Правовой режим пользования участками недр для геологического изучения и добычи нефти и газа на основе принципа горной свободы
(Павлов И. И.) ("Экологическое право", 2008, N 5) Текст документаПРАВОВОЙ РЕЖИМ ПОЛЬЗОВАНИЯ УЧАСТКАМИ НЕДР ДЛЯ ГЕОЛОГИЧЕСКОГО ИЗУЧЕНИЯ И ДОБЫЧИ НЕФТИ И ГАЗА НА ОСНОВЕ ПРИНЦИПА ГОРНОЙ СВОБОДЫ
И. И. ПАВЛОВ
Павлов И. И., начальник юридического отдела ООО "Нефтехимресурс".
Постановка проблемы
Данная работа - исследование правового режима пользования участками недр для геологического изучения и добычи нефти и газа на основе принципа горной свободы, включая ее публичные ограничения. В ней рассмотрены: история горной свободы; необходимость применения принципа горной свободы при рассмотрении современного правового режима пользования участками недр для геологического изучения и добычи полезных ископаемых; право собственности на недра; правовая взаимосвязь недр и поверхности над ними; проблемы предоставления права пользования участками недр для добычи полезных ископаемых при установлении факта открытия месторождения; публичные ограничения при пользовании участками недр для геологического изучения и добычи нефти и газа, ряд других вопросов. С. С. Алексеев отмечает, что понятие "правовой режим" все более утверждается в области юридической науки <1>. Он определяет правовой режим <2> как "порядок регулирования, который выражен в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования" <3>. -------------------------------- <1> См.: Алексеев С. С. Теория права. М., 1995. С. 242. <2> Режим (франц. regime, от лат. regimen - управление) - совокупность правил, мероприятий, норм для достижения какой-либо цели. См.: Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. А. М. Прохоров. М.: Сов. энциклопедия, 1989. С. 1124. <3> Алексеев С. С. Указ. соч. С. 243.
Правда, оговаривает С. С. Алексеев, "характеристика правовых режимов нередко дается применительно к определенным объектам", но, по его мнению, "режим объекта" - лишь сокращенное словесное обозначение порядка регулирования, выраженного в характере и объеме прав по отношению к объекту (тем или иным природным объектам, видам государственного имущества и т. д.) <4>. -------------------------------- <4> Алексеев С. С. Указ. соч. С. 243.
В учебнике по общей теории права и государства под редакцией В. В. Лазарева отмечается, что "особый, присущий для данного вида отношений, правовой режим регулирования" создается при помощи правовых норм, которые "выражаются в общих положениях, правовых принципах, специфических правовых понятиях" <5>. -------------------------------- <5> Общая теория права и государства / Под ред. В. В. Лазарева. М., 1996. С. 169.
Определение правового режима, близкое по смыслу данному С. С. Алексеевым, приведено в издании по теории государства и права под редакцией В. Д. Перевалова, где сказано, что "правовой режим - специфика юридического регулирования определенной сферы общественных отношений с помощью различных юридических средств и способов" <6>. -------------------------------- <6> Теория государства и права / Отв. ред. В. Д. Перевалов. М., 2004. С. 459.
В настоящее время правовой режим пользования участками недр для геологического изучения и добычи нефти и газа, а также других видов полезных ископаемых, основанный на принципе горной свободы, является еще в чем-то режимом идеальным, нежели реальным. Тем не менее не только возможно, но и необходимо при изучении названного в заглавии статьи правового режима применение принципа горной свободы по причинам, изложенным далее.
История горной свободы
В Россию соответствующая терминология пришла из горного законодательства Западной Европы, Пруссии. В. А. Грамматчиков в 1870 г. отмечал, что "право открывателя (Das Finderrecht) весьма древнее в германском горном законодательстве" <7>. Но прусский Горный закон 1865 г., оформивший принцип горной свободы в его классическом варианте и оказавший влияние на горное законодательство ряда европейских государств, в свою очередь, "составлен под сильным влиянием французскаго законодательства" <8>. -------------------------------- <7> Грамматчиковъ В. А. Горное законодательство и горная администрацiя Англiи, Бельгiи, Францiи, Австрiи и Пруссiи. С.-Петербургъ, 1870. С. 387. <8> Яновскiй А. Е. Основные начала горного законодательства и пересмотръ его въ Россiи. С.-Петербургъ, 1900. С. 23.
