Особенности правового режима особо охраняемых природных территорий города Москвы

(Кузнецова А. В.) ("Экологическое право", 2008, N 4) Текст документа

ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ ГОРОДА МОСКВЫ

А. В. КУЗНЕЦОВА

Кузнецова А. В., консультант-эколог Консалтинговой компании "SRK Консалтинг".

В современных условиях роста численности населения, проживающего в городах, и увеличения антропогенной нагрузки на окружающую среду большое значение приобретают городские особо охраняемые природные территории, обеспечивающие консервативную охрану окружающей среды, сохранение и развитие природных объектов и ландшафтов с учетом их многоцелевого средоформирующего и средозащитного предназначения. Целевое предназначение особо охраняемых природных территорий г. Москвы - это сохранение уникальных и типичных природных объектов, растительного и животного мира <1>. В дополнение к установленным федеральным законодательством категориям особо охраняемых природных территорий <2> в г. Москве могут быть образованы: природно-исторический парк, экологический парк, заповедный участок, городской лес. -------------------------------- <1> Закон города Москвы от 26 сентября 2001 г. N 48 "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве" (с изм. и доп., внесенными Законами г. Москвы от 14 июля 2004 г. N 48, от 8 декабря 2004 г. N 82, от 11 мая 2005 г. N 16, от 18 января 2006 г. N 5, от 4 июля 2007 г. N 32 и от 21 ноября 2007 г. N 45) // Тверская, 13. 2001. N 46; 2004. N 111; 2004. N 155; 2005. N 65 - 66. <2> Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (с изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 30 декабря 2001 г. N 196-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, от 23 марта 2007 г. N 37-ФЗ и от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ) // СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 1. Ст. 25; 2005. N 19. Ст. 1752; 2006. N 50. Ст. 5279; 2007. N 13. Ст. 1464, N 21. Ст. 2459; Российская газета. 2008. 17 мая.

Современная система особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах Москвы, включает: национальный парк "Лосиный остров"; десять природно-исторических парков, четыре природных заказника, один природный парк и 67 памятников природы. Общая площадь этих территорий в границах города составляет 16,8 тыс. га (свыше 15% от общей площади города) <3>. -------------------------------- <3> По данным Государственного доклада о состоянии окружающей среды в городе Москве в 2006 году. М.: Изд-во "ЦКТ PRопаганда", 2007. С. 92.

Правовой режим особо охраняемых природных территорий города Москвы можно условно представить в виде двух составляющих: общий, базовый правовой режим, устанавливаемый для всех категорий природных территорий и "особенный", детальный правовой режим каждой индивидуальной территории. Базовый правовой режим устанавливается посредством нормирования количества и общего назначения особо охраняемых природных территорий, классификации земельных участков таких территорий, регламентации общего порядка организации таких территорий и введения общих запретов на отдельные виды хозяйственной деятельности. Особенности правового режима каждой природной территории и их детальные толкования устанавливаются в положении о территории, а также в утверждаемой части градостроительной документации, обосновывающей развитие конкретной природной территории. Специфика правового режима выражается в разделении каждой особо охраняемой территории, в пределах установленных границ, на функциональные зоны, что обеспечивает решение разнообразных задач (сохранение уникальных природных комплексов, экологическое просвещение жителей города, организацию научных исследований, повышение качества жизни за счет создания более комфортной среды обитания и др.). Общностью целей и задач городских природных территорий определяются единые черты их правового режима <4>: -------------------------------- <4> В целом под правовым режимом земель населенных пунктов понимается "установленный нормами земельного и градостроительного законодательства порядок использования и охраны земельных участков в пределах границы поселения, определяющий права и обязанности субъектов прав на земельные участки, посредством градостроительного планирования, территориального зонирования и регулирования застройки в целях обеспечения благоприятной среды жизнедеятельности и устойчивого развития поселения". См.: Земельное право: Учебник / Под ред. Г. Е. Быстрова, Р. К. Гусева. М., 2006. С. 581.

- земли особо охраняемых природных территорий являются собственностью города Москвы (за исключением земель национального парка "Лосиный остров", являющихся федеральной собственностью, и земель иных собственников или пользователей, предоставленных им до образования особо охраняемых природных территорий); - в границы таких территорий могут быть включены земли других собственников и пользователей, неизъятые из хозяйственного использования; - на землях особо охраняемых территорий города Москвы устанавливаются дополнительные требования к землепользованию (градостроительные регламенты особого вида) и к организации хозяйственной деятельности; - корректировка границ особо охраняемых природных территорий, приводящая к уменьшению их площади, запрещается. Общие черты режима особой охраны <5> природных территорий установлены законом города и включают в себя в том числе императивные нормы о запрете отдельных видов деятельности в границах таких территорий. -------------------------------- <5> Под установлением особой охраны природных территорий понимается: запрет деятельности, не связанной с сохранением и изучением природных комплексов и объектов данной территории; запрет изъятия земельных участков в пределах земель особо охраняемых природных территорий; создание на прилегающих к землям особо охраняемых природных территорий охранных зон с режимом регулирования хозяйственной деятельности. См.: Экологическое право: Учебник / Под ред. Г. Е. Быстрова, Н. Г. Жаворонковой, И. О. Красновой. М., 2007. С. 501 - 502.

