Профилактика и возмещение вреда, причиненного водохозяйственными правонарушениями: современное состояние и перспективы развития
(Куприянов И. В., Потравный И. М.) ("Экологическое право", 2008, N 5) Текст документаПРОФИЛАКТИКА И ВОЗМЕЩЕНИЕ ВРЕДА, ПРИЧИНЕННОГО ВОДОХОЗЯЙСТВЕННЫМИ ПРАВОНАРУШЕНИЯМИ: СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ <1>
И. В. КУПРИЯНОВ, И. М. ПОТРАВНЫЙ
Куприянов И. В., доцент кафедры экономики природообустройства Московского государственного университета природообустройства, кандидат экономических наук.
Потравный И. М., профессор кафедры экономики и управления городским строительством Российской экономической академии им. Г. В. Плеханова, доктор экономических наук.
Общие принципы исчисления размера вреда
В реалиях XXI в. водные ресурсы становятся необходимым гарантом устойчивого развития экономики при сохранении экологического состояния биосферы. В современных условиях, по экспертным оценкам Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, водные ресурсы страны обеспечивают создание не менее 2,5% валового внутреннего продукта. По мере роста глобального дефицита пресной воды роль и значение природных водных ресурсов в перспективе будут только усиливаться. Это является достаточно веским основанием для повышения уровня рациональности водопользования (а в ряде случаев - восстановления) экологического состояния водных ресурсов. Эксперты сходятся все больше во мнении, что в ближайшие десятилетия вода может стать самым дорогим ресурсом на планете. Снабжение питьевой водой становится для России одной из наиболее острых экологических проблем. Уже в настоящее время около 70% поверхностных водоемов в России либо загрязнены, либо непригодны для использования в качестве источников питьевой воды. В рамках решения проблем с водоснабжением в России осуществляется Государственная программа "Чистая вода". В этих условиях вред, причиняемый водным объектам, становится наиболее чувствительным для отраслей экономики и общества в целом. При сложившейся практике водопользования вред, причиняемый водным объектам за счет нарушения водного законодательства, а также при техногенных экологических катастрофах, достигает величины порядка 50 млрд. руб. в год. И это только официальные зарегистрированные случаи. Причиненный вред в полной мере подлежит возмещению (ст. 77 Федерального закона "Об охране окружающей среды"). По этому же Закону (ст. 78) размер вреда, причиненного природе определяется исходя из затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды или же в соответствии с таксами и методиками исчисления вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими управление в области охраны окружающей среды. По требованиям действующего природоохранного законодательства строительство, эксплуатация и консервация производственных и иных объектов осуществляются в строгом соответствии с утвержденными природоохранными нормативными документами. За нарушение этих требований, т. е. за экологические правонарушения предусмотрена имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная ответственность (см. рис. 1).
Катастрофы природного Экологические происхождения правонарушения
Аварии на Нарушение экологических производстве требований в текущей работе
Ущерб, причиняемый Деградация окружающей среды юридическим и физическим лицам
Вред, причиняемый окружающей среде
Ответственность за экологическое правонарушение
Имущественная Дисциплинарная Административная Уголовная
Рис. 1. Блок-схема формирования ответственности за экологические правонарушения
Имущественная ответственность определяется размером экономического ущерба юридических и физических лиц, а также размером вреда, причиненного непосредственно окружающей среде экологическими правонарушениями. Процедура определения и компенсации ущерба юридическим и физическим лицам закреплена в качестве правовой нормы в Гражданском кодексе Российской Федерации. Так, в ст. 15 представлено требование полного возмещения ущерба, причиненного в результате экологического правонарушения. Экологические правонарушения оказывают негативное воздействие и причиняют значительный экономический вред природным ресурсам. Этот вред также подлежит компенсации со стороны ответчика. Федеральным законом "Об охране окружающей среды" <2> в ст. 77 установлено, что юридические и физические лица, допустившие экологическое правонарушение и причинившие вред окружающей среде, обязаны возместить его в полной мере. Форма проявления экологического правонарушения - это загрязнение окружающей среды, истощение, уничтожение, нерациональное использование природных ресурсов, деградация и разрушение естественных экологических систем и т. д. -------------------------------- <2> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", с изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 5 февраля 2007 г. N 13-ФЗ и от 26 июня 2007 г. N 118-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
Вред природной среде сопровождается потерями материальных и финансовых ресурсов, связанными с необходимостью ликвидации и компенсации последствий экологических правонарушений. Экологическое правонарушение может появиться как в форме единовременной экологической катастрофы, так и при продолжительном нарушении требований природоохранного законодательства. Систематические экологические правонарушения причиняют суммарный ущерб экономике и вред окружающей среде, зачастую больший, чем антропогенные экологические катастрофы. Интенсивное и во многом нерациональное водопользование сопровождается нарастанием негативных нагрузок, разрушением экологических систем водных объектов и в конечном счете ростом причиняемого народному хозяйству вреда. По ориентировочным расчетам экспертов Министерства природных ресурсов и экологии РФ среднегодовая величина этого вреда составляет: а) от сброса загрязненных сточных вод - 25 млрд. руб.; б) от нарушений правил речного судоходства - 5,7 млрд. руб.; в) от затонувшей сплавной древесины - 0,3 млрд. руб. Исчисление вреда на основании фактических реальных затрат по его возмещению представляет собой на практике довольно длительный и состоящий из ряда этапов процесс. Во-первых, проводится полевое и камеральное обследование зоны экологического поражения, вырабатываются рекомендации по ее санации; во-вторых, разрабатывается, согласовывается и утверждается в установленном порядке проектно-сметная документация на выполнение всех рекомендуемых работ. В-третьих, по утвержденному проекту осуществляется комплекс требуемых работ, подлежащий последующей приемке и при необходимости возможным доделкам. Следует отметить, что зачастую начало работ по санации затягивается из-за недостатка, а в отдельных случаях из-за отсутствия требуемых финансовых ресурсов, а также из-за поисков специализированной строительной организации. Все это не позволяет в реальном масштабе времени провести все необходимые мероприятия по экологическому оздоровлению пораженной зоны. При отсутствии фактических затрат на санацию судебные органы, соответственно, не могут применить своевременно и в полном объеме экономические санкции к нарушителю экологического законодательства. Такая ситуация дискредитирует принцип неотвратимости наказания за правонарушение и не стимулирует предотвращение подобных нарушений. Однако из-за отсутствия утвержденного нормативного документа этот метод исчисления вреда до последнего времени оставался практически единственным в водном хозяйстве страны. Положение радикально изменилось с выходом Методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства <3>. -------------------------------- <3> См.: Приказ МПР РФ от 30 марта 2007 г. N 71 "Об утверждении Методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства". Зарегистрировано в Минюсте РФ 15 мая 2007 г. N 9471 // БНА ФОИВ. 2007. N 28.
Водохозяйственные органы страны впервые за всю историю получили государственный легитимный документ, позволяющий в реальном масштабе времени исчислять величину причиненного вреда и на этом основании оперативно осуществлять существенные экономические санкции по отношению к нарушителям природо - и водоохранного законодательства. Тем самым сумма компенсационных платежей, подлежащих оплате нарушителем и базирующихся на размере вреда, исчисленного на основании данной утвержденной Методики, является действенным рычагом, способным заставить потенциальных нарушителей своевременно принимать профилактические меры по недопущению экономических правонарушений при водопользовании.
