрязнение воздуха". См.: Бороться за конституционное право на благоприятную окружающую среду // Зеленый мир. 2004. N 11-12. С. 21.
В последнее время в связи с разоблачениями в медицинском страховании было объявлено о том, что 15% лекарств, находящихся на рынке, не соответствуют требованиям санитарных норм. Медикаменты с истекшим сроком действия или с нарушенными свойствами становятся опасным отходом, подлежащим экологически корректному удалению, утилизации. В процессе их утилизации, если не обращать внимания на экологические требования, будет происходить загрязнение окружающей среды. Национальный проект в области жилищного строительства связан с экологическим правом через интерес людей жить на экологически благополучных территориях. В соответствии с законодательством строительные материалы, из которых строятся дома, тоже должны быть экологически благоприятными. Вопросы размещения жилых домов решаются посредством градостроительного зонирования поселений, установления экологических и градостроительных требований. Об эффективности этих требований в определенной степени можно судить по реальной ситуации. По данным, содержащимся в Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию <12>, 16 процентов территории страны, где проживает больше половины населения, характеризуются как экологически неблагополучные. -------------------------------- <12> См.: Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию. Утв. Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. N 440 // СЗ РФ. 1996. N 15. Ст. 1572.
С учетом такой статистики применительно к жилищному строительству принципиальной представляется особая экологическая проблема, которая не решена в законодательстве и иногда игнорируется на практике. Речь идет о заброшенных, несанкционированных, неконтролируемых свалках отходов. На проблему заброшенных свалок как самостоятельную и серьезную экологическую проблему в мире обратили внимание в 70-е гг. Можно предположить, что впервые это произошло в США. Поводом для этого послужило то обстоятельство, что на севере штата Нью-Йорк в поселении на Love Canal была установлена причинная связь между многочисленными случаями заболеваний людей и существовавшей там заброшенной и находящейся вне внимания природоохранных органов свалкой химических отходов. После тщательного медицинского обследования населения, результаты которого были обнародованы, по решению Президента США район был объявлен зоной национального экологического бедствия. Население поселка было выселено. Реакцией на ситуацию явилось принятие Конгрессом США в 1980 г. национального Закона "О принятии всеобъемлющих мер по охране окружающей среды, выплате компенсаций и ответственности" (Закон о суперфонде). На начальной стадии реализации закона в Соединенных Штатах было выявлено более 20 тысяч аналогичных свалок <13>. После США на несанкционированные и заброшенные свалки обратили внимание и в ряде других стран и выявили их в больших количествах. Так, в Дании было выявлено 3200 таких свалок, в Нидерландах - 4000. -------------------------------- <13> См.: Программа ООН по окружающей среде. 1987. Состояние окружающей среды в мире. Апрель 1987. С. 96.
Сколько таких свалок разбросано на необъятных просторах России? В том числе на территориях поселений. В настоящее время отсутствуют систематизированные и полные данные о них, как и о размерах вреда, причиняемого окружающей природной среде. При отсутствии статистики о такого рода свалках тем не менее о многих из них хорошо известно не только государственным природоохранным и санитарным органам. Например, многие знают о бывших Люблинских полях аэрации в Москве, построенных еще в конце прошлого века. В течение многих десятилетий сюда поступали городские канализационные стоки, содержащие в огромных количествах токсичные вещества. После того как ресурс полей был исчерпан, органами исполнительной власти Москвы было принято решение о строительстве на этом месте жилого массива Марьино с населением 300 - 350 тыс. человек. С согласия государственных санитарных и природоохранных органов жилые дома строятся на территории этой свалки уже более двадцати лет. В связи с существованием заброшенных свалок отходов в контексте экологического права очевидны две проблемы. Так как существование таких свалок сопряжено с причинением экологического ущерба, то встает проблема ответственности за такой ущерб. Вторая актуальная проблема касается создания правового механизма экологического обезвреживания этого рода свалок. Есть основания предположить, что в ближайшее время эти предложения не будут восприняты законодателем. В условиях разрушения системы государственных природоохранных органов до расчистки свалок у органов исполнительной власти "руки тоже не дойдут". Но как минимум на таких свалках недопустимо строить жилые дома, подвергая людей дополнительным опасностям. А это - вполне разрешимая задача в рамках действующего экологического законодательства. Необходимо просто внести в него соответствующее дополнение. При обсуждении этой проблемы применительно к национальному проекту в области жилищного строительства важно обладать информацией о местах существования заброшенных свалок, чтобы хотя бы не строить на них жилые дома. 2. Простая констатация связи названных национальных проектов с экологическим правом не может нас удовлетворить. Во-первых, потому, что при их осуществлении об охране окружающей среды не вспоминают. И во-вторых, в процессе реализации проектов в оптимальной степени желательно учитывать общественные интересы в охране окружающей среды. И все-таки главный смысл даже не в этом. Главное - в постановке задачи перевода самой охраны природы в ранг приоритетного национального проекта. Обратим внимание: что объединяет названные выше национальные проекты? Очевидно, их объединяют следующие характеристики: реализуются в очень важных для общества сферах; реализуются в сферах, законодательно хорошо урегулированных; низкая эффективность решения соответствующих проблем даже на основе закона или законов. Встает вопрос: закона мало? Тогда чего не хватает? Осознания потребностей в дополнительной политической воле. В связи с последней характеристикой встает серьезный вопрос: почему закон не решал проблем? Что потребовалось для того, чтобы придать необходимый импульс? - действительная, реальная политическая воля; - достаточное финансирование; - организация процессов, в которых проект начинает работать; - контроль, постоянный и эффективный, в том числе со стороны главы государства. Все названные факторы, предопределяющие эффективность реализации проектов, важны, особенно контроль за всем и на всех стадиях. При наличии контроля и, разумеется, политической воли будут в полной мере реализованы и другие факторы, мобилизованы другие необходимые ресурсы. Это все то, чего не хватает надлежащей охране окружающей среды. Помним, что раньше, в 90-е гг., аналогичным образом решалась проблема своевременной выплаты зарплат и пенсий. Президент тогда тоже проявил политическую волю. Проблемы, решаемые в рамках приоритетных национальных проектов, несомненно, важны для общества. Но охрана природы, в которой живет человек, не менее важна. Если еще не более. Без природы и вне природы человек не может существовать. Совсем не случайно в Конституции России констатируется: "Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории". Данная констатация научно вполне обоснованна и истинна. Чего же тогда не хватает для всяческого сохранения этой основы, ее восстановления и последовательного упрочения? Не хватает политической воли. Для демонстрации отсутствия или большого дефицита политической воли государства в решении экологических проблем страны можно привести много примеров. Все отношение государства к данной сфере, особенно в последнее время, демонстрирует это. Но все-таки приведем два частных примера. По решению Генеральной Ассамблеи ООН большая группа лучших в мире специалистов по вопросам окружающей среды в течение двух лет рассматривала способы и средства, с использованием которых мировое сообщество смогло бы эффективно решать проблемы окружающей среды. Ими были выработаны предложения долгосрочных стратегий в области окружающей среды. Как основа таких стратегий была предложена модель устойчивого развития <14>. -------------------------------- <14> См.: Наше общее будущее. Доклад Международной комиссии по окружающей среде и развитию (МКОСР). М.: Прогресс, 1989.