Французский же Горный закон, упоминаемый А. Е. Яновским, появился в 1791 г. Как пишет В. Г. Струкгов, при обсуждении законопроекта было заявлено, что "ископаемые... суть дары природы и потому все люди имеют на них одинаковые права. Они могут принадлежать только всем и только одна нация имеет право распоряжаться ими и регулировать их употребление" <9>. А. Е. Яновский признает, что "этот замечательный в истории горнаго законодательства акт имеет большое принципиальное значение, так как им впервые провозглашен был принцип отделения недр от поверхности" <10>. -------------------------------- <9> Струкговъ В. Г. Курсъ горного права. Изложенiе основныхъ началъ горного законодательства Россiи въ связи съ краткимъ обозренiемъ принциповъ горныхъ законодательствъ важнейшихъ горнопромышленныхъ государствъ Западной Европы. С.-Петербургъ, 1907. С. 40 - 41. <10> Яновскiй А. Е. Указ. соч. С. 23.
Всплеск интереса к теории горной свободы в России возник в связи с проведением земельной реформы в девятнадцатом веке, когда в отношении нефтяной промышленности и вообще горной промышленности был очень обострен земельный вопрос. Это повлекло за собой необходимость пересмотра принципиальных основ горного законодательства. Основной проблемой регулирования горных правоотношений того времени считался вопрос о соотношении прав на недра и прав на поверхность над ними. Среди ученых развернулась соответствующая дискуссия <11>. -------------------------------- <11> См., например: Яновскiй А. Е. Основные начала горного законодательства и пересмотръ его въ Россiи. С.-Петербургъ, 1900; Струкговъ В. Г. О значенiи и развитiи идеи горной свободы, как нормы, стесняющей частный произволъ въ интересахъ народнаго богатства. С.-Петербургъ, 1907; Струкговъ В. Г. Общiй обзоръ матерiала, имеющагося по вопросу о так называемой "горной свободе" съ выясненiем главнейших основанiй, на которыхъ это начало могло бы быть проведено въ русское горное законодательство. С.-Петербургъ, 1909; Штофъ А. А. По проекту главныхъ основанiй новаго закона о горной промышленности добывающей. С.-Петербургъ, 190_ (точная дата публикации не указана); Штофъ А. А. Нужна ли нам "горная свобода"? Харьковъ, 1908; Абамелекъ-Лазаревъ С. С. Вопросъ о недрахъ и развитiе горной промышленности съ 1808 по 1908 г. Изданiе второе, измененное и дополненное. С.-Петербургъ, 1910. Данные вопросы также рассматривались в следующих изданиях: Струкговъ В. Г. Курсъ горного права. Изложенiе основныхъ началъ горного законодательства Россiи въ связи съ краткимъ обозренiемъ принциповъ горныхъ законодательствъ важнейшихъ горнопромышленныхъ государствъ Западной Европы. С.-Петербургъ, 1907; Штофъ А. А. Горное право. Сравнительное изложенiе горныхъ законовъ, действующих въ Россiи и въ главнейшихъ горнопромышленныхъ государствахъ Западной Европы. С.-Петербургъ, 1896.
Дело в том, что в Российской империи действовал так называемый принцип акцессии (от лат. accessio - приращение), который В. Г. Струкгов, например, определял как "принцип права на поверхность земли в неразрывной связи с правом и на недра ее" <12>. Действие принципа было обусловлено ст. 236 Устава горного, устанавливавшей, что "право полной частной собственности в имуществах недвижимых объемлет не одну поверхность земли, но и самое ее недро" и потому это право "простирается на все сокровенные минералы и на все металлы, из них происходящие". -------------------------------- <12> Струкговъ В. Г. Курсъ горного права. Изложенiе основныхъ началъ горного законодательства Россiи въ связи съ краткимъ обозренiемъ принциповъ горныхъ законодательствъ важнейшихъ горнопромышленныхъ государствъ Западной Европы. С.-Петербургъ, 1907. С. 93.