Направления совершенствования Методики исчисления вреда
В целом же следует отметить, что ввод в действие Методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства (2007 г.) открывает принципиально новый и наиболее действенный этап развития нормативно-правового обеспечения государственных органов, ответственных за качественное состояние водохозяйственных объектов и за их сохранение. Вместе с тем считаем возможным и целесообразным рассмотреть некоторые направления по совершенствованию данного документа, которые по мере накопления опыта применения Методики должны пройти апробацию и в зависимости от результатов дополнить Методику или же быть существенно откорректированы. Так, например, в Методике следовало бы рассмотреть достаточно распространенный тип водохозяйственного нарушения: при сохранении установленной концентрации загрязняющих веществ в стоке, но при увеличении объема стока суммарная масса загрязняющих веществ превышает установленные лимиты. Представляется также достаточно обоснованным отнесение сверхлимитной массы загрязняющих веществ (например, более чем в 1,2 раза превышающей установленный лимит) к несанкционированному сбросу, т. е. к нарушению водного законодательства, причиняющему вред водному объекту. При этом стоимостная оценка вреда от этого правонарушения должна оцениваться по данным таблицы 4 приложения к Методике. Все водохозяйственные правонарушения, отраженные в Методике, по своей сути являются случайными или (в отдельных случаях) преднамеренными авариями. При этом следует иметь в виду, что масса загрязняющих веществ, сбрасываемых в период аварии, не учитывается при окончательном расчете платы по итогам года. Это положение содержится в Инструктивно-методических указаниях по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды <4> (п. 5.7). В соответствии с этим и во избежание повторного счета считаем целесообразным дополнить п. 22 и 23 Методики фразой: "массы вредных веществ, сброс которых определяется как нарушение водного законодательства, подлежат исключению при окончательном расчете платы за сброс загрязняющих веществ по итогам года. Эти массы исключаются последовательно из массы сверхлимитного сброса, затем - из сброса в пределах от нормы до лимита, оставшаяся часть - из сброса в пределах нормы". Это положение должно найти отражение также в п. 5.7 инструктивно-методических указаний 1993 г. -------------------------------- <4> См.: Инструктивно-методические указания по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды. Утв. Минприроды РФ от 26 января 1993 г. Зарегистрировано в Минюсте РФ 24 марта 1993 г. N 190 // Документ официально опубликован не был.
Вполне вероятно, что в процессе широкого применения Методики возникнет практическая необходимость в определенной унификации методов расчета вреда за загрязнение водных объектов, представленных в таблицах 4 - 8 приложения к Методике. В таблице 4 приводятся таксы, исчисленные на тонну загрязняющего вещества, сбрасываемого в составе сточных вод, независимо от размера массы сбрасываемых веществ. Иной подход имеет место в таблицах 5 - 8: размер таксы, приходящейся на тонну сбрасываемого вещества, заметно понижается по мере увеличения массы сбрасываемых веществ. Так, при загрязнении водного объекта органическими веществами (таблица 5) массой 1 - 1,6 тонны такса составляет 1,4 млн. руб. на тонну; при загрязнении массой 1500 - 2500 тонн такса - 0,87 - 0,82 млн. руб. на тонну. Аналогичное положение складывается и по таблицам 6 - 8. Учитывая, что способность природной воды к ассимиляции и нейтрализации вредных веществ есть возобновляемый природный ресурс и использование этого ресурса ограничивается пределами его возобновления, то, следовательно, любое увеличение негативной нагрузки, особенно за пределами квоты, ведет к нарастающей деградации и полному разрушению возобновляемого водного ресурса. Это положение учтено при установлении платы за загрязнение водных ресурсов: платежи за сброс загрязняющих веществ в пределах от нормы до лимита в пять раз превышают платежи, чем за сброс в пределах нормы, сверхлимитный сброс, в свою очередь, оплачивается в 25-кратном размере по отношению к сбросу в пределах нормы. Этот же подход должен быть применен и при оценке вреда, а соответственно, и размера компенсационного платежа с нарушителя водохозяйственного законодательства. При этом удельный размер вреда (рубль на тонну) не должен снижаться при увеличении общей массы сброса. В порядке редакционного замечания следует отметить, что содержание пункта 7 Общих принципов исчисления размера вреда должно быть уточнено: "понесенные убытки, а том числе упущенная выгода" содержатся в исковых заявлениях юридических и физических лиц, пострадавших от водохозяйственного правонарушения и поэтому из рассматриваемой Методики должны быть исключены. В формулах 1 и 10 следовало бы указать, что Mi есть масса сброшенного в условиях водохозяйственного правонарушения i-го загрязняющего вещества. В дальнейшем по мере накопления опыта применения рассматриваемой Методики для определения и взимания компенсационных платежей с нарушением водохозяйственного законодательства следует предусмотреть принцип трехэтапного взыскания компенсационных платежей. На первом этапе размер вреда и, соответственно, размер компенсационных затрат, которые рассчитаны по данной Методике и получены с нарушителя, рассматриваются как стартовая сумма, предназначенная для экологического обследования, разработки и утверждения проекта экологической санации деформированного элемента водного объекта. Представляется, что на этом этапе целесообразно шире использовать процедуру экологического аудита и водохозяйственного аудита, в частности. На втором этапе размер компенсационного платежа корректируется по данным утвержденного проекта, и его полная сумма направляется на реализацию проектных мероприятий. На третьем этапе компенсационные платежи повторно корректируются по фактическим затратам на реализацию проекта. Такой подход, на наш взгляд, полностью соответствует требованиям законодательства и позволит в реальном масштабе времени обеспечить финансовыми средствами санацию деформированных природных объектов.
