Проблемы правового регулирования земельных отношений в условиях рынка
(Вахаев М. Х.) ("Экологическое право", 2008, N 4) Текст документаПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ В УСЛОВИЯХ РЫНКА
М. Х. ВАХАЕВ
Вахаев М. Х., депутат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, доцент, кандидат юридических наук.
Участие государства в регулировании земельных отношений
С утверждением в стране частной собственности на землю появились необходимые условия для развития рынка земли. Однако некоторые общественные круги и их представители в юридической литературе опасаются, что образование рынка земли приведет к созданию обширных пространств с режимом экстерриториальности, то есть неподвластных общественному влиянию и государственному воздействию. И в результате может появиться стихийный разрушительный для экономики рынок земли. Но если обратиться к этой проблеме с позиции права, то можно сделать вывод о неосновательности подобных опасений. Земельное право в сочетании с другими отраслями права имеет широкие возможности для государственного регулирования отношений частной собственности. Это позволяет направить рынок земли в цивилизованное русло. Прежде всего, для государственного вмешательства в процессы развития земельных отношений имеются серьезные конституционные основания. В ст. 36 Конституции Российской Федерации <1>, а также в ст. 33 Конституции Чеченской Республики <2> и законах других субъектов Российской Федерации провозглашен общий принцип: владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно. Но в той же ст. 36 сформулировано, что эта свобода ограничивается такими конституционными положениями: нельзя наносить ущерб окружающей среде - это во-первых. И во-вторых, нельзя нарушать права и законные интересы иных лиц. -------------------------------- <1> Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с изм. и доп., внесенными Указами Президента Российской Федерации от 10 февраля 1996 г. N 173, от 9 июня 2001 г. N 679 и от 25 июля 2003 г. N 841, Федеральными конституционными законами от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ, от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ, от 12 июля 2006 г. N 2-ФКЗ, от 30 декабря 2006 г. N 6-ФКЗ и от 21 июля 2007 г. N 5-ФКЗ) // Российская газета. N 237. 1993. 25 дек.; СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 152; 1996. N 7. Ст. 676; 2001. N 24. Ст. 2421; 2003. N 30. Ст. 3051; 2004. N 13. Ст. 1110; 2005. N 42. Ст. 4212; 2006. N 29. Ст. 3119; 2007. N 30. Ст. 3745. <2> Конституция Чеченской Республики от 23 марта 2003 г. // Документ официально опубликован не был.
Названные общие конституционные принципиальные положения применительно к рынку земли нуждаются в доктринальном толковании и исследовании. Прежде всего надо отметить, что земельные рыночные отношения по ряду причин, как показывает практика, резко выделяются из аналогичных гражданско-правовых отношений. Почему? Потому, что в содержании земельных отношений в значительной степени присутствуют публичные интересы. Они диктуют широкий диапазон вмешательства государства в права собственников, то есть в процессы использования земли и других природных ресурсов. Еще со времен римского права установился такой принцип: власть - "империум" выше собственности - "доминиум". В современных условиях эта формула не потеряла смысла, хотя, конечно, трансформировалась с учетом требований современности. Как отечественный, так и зарубежный опыт показывает, что сам по себе земельный рынок не всегда и не во всем способен обеспечить интересы общества - в особенности в области перспективного использования земель. Это было, есть и должно, по нашему мнению, оставаться прерогативой государственной власти. Глубина и способы вмешательства государства в частные земельные права зависят от многих факторов и являются продуктом скорее политических решений, чем правовых разработок. Тем не менее любые государственные меры в этом направлении должны учитывать социально-экономические последствия государственного вмешательства и так называемые частноправовые отношения. Эти меры должны быть научно обоснованы и обязательно зафиксированы в праве. Следовательно, правовое обеспечение государственного руководства земельными рыночными отношениями требует более детальной разработки земельного законодательства, чем это наблюдается в настоящее время. В равной степени требуется существенное улучшение деятельности контрольных и судебных органов, применяющих нормы земельного права. На сегодняшний день, как показывает практика, государственное регулирование земельных отношений и вмешательство государства в права собственников проявляется по ряду указанных в законе направлений. Остановимся на некоторых из них. В первую очередь надо сказать о том, что земельное законодательство полностью исключает из рыночного оборота или ограничивает оборот определенных категорий и видов земель. В их сохранении и в неприкосновенности заинтересовано общество. Перечень этих земель назван в ст. 27 Земельного кодекса Российской Федерации <3> (далее - ЗК РФ) и земельных законах ряда субъектов Российской Федерации <4>. Это земли заповедников и национальных парков; земли под объектами обороны и безопасности; земли под объектами атомной энергетики; земли в пределах особо охраняемых природных территорий, в том числе по берегам рек, и т. п. -------------------------------- <3> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (с изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 30 июня 2003 г. N 86-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ, от 3 октября 2004 г. N 123-ФЗ, от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ, от 7 марта 2005 г. N 15-ФЗ, от 21 июля 2005 г. N 111-ФЗ, от 22 июля 2005 г. N 117-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 206-ФЗ, от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ, от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ, от 30 июня 2006 г. N 92-ФЗ, от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ, от 27 июля 2006 г. N 154-ФЗ, от 16 октября 2006 г. N 160-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 204-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 260-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 261-ФЗ, от 28 февраля 2007 г. N 21-ФЗ, от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ, от 19 июня 2007 г. N 102-ФЗ, от 24 июля 2007 г. N 212-ФЗ, от 30 октября 2007 г. N 240-ФЗ и от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ) // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2700; 2004. N 27. Ст. 2711; 2004. N 41. Ст. 3993; 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5276; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 15; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 17; 2005. N 10. Ст. 763; 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3122; 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3128; 2006. N 1. Ст. 17; 2006. N 23. Ст. 2380; 2006. N 43. Ст. 4412; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 24; 2007. N 31. Ст. 4009; 2007. N 45. Ст. 5417; 2007. N 46. Ст. 5553. <4> См., напр.: Закон Чеченской Республики от 19 июля 2006 г. N 24-РЗ "О земельных отношениях в Чеченской Республике" (с изм. и доп., внесенными Законом Чеченской Республики от 26 июня 2007 г. N 37-РЗ), статья 37 // Вести Республики. 2006. N 62(424).