Необходимость "пересмотра вопроса о недрах" А. Е. Яновский связал со "временем освобождения крестьян, превратившим Россию в страну мелкого землевладения по преимуществу" <13>. По его словам, для горной промышленности "фактом первостепенной важности является поземельное устройство крестьян, передавшее недра земель на пространстве 118 млн. десятин в распоряжение 23,5 млн. новых собственников" <14>. Принцип акцессии А. Е. Яновский считал одним из важнейших препятствий на пути развития горной промышленности в России <15>. -------------------------------- <13> Яновскiй А. Е. Указ. соч. С. 154. <14> Там же. С. 154. <15> См.: Яновскiй А. Е. Указ. соч. С. 141.
А. А. Штоф также предупреждал, что "когда горнопромышленнику придется, для приобретения права разработки на пространстве одного нормальнаго отвода, т. е. 1 кв. версты или 104 десятин, получить согласие 10 или более отдельных собственников, причем несогласие хотя бы одного из них может затормозить все дело, тогда только он почувствует всю тяжесть принципа акцессии" <16>. -------------------------------- <16> Штофъ А. А. Нужна ли нам "горная свобода"? Харьковъ, 1908. С. 16.
Принципу акцессии обычно противопоставлялся принцип горной свободы. Среди сторонников идеи горной свободы при реформировании законодательства о недрах были А. А. Штоф, В. Г. Струкгов, А. Е. Яновский, одним из главных противников был князь С. С. Абамелек-Лазарев, который в данном случае представлял интересы землевладельцев, не желавших терять права на недра, которые они считали своими. Об этом также свидетельствует В. Г. Струкгов, говоря, что "главное... сопротивление ей (реформе законодательства о недрах. - И. П.) оказывают всегда крупные землевладельцы" <17>. -------------------------------- <17> Струкговъ В. Г. Общiй обзоръ матерiала, имеющагося по вопросу о так называемой "горной свободе" съ выясненiем главнейших основанiй, на которыхъ это начало могло бы быть проведено въ русское горное законодательство. С.-Петербургъ, 1909. С. 32.
Следуя ходу дискуссии, автор данного исследования пришел к выводу о том, что суть спора, именно по причине участия в нем крупных собственников земли, в итоге сводилась не к тому, чтобы разделить права на землю и недра под ними, поскольку с этим все-таки соглашались обе стороны. Главным был вопрос о том, останутся ли права на недра при такой реформе у прежних собственников или недра будут в какой-то форме обобществлены. Итак, почти все авторы соглашались с тем, что, по выражению В. Г. Струкгова, "самый термин "горная свобода" является довольно неопределенным и излагается различными лицами совершенно различным образом" <18>, хотя чуть ранее тот же автор отмечал, что "понятие горной свободы ясно, как блестящий кристалл бриллианта" <19>. -------------------------------- <18> Там же. С. 52. <19> Струкговъ В. Г. О значенiи и развитiи идеи горной свободы, как нормы, стесняющей частный произволъ въ интересахъ народнаго богатства. С.-Петербургъ, 1907. С. 3.
А. А. Штоф утверждал, что горная свобода существует тогда, когда "к поискам месторождений важнейших в данной стране ископаемых допускаются все лица, удовлетворяющия известным законным условиям". По его мнению, "если горнопромышленник знает вперед, что, найдя месторождение, заслуживающее разработки, он может получить его для эксплоатации после таких-то действий и на таких-то условиях, то данный порядок основан на принципе горной свободы, и наоборот: если такого знания быть не может... то горной свободы нет" <20>. -------------------------------- <20> Штофъ А. А. Нужна ли нам "горная свобода"? Харьковъ, 1908. С. 3. "Если горнопромышленник знает вперед, при самом приступе к поискам и разведкам ископаемых, условия, на которых может, в случае успеха изысканий, получить отвод, то он избавляется от присоединения к его естественному риску - не найти благонадежнаго месторождения ископаемых - другого риска - встретить, после трудов и затрат, отказ в предоставлении ему, на приемлемых условиях, права разработки изследованнаго месторождения" // Там же. С. 6.