В целях осуществления последовательного перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, а также руководствуясь программными документами, принятыми на Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.), Президент своим Указом от 1 апреля 1996 г. N 440 утвердил представленную Правительством РФ Концепцию перехода Российской Федерации к устойчивому развитию. При этом устойчивое развитие Президентом и Правительством было оценено как объективное требование времени. "Идеи устойчивого развития оказываются чрезвычайно созвучными традициям, духу и менталитету России. Они могут сыграть важную роль в консолидации российского общества, в определении государственных приоритетов и перспектив социально-экономических преобразований". "Вывод Конференции ООН по окружающей среде и развитию о том, что на пороге XXI века "человечество переживает решающий момент своей истории", особенно актуален для России, освобождающейся от старых идеологических догм и выходящей на новый путь развития". "Характер происходящих процессов свидетельствует о реальных возможностях формирования в России социально-экономической системы, способной осуществить переход к устойчивому развитию". В Концепции были определены конкретные задачи, направления и условия перехода к устойчивому развитию. Впоследствии на практике, "к сожалению, абстрактная прогрессивность Основных положений <15> и Концепции перехода к устойчивому развитию предопределила то, что они полностью игнорировались при принятии государственных решений ...Игнорирование как идей устойчивого развития, так и утвержденных Президентом указов последовательно продолжается с момента их принятия до настоящего времени. -------------------------------- <15> См.: Основные положения государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития. Утв. Указом Президента РФ от 4 февраля 1994 г. N 236 // САПП РФ. 1994. N 6. Ст. 436.
...Скажем, Указ 1996 г. прямо предписывал Правительству руководствоваться Концепцией при разработке прогнозов и программ социально-экономического развития, при подготовке нормативных документов и т. д. Правительство же демонстративно этого не делало, поскольку все его программы развития были ориентированы исключительно на экономические показатели. Несмотря на то что Указ поручал Правительству подготовить и утвердить в 1996 г. детально прописанный проект Государственной стратегии устойчивого развития, этого так и не было сделано (хотя проект был подготовлен). Согласованный вариант стратегии не был подготовлен из-за противодействия ведомств экономического и финансового блока. Отнесись наши экономисты к идее устойчивого развития более внимательно и будь они более открыты к мнениям специалистов в других областях, у нас могло не быть сегодняшнего уровня бедности подавляющей части населения, роста загрязнения и полной зависимости экономики от нефтяной иглы в худших традициях бывшего СССР" <16>. -------------------------------- <16> Ларин В., Мнацаканян Р., Честин И., Шварц Е. Охрана природы: от Горбачева до Путина. М.: КМК, 2003. С. 98.
Или еще пример. Он касается директив о перепрофилировании Байкальского целлюлозно-бумажного комбината. Напомню, что Байкал решением ЮНЕСКО является Участком всемирного природного наследия. Государственные решения о необходимости перепрофилирования комбината как меры охраны уникальной экологической системы озера Байкал принимались с последние 20 лет как минимум дважды: совместным Постановлением ЦК КПСС и Правительства СССР от 15 мая 1987 г. и Постановлением Правительства РФ "О перепрофилировании Байкальского ЦБК и создании компенсирующих мощностей по производству целлюлозы" от 2 декабря 1992 г. Ко времени написания данной статьи решение не реализовано. Многое в Российском государстве зависит от Президента РФ. Именно им были инициированы национальные проекты, которые для федеральной исполнительной власти стали приоритетными. Напомню слова, сказанные В. В. Путиным при представлении ежегодного Послания Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации 8 июля 2000 г.: "Сегодня в России нельзя просто обещать. Обещания уже многократно даны, все сроки их исполнения вышли. Десятилетия трудной и нестабильной жизни - достаточный период, чтобы требовать реальных изменений к лучшему. Российская власть обязана добиться перемен в ближайшее время. Мы все хорошо понимаем, как трудно достичь этой цели. Но я уверен - у нас хватит и разума, и воли" <17>. -------------------------------- <17> Российская газета. N 133. 2000. 11 июля.
Именно такие слова ожидались от главы государством обществом. Ожидалась и их реализация.
Название документа