Практика применения Методики исчисления размера вреда
По обобщенным фактическим данным экологической катастрофы, произошедшей осенью 2007 г. в Керченском проливе, нами произведено исчисление размера причиненного вреда как основы для предъявления виновникам юридически обоснованных требований по компенсации затрат, требуемых для экологического оздоровления акватории, дна и берегов Керченского пролива, Азовского и Черного морей. Полученные расчетные суммы представляют собой первый этап финансирования комплексного процесса санации пострадавших природных объектов. Вследствие сложных погодных условий в Керченском проливе 11 ноября 2007 г. потерпели крушение 6 российских судов, из них 4 затонули (танкер "Волгонефть-139" с 4,8 тыс. т мазута на борту и 3 судна с грузом серы), а 2 баржи с мазутом сели на мель. В результате в море вытекло 3,19 тыс. т мазута и около 7 тыс. т серы. Российские власти признали данный инцидент самой масштабной экологической катастрофой в современной России. В рамках ликвидации последствий данной аварии на побережье Таманского полуострова, а также в Крыму проводилась очистка загрязненных нефтепродуктами участков побережья г. Керчи, Ленинского района, острова Коса Тузла. В связи с низкой температурой воды (порядка 10°C) мазут находился в воде во взвешенном состоянии. При такой температуре нефтепродукты не образуют пленку на поверхности воды: комочки либо выбрасывались волнами на берег, либо прилипали к водорослям или оседали на дно. Что касается серы, попавшей в результате данной аварии в море, то, по имеющимся данным, она попала туда в упакованном виде. Сама по себе сера не токсична для морских организмов, а ее окисление до сульфата - процесс довольно долгий. Поскольку аналогов подобной аварии не было, достаточно сложно сделать прогноз перехода значительных объемов серы в несколько тысяч тонн в промежуточные продукты окисления и оценить последствия этого процесса на структуру и функционирование планктонных (бактерии, фитопланктон, зоопланктон) и бентосных сообществ Азовского моря и прибрежной зоны Черного моря. Произошедшая в ноябре 2007 г. перестройка поля морских течений в Азовском море на направленные вдоль берега к Керченскому проливу предотвратила дальнейшее продвижение загрязненных вод на восток и на северо-восток Азовского моря и понизила загрязненность на участке Куликовское гирло. Одновременно это привело к тому, что загрязненные мазутом воды стали выноситься из Керченского пролива в Черное море и перемещаться на юго-восток вдоль российского берега. Вследствие этого к 17 ноября 2007 г. прибрежные воды от мыса Тузла до Бугазской косы оказались загрязненными нефтепродуктами на уровне 3 - 4 ПДК. Следует отметить, что с первых часов трагедии в Краснодарском крае приступила к работе Комиссия по чрезвычайным ситуациям, был создан оперативный штаб, были стянуты силы спасателей, добровольцев. Благодаря оперативным действиям уже к 22 ноября 2007 г. береговая полоса косы Тузла была практически очищена от мазута. В последующий период велись работы по герметизации и подъему затонувших судов, подсчету ущерба, нанесенного окружающей среде в результате аварии, проводились утилизация и переработка мазутосодержащих отходов, а также изучались возможные последствия загрязнения моря в перспективе как нефтепродуктами, так и серой. В целом же, по мнению представителей общественных экологических организаций, в частности Гринписа, экологические последствия катастрофы в Керченском проливе могут быть полностью ликвидированы не раньше чем через 5 - 10 лет. Наибольший вред окружающей природной среде нанес аварийный сброс нефтепродуктов. В Методике исчисления размеров вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, вред (У) от аварийного сброса нефтепродуктов исчисляется по формуле N 2:
У = К x К x К x К x H , вг дл в ин i