Ограничение оборота земель сельскохозяйственного назначения государство устанавливает специальным Федеральным законом от 24 июля 2002 г. <5>. Например, по этому Закону участники сделки самостоятельно не могут изменить целевое назначение сельскохозяйственных земель, не могут продать землю иностранцу, разрешается только аренда и т. д. -------------------------------- <5> См.: Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (с изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 7 июля 2003 г. N 113-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ, от 3 октября 2004 г. N 123-ФЗ, от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ, от 7 марта 2005 г. N 10-ФЗ, от 18 июля 2005 г. N 87-ФЗ, от 5 февраля 2007 г. N 11-ФЗ и от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ) // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3018; 2003. N 28. Ст. 2882; 2004. N 27. Ст. 2711; 2004. N 41. Ст. 3993; 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5276; 2005. N 10. Ст. 758; 2007. N 7. Ст. 832; 2008. N 20. Ст. 2251.
Однако соблюдение всех названных ограничений не должно мешать развитию рынка земли. Государство не стремится к излишним экономически не обоснованным ограничениям рынка земли. Если такие излишние ограничения и запреты будут установлены, то рынок начнет пробивать себе дорогу во внеправовых формах. Можно, на наш взгляд, сделать вывод: частные интересы рынка и публичные интересы общества и государства должны быть логично, экономически и социально сбалансированы. Казалось бы, нет причин для беспокойства. Однако дело обстоит не так. Тревогу общества вызывают грубые нарушения земельного и экологического законодательства. Пресса изобилует примерами бесцеремонного отношения с установленным в государстве правопорядком. Сплошь и рядом допускаются: частные самовольные захваты земли; незаконные (в обход закона) сделки; грубые нарушения экологических требований и многое другое. Так, например, участились случаи незаконной застройки водохранилищ, набережных рек и водоемов, что лишает людей возможности прохода к обычным местам отдыха. Примеров можно привести много. А в чем причины? Их в основном, по нашему мнению, две: первая - ослабление государственного и муниципального контроля, вторая - элементарная распущенность некоторой части нашей элиты. Следующее важное направление государственного регулирования рынка земли - это государственное планирование использования природных ресурсов. Оно проявляется в разных формах. Это - регулирование планировки и застройки; резервирование земель для государственных и муниципальных нужд; установление зонирования территории земель в населенных пунктах; установление специальных санитарно-защитных зон вблизи промпредприятий, а также защитных зон на транспорте и т. д. У нас пока нет федерального закона о планировании использования и охране земель. На практике зачастую получается так: вначале разрабатывается проект строительства объекта, а потом решается вопрос об изъятии земельного участка. Но должно быть наоборот: вначале надо выбрать оптимальный со всех точек зрения земельный участок, зарезервировать его, а уж потом приступать к разработке проекта строительства. В противном случае получим дорогостоящий проект, а земельный участок не получим. С 10 мая 2007 г. введены в действие ст. 56.1 и 70.1 ЗК РФ о резервировании земель. Но эти статьи не решают всех вопросов, связанных с резервированием земель. Сказано только, что права пользования землей ограниваются при резервировании. И кроме этого, признается само право органа власти на резервирование. Но всякое резервирование земель ограничивает их использование и причиняет убытки собственнику. Как они возмещаются? Конкретного и подробного ответа нет. По нашему мнению, здесь должны применяться нормы гражданского законодательства о полном возмещении убытков, за исключением случаев запретов возмещения капитальных затрат после информирования пользователя земли о резервировании. Для примера правильной и даже образцовой планировки и застройки я бы назвал города в Чечне: Ургун, Гудермес. Эти города застроены по планировке, удобной для жизни и работы людей, так как проекты планировки заранее широко обсуждались среди населения, а потом уже утверждались органами власти. В городах Чечни нет и не планируется так называемой точечной застройки во дворах, на детских площадках, в местах отдыха жителей микрорайона. Точечная застройка, например, в Москве очень вредит людям из-за чрезмерной плотности, нарушения санитарных правил и других вредных последствий. Названная точечная застройка ни с кем не согласовывается и проводится в угоду строительным компаниям. Ведь такая застройка дает 200 - 300% сверхприбыли из-за экономии на уже готовых коммуникациях. А, как известно, капиталист, если застройка сулит ему подобную прибыль, готов на любое преступление.