К общим чертам правового режима, характерным для различных категорий особо охраняемых природных территорий города Москвы, относится выделение земельных участков особо охраняемых природных территорий в качестве специальных территориальных зон и порядок организации земельной территории. В целом правовой режим различных территориальных зон Москвы устанавливается градостроительной документацией и градостроительными регламентами. Установление зон с особыми условиями использования земель и ограничение прав лиц, использующих земельные участки, является неотъемлемым элементом правового режима земель и одним из важнейших способов административно-правового регулирования использования территории <6>. -------------------------------- <6> См.: Постатейные комментарии к Земельному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" / Отв. ред. Г. Е. Быстров и Б. Д. Клюкин. М., 2002. С. 456.

Зонирование территорий населенных пунктов осуществляется в соответствии с требования градостроительного законодательства в составе градостроительной документации, обосновывающей развитие населенных пунктов <7> с учетом обязательности осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности. -------------------------------- <7> См.: Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ (с изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 22 июля 2005 г. N 117-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 210-ФЗ, от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ, от 27 июля 2006 г. N 143-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ, от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ, от 24 июля 2007 г. N 215-ФЗ, от 30 октября 2007 г. N 240-ФЗ, от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ, от 4 декабря 2007 г. N 324-ФЗ, от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ и от 16 мая 2008 г. N 75-ФЗ) // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16, N 30 (ч. 2). Ст. 3128; 2006. N 1. Ст. 10, ст. 21, N 23. Ст. 2380; 2007. N 21. Ст. 2455, N 31. Ст. 4012, N 45. Ст. 5417, N 46. Ст. 5553, N 50. Ст. 6237; 2008. N 20. Ст. 2260.

В части особо охраняемых природных территорий города Москвы производится зонирование двух типов: - зонирование территории города и выделение в его границах зон особо охраняемых природных территорий (осуществляется в составе Генерального плана и градостроительных планов развития административных округов); - зонирование непосредственно особо охраняемой природной территории с целью дифференциации ее правового режима (функциональное зонирование природных территорий). Функциональное зонирование особо охраняемых природных территорий в Москве производится на основании существующего использования территорий (рекреационного и хозяйственного) с учетом экологических характеристик территории: состояния экологических систем и природных объектов, подлежащих охране. В составе функционального зонирования в целях дополнительной дифференциации правового режима определяются границы и типы функциональных зон каждой особо охраняемой природной территории. Несмотря на то что функциональное зонирование природных территорий регионального значения (за исключением природных парков) напрямую не предусмотрено существующим законодательством, современные условия развития города требуют подготовки такого рода материалов в составе градостроительной документации. При образовании особо охраняемых природных территорий в их границы во многих случаях были включены земли иных собственников или пользователей. При этом доля таких земель для разных территорий различна и в некоторых случаях довольно значительна. Так, для природно-исторического парка "Битцевский лес" доля сторонних пользователей незначительна, в парке "Кузьминки - Люблино" доля сторонних пользователей или собственников земельных участков, включенных в состав парка без изъятия из хозяйственной эксплуатации, составляет около 50% от общей площади парка <8>. А для природного заказника "Петровско-Разумовское" - свыше 97% от общей площади заказника <9>. -------------------------------- <8> По данным проекта планировки парка, утвержденного Постановлением Правительства Москвы от 26 марта 2002 г. N 209-ПП "О проекте планировки территории "Кузьминки - Люблино" и дальнейшем развитии природного и историко-рекреационного комплекса "Кузьминки - Люблино" // Вестник Мэрии Москвы. 2002. N 16; 2004. N 33. <9> По данным проекта планировки заказника, утвержденного Постановлением Правительства Москвы от 16 марта 2004 г. N 144-ПП "О проекте планировки особо охраняемой природной территории "Комплексный заказник "Петровско-Разумовское" // Вестник Мэрии Москвы. 2004. N 20.

Для ряда особо охраняемых природных территорий характерно включение в их границы объектов с особым функциональным назначением (зоны отдыха, парки культуры и отдыха, учебные объекты и др.). В том случае если в границы природной территории включены объекты, выделенные в качестве самостоятельных имущественно-земельных комплексов, то правовое регулирование деятельности в границах таких комплексов осуществляется в соответствии с требованиями, установленными законодательством города Москвы для земельных участков сторонних пользователей или собственников, включенных в границы природных территорий без изъятия из хозяйственной эксплуатации (в соответствии с разделением на функциональные зоны и особым правовым режимом каждой из них). По такому принципу организована деятельность в границах парка культуры и отдыха "Фили", музея-усадьбы "Кусково", художественного и ландшафтного музея-заповедника "Царицыно" и других объектов. По существу, для таких территорий характерен двойной правовой режим: режим особо охраняемой природной территории и режим, устанавливаемый законодательством об охране памятников истории и культуры <10>. -------------------------------- <10> См.: Закон города Москвы от 14 июля 2000 г. N 26 "Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры" // Ведомости Московской Городской Думы. 2000. N 9; 2002. N 1.