где Н - такса для исчисления размера вреда. Определяется в соответствии i с таблицей 8 приложения 1 к Методике. При расчетной массе сброса 3,19 тыс. тонн такса Н = 1456 млн. руб. на тонну; К - учет времени года. По таблице i вг 1 приложения 1 для ноября 2007 г. К = 1,15; К - учет длительности вг дл негативного воздействия. По таблице 2 приложения 1 при непринятии мер по очистке акватории до 7 суток К = 2,7; К - учет экологических факторов. По дл в таблице 3 приложения 1 на Азовском море в акватории до 10 км от береговой линии К = 1,25; К - учет инфляции по п. 11.1 Методики, принимаем для в ин 2008 г. К = 1,1. ин Таким образом, расчетный размер вреда составляет: У = 1,15 x 2,7 x 1,25 x 1,1 x 1456,0 = 6216,2 млн. руб., или 6,22 млрд. руб. По подсчетам Росприроднадзора МПР России, ущерб окружающей среде, причиненный в результате крушения судов в Керченском проливе и аварийного нефтяного загрязнения Черного и Азовского морей, превышает 6,4 млрд. руб. Эта величина несколько выше полученной ранее из-за более полного учета иных форм загрязнения акватории. Судебные претензии Росприроднадзора МПР России к владельцу "Волгонефти-139" - главного виновника загрязнения - рассматриваются в настоящее время арбитражным судом Санкт-Петербурга. При этом следует отметить, что ответственность некоторых судовладельцев, в частности владельцев танкера "Волгонефть-139", была застрахована. Но очевидно, что ни страховое покрытие, ни тарифы не соответствуют масштабам данного экологического бедствия даже по порядку величин. По информации Южного следственного управления на транспорте Следственного комитета при прокуратуре РФ срок следствия по делу о крушении в Керченском проливе осенью 2007 г. продлен в июле 2008 г. до сентября 2008 г. Следует отметить, что в марте 2008 г. правительство Украины поручило экологическим ведомствам страны подготовить обращение к России с требованием возместить убытки в размере 1,428 млрд. долл. за загрязнение акватории Керченского пролива нефтепродуктами в результате крушения российских судов осенью 2007 г. В пересчете на рубли претензия Украины исчисляется в сумме 34 млрд. руб., и это только по вреду в пределах украинских территориальных вод. В МЧС Украины не поясняют, каким образом и на основании каких методик определялась эта неоправданно завышенная сумма. По сообщениям прессы, в Росприроднадзоре МПР России заявили, что готовы помочь украинским властям в исчислении размера вреда и в процедурах предъявления претензий, но не к России, а непосредственно к компании "Волготанкер", владеющей судами. Как считают представители Росприроднадзора и Гринпис России, инциденты с крушением танкеров, в результате которых нефтепродукты попадают в акватории других государств, решаются по соответствующей Международной морской конвенции 1992 г., согласно которой вся гражданская ответственность по возмещению убытков ложится на судовладельца. После данной катастрофы специалисты в области охраны окружающей среды, экологи выступили против создания стоянки танкеров в Керченском проливе. По мнению общественной организации "Экологическая вахта по Северному Кавказу", Керченский пролив является самым неподходящим местом для создания рейдовой стоянки нефтеперегрузочных танкеров. Во исполнение требований ст. 15 Гражданского кодекса РФ о возмещении экономического ущерба, причиненного юридическим и физическим лицам, необходимо определить ущерб, причиненный народному хозяйству. Этот ущерб слагается из следующих основных элементов: - потери от разрушения и повреждения основных производственных фондов; - потери от нарушения контрактов (упущенная выгода); - затраты на проведение аварийно-спасательных работ; - потери личной собственности; - потери в связи с временной нетрудоспособностью граждан; - оплата труда за время простоя предприятия; - возмещение потерь, связанных с моральным вредом и травмами и др. Ущерб возмещается ответчиком добровольно либо по решению суда (арбитражного суда). При этом возмещение вреда не освобождает ответчика от возможного применения иных видов ответственности. Нефтепродукты, оставшиеся в воде, могут существенно повлиять на сокращение численности рыбы и повлиять на ее воспроизводство. В пострадавшем регионе, где рыболовство является одним из значительных источников дохода местного населения, сокращение объема лова может вызвать социальную напряженность. Кроме того, как показывает анализ, данное нефтяное загрязнение реально угрожает крупным курортным регионам - Краснодарскому краю и Крыму (Украина). Потери от сокращения потока туристов в эти регионы могут быть очень велики, а упущенная выгода в рекреационной сфере - значительная. Для учета данного фактора при определении отрицательных последствий аварийного разлива нефти в Керченском проливе требуются специальные статистические и натурные обследования. В Краснодарском крае разработана краевая целевая программа по ликвидации последствий аварии в Керченском проливе, в рамках которой предполагается проведение специальных эколого-экономических обследований в регионе и выявление последствий для народного хозяйства, населения, рекреации и др. По мнению специалистов Южного научного центра РАН, для этих целей в 2008 г. потребуется комплексный экосистемный мониторинг Азовского и Черного морей, который позволит получить более полную оценку ущерба биоресурсам и социально-экономических последствий в пораженных районах. Авария в Керченском проливе наглядно демонстрирует, что полностью ликвидировать последствия нефтяных разливов на море чрезвычайно сложно. Это нужно учитывать при разработке новых нефтяных месторождений в Каспийском море, на шельфе о. Сахалин, Камчатки и на Арктическом шельфе: как показывает мировая практика, крупные утечки весьма вероятны как при добыче, так и при транспортировке нефти. Экологические общественные организации выдвинули ряд требований, которые касаются вопросов повышения экологической безопасности при нефтедобыче как в море, так и на суше: ограничение транспортировки и добычи нефти на экологически уязвимых акваториях и территориях, ратификация и выполнение Россией как одним из крупнейших поставщиков нефти на мировой рынок требований Конвенции по борьбе с загрязнением моря нефтью (OPRC) и протоколов к ней, Конвенции по ответственности за загрязнение бункерным топливом (Bunker Convention) и других применяемых инструментов в рамках Международной морской организации. В развитие данной ситуации по инициативе Всемирного фонда дикой природы (WWF) ученые, общественные экологические организации России обратились к Председателю Правительства В. В. Путину с просьбой принять Закон "О защите морей Российской Федерации от нефтяного загрязнения". Этот Закон должен создать эффективный правовой механизм защиты морей от загрязнения нефтью, включая фонды ликвидации последствий нефтяных разливов, страхование гражданско-правовой ответственности, повышение требований к конструкции танкеров. Доводами в пользу такого закона служат международные законодательство и практика, особая токсичность нефти, огромные экономические затраты на ликвидацию последствий загрязнения нефтью. Одними из причин, по которым необходимо разработать и принять такой федеральный закон, являются растущие планы добычи углеводородов в территориальном море и на шельфе Российской Федерации и увеличение масштабов перевозок нефти по морю, в том числе в российской части Арктики и на Дальнем Востоке. Общественные экологические организации, в частности Гринпис, настаивают на ограничении хозяйственной деятельности в особо чувствительных морских районах, где должна быть создана сеть охраняемых морских заповедников, запрещены лов рыбы, добыча и транспортировка нефти, перевозка других опасных материалов и веществ, а также другая хозяйственная деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам.
Название документа