Соотношение норм земельного и гражданского права при регулировании земельных отношений
Проблемным является вопрос о применении к регулированию земельных отношений норм гражданского права. ЗК РФ и Гражданский кодекс Российской Федерации (далее - ГК РФ) - два самостоятельных федеральных закона. У каждого свое правовое поле деятельности. Но в условиях рынка земельные отношения могут регулироваться нормами как земельного, так и гражданского права. Это обусловлено однородностью тех и других отношений в силу того, что в результате земельной реформы земля признана имуществом, земельные отношения - имущественными. Возникает вопрос о глубине и степени вмешательства норм гражданского права в регулирование земельных отношений. Я присоединяюсь к точке зрения тех авторов, которые считают, что ГК РФ является по отношению к ЗК РФ общим законом <6>. -------------------------------- <6> См.: Иконицкая И. А. Земельное право Российской Федерации: Теория и тенденции развития. М., 1999. С. 26 - 29; Жариков Ю. Г. Земельное право России: Учебник для вузов. М.: Кнорус, 2006. С. 3 - 21; Его же. Разграничение сферы действия земельного и гражданского законодательства при регулировании земельных отношений // Государство и право. 1996. N 2. С. 44 - 54.
Следовательно, общие нормы ГК РФ должны распространяться на сферу регулирования земельных отношений. Так, например, общие положения ГК РФ о полном возмещении убытков обязательны при регулировании земельных отношений. Здесь приоритет принадлежит нормам ГК РФ. Что касается ЗК РФ, то он является специальным законом, поэтому его специальные нормы должны иметь приоритет перед нормами ГК РФ. Это означает, что если есть специальная норма ЗК РФ по тому или иному вопросу, то действует именно эта специальная норма земельного, а не гражданского законодательства. Именно поэтому в ГК РФ и ЗК РФ присутствуют такие формулировки, как, например, в ст. 3 ЗК РФ: имущественные земельные отношения, в том числе по сделкам, регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным законодательством. Аналогичные ссылки к земельному законодательству содержатся и в соответствующих статьях ГК РФ. Чтобы избежать подобных отсылок одного Кодекса к другому, вносится предложение такого характера. Впервые его обосновал профессор Г. А. Гаджиев <7>. Нормы ЗК РФ, по его мнению, должны регулировать только публично-правовые, главным образом экологические, отношения по земле. А нормы частного права должны быть содержанием ГК РФ. -------------------------------- <7> См.: О некоторых проблемах развития земельного законодательства на современном этапе // Государство и право. 1997. N 3. С. 36 - 37.
Известный ученый-цивилист профессор В. А. Дозорцев был еще более решительным. Он считал возможным ЗК РФ упразднить, а его публичные нормы объединить с административным законодательством <8>. Такого же мнения придерживается другой известный ученый - профессор Е. А. Суханов <9>. -------------------------------- <8> См.: Дозорцев В. А. Проблемы совершенствования гражданского права Российской Федерации при переходе к рыночной экономике // Государство и право. 1994. N 1. С. 26 - 27. <9> См.: Суханов Е. А. Земля как объект гражданского права // Вестн. моск. ун-та. Серия 11. Право. 1992. N 5.
Но такой подход к решению проблемы был отвергнут учеными-экологами, в частности профессором Н. А. Сыродоевым, который показал, что публично-правовые нормы характерны не только для ЗК РФ, но также и для ГК РФ. В свою очередь, нормы частного права, характерные для гражданского права, присутствуют и в ЗК РФ. И это не должно быть основанием для упразднения ЗК РФ <10>. -------------------------------- <10> См.: Сыродоев Н. А. Правовые проблемы повышения эффективности использования земли в условиях экономической реформы: Автореф. дис. д-ра юрид. наук. М., 1990. С. 16 - 17.
Как мне представляется, в перспективе с расширением правового поля деятельности гражданского законодательства за счет сужения правового поля земельного законодательства необходимость в наличии ЗК РФ, возможно, в будущем отпадет. Ведь нет же специального ЗК РФ в странах цивилизованного земельного рынка. В принципе, имущественные земельные отношения могут регулироваться исключительно гражданским правом. Но пока, как показывает практика, защита публичных интересов в земельном праве может быть более эффективной благодаря действиям норм земельного законодательства, о чем я уже говорил вначале.
Название документа