Однако для Москвы характерна и другая ситуация, когда в границах особо охраняемых природных территорий решениями Правительства Москвы выделяют участки особого функционального назначения. Такая ситуация представляется достаточно трудной для юридической квалификации и понимания. Например, Постановлением Правительства Москвы "Об организации летнего отдыха и обеспечении безопасности населения на водоемах города Москвы в 2007 году" <11> в административных границах города утверждена 71 зона отдыха. В границы особо охраняемых природных территорий попадает 20 зон отдыха, из которых 10 зон не выделены из состава общей площади особо охраняемых природных территорий. -------------------------------- <11> См.: Постановление Правительства Москвы от 10 апреля 2007 г. N 238-ПП "Об организации летнего отдыха и обеспечении безопасности населения на водоемах города Москвы в 2007 году" // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2007. N 24.

В случае если зоны отдыха не выделены из состава особо охраняемых природных территорий, то правовое регулирование деятельности по их использованию осуществляется в строгом соответствии с требованиями, установленными для особо охраняемой природной территории в целом. Если зоны отдыха выделены в качестве самостоятельного объекта правоотношений, как, например, в случае с зоной отдыха в ландшафтном заказнике "Теплый Стан", то к правовому режиму природной территории добавляются особенности регулирования деятельности по содержанию зоны отдыха. Общая идеология развития особо охраняемых природных территорий формировалась в конце 70-х - начале 80-х гг. прошлого века в ином правом поле, при другой социально-экономической и политической ситуации. В границы особо охраняемых природных территорий были включены земли без учета оформленных имущественных прав, по своим природным характеристикам не соответствующих такому статусу. Сегодня в границах особо охраняемых природных территорий функционирует несколько тысяч промышленных, транспортных и коммунальных предприятий, значительное число автостоянок, гаражей и иных объектов хозяйственной деятельности. Ряд таких объектов функционирует в границах природных территорий незаконно - без оформленной в установленном порядке правоудостоверяющей документации. Таким образом, налицо несоответствие реальной ситуации (наличие в границах особо охраняемых природных территорий субъектов хозяйственной деятельности, не соответствующей статусу территории) и требований городского законодательства, прямо запрещающих хозяйственную деятельность, не соответствующую статусу особо охраняемых природных территорий. Названная проблема осложняется тем фактом, что большинство пользователей земельных участков были включены в состав особо охраняемых природных территорий в одностороннем порядке - решением Правительства Москвы, принятым без согласования с собственниками и пользователями земельных участков в границах природных территорий. Представляется, что разрешение сложившейся проблемы (в части объектов, регистрация прав на которые проведена в соответствии с действующими требованиями) может происходить по следующим основным направлениям, каждое из которых не лишено недостатков: - внесение изменений и дополнений в действующее законодательство в части дополнения его нормой, разрешающей хозяйственную деятельность в границах природных территорий (в этом случае, однако, возможно увеличение числа не соответствующих статусу территорий за счет перепрофилирования отдельных объектов); - проведение работ по выводу за границы особо охраняемых природных территорий объектов, не соответствующих статусу, и обустройство на месте выводимых объектов озелененных территорий (полагаю, что в настоящее время город не располагает финансовыми ресурсами, необходимыми для перебазирования промышленных объектов в целях воссоздания зеленых зон); - корректировка границ особо охраняемых природных территорий с целью исключения из их состава объектов, не соответствующих статусу (в этом случае будет необходимо откорректировать императивную норму закона о запрете корректировки границ природных территорий, приводящих к уменьшению их площади); - перепрофилирование отдельных объектов с целью организации рекреационной, культурно-оздоровительной и иной легитимной деятельности (в этом случае требуется согласие и инициатива собственников имущества на перепрофилирование объектов имущественных прав <12>). -------------------------------- <12> Как уже упоминалось, в настоящее время в границах особо охраняемых природных территорий значительное число субъектов осуществляют хозяйственную деятельность, противоречащую режиму особо охраняемых природных территорий. С учетом зарегистрированных прав на имущество решить вопрос с перепрофилированием объектов в одностороннем порядке, в рамках действующего гражданского законодательства, не представляется возможным.

В настоящее время попытки решить обозначенную проблему предпринимаются при подготовке градостроительной документации, обосновывающей развитие природных территорий. Так, проекты планировки особо охраняемых природных территорий содержат в своем составе предложения по перепрофилированию, выводу или корректировке границ таких территорий (без уменьшения общей площади). Но названная работа осложняется целым рядом объективных факторов, неразрывно связанных с современным социально-экономическим развитием города, в том числе отсутствием бюджетных средств и грамотных специалистов, необходимых для изменения существующей ситуации, а также низким приоритетом вопроса сохранения природных территорий Москвы для органов государственной власти.

Название документа