Критикуя принцип акцессии, при котором "распределение поверхности между разными владельцами не имеет никакого соотношения с расположением месторождений в недрах", А. А. Штоф проводил интересное сравнение с ситуацией, когда "крыша дома разделена на участки разной величины, вовсе не сообразованные с расположением квартир, и владельцу каждого такого участка крыши предоставлено отдавать внаем те части квартир во всех этажах, которые находятся вертикально под ним" <21>. -------------------------------- <21> Там же. С. 8.
А. Е. Яновский давал следующие определения рассматриваемым понятиям: - горная регалия - "принцип, в силу которого недра признаются собственностью казны (в старину недра, в силу регалии, признавались личной собственностью государя)"; - горная свобода - "такой порядок вещей, при котором всякому предоставляется производить поиски и разведки руд на чужой земле, помимо согласия на то вотчинника, под условием предварительнаго о том заявления надлежащим властям". Из начала горной свободы, по мнению ученого, "естественно вытекает право перваго открывателя на разработку месторождения, им открытаго" <22>. -------------------------------- <22> Яновскiй А. Е. Основные начала горного законодательства и пересмотръ его въ Россiи. С.-Петербургъ, 1900. С. 7 - 8.
С. С. Абамелек-Лазарев и вовсе утверждал, что "основные начала горного права имеют ничтожнейшее влияние на развитие горной промышленности" <23>, но при этом в другом своем исследовании требовал "дать землевладельцу право создать, по своему желанию, из своей собственности земли две отдельные собственности, причем он будет в состоянии располагать каждою отдельно - и поверхностью, и недрами..." <24>. А. А. Штоф возражал на это, говоря, что "как бы ни была полезна эта реформа, она не может заменить собой установления горной свободы, ибо не достигает главной цели последней" <25>. -------------------------------- <23> Абамелекъ-Лазаревъ С. С. Вопросъ о недрахъ и развитiе горной промышленности съ 1808 по 1908 г. Изданiе второе, измененное и дополненное. С.-Петербургъ, 1910. С. 2. <24> Кн. Абамелекъ-Лазаревъ. Нужно ли вводить въ Россiи горную свободу, отмененную въ Германiи. С.-Петербургъ, 1909. С. 28. <25> Штофъ А. А. Нужна ли нам "горная свобода"? Харьковъ, 1908. С. 19.
Считаем, что суть принципа горной свободы не в праве первооткрывателя месторождения на добычу полезных ископаемых, а в том, что права на недра отделены от прав на поверхность над ними. Это подтверждает и пояснительная записка к прусскому проекту Горного закона 1865 г., где говорится, что "общая горная свобода <26> видоизменяется по правую сторону Рейна некоторыми вытекающими из горной регалии правами... государства, а по левую сторону Рейна ослабляется отсутствием права открывателя на получение отвода. Настоящий проект освобождает указанный принцип от обоих этих ограничений и в его полной чистоте" <27>. -------------------------------- <26> В пояснительной записке указывалось, что "по действующим в Пруссии горным узаконениям известныя ископаемыя изъяты из распоряжения землевладельцев... не принадлежат монопольному пользованию со стороны государства, но предназначаются при соблюдении известных законных условий для свободнаго пользования промышленности..." // Яновскiй А. Е. Указ. соч. С. 41. <27> Там же. С. 41.
Государство, объявив недра своей собственностью, одновременно берет на себя ответственность за их эффективное использование. В целях такого эффективного, хозяйского использования недр государство стимулирует либо должно стимулировать поиски полезных ископаемых, гарантируя предоставление права на добычу полезных ископаемых открывшему месторождение. Таким образом, признание такого права - прежде всего признание государством ответственности за судьбу своей собственности, следствие, хотя и важнейшее, действия главной составляющей горной свободы - отделения прав на недра от прав на поверхность над ними.
Необходимость применения принципа горной свободы при рассмотрении современного правового режима пользования участками недр для геологического изучения и добычи полезных ископаемых
В настоящее время в России сложилась уникальная ситуация, при которой: - после революции 1917 г. права на недра отделены от прав на землю - принцип акцессии не действует; - хотя Конституцией Российской Федерации и предусмотрена возможность частной собственности на недра, недра являются исключительной государственной собственностью; - элементы горной свободы сохраняются и даже, хотя и с большим трудом, получают свое дальнейшее развитие в законодательстве о недрах, например предоставление права пользования недрами на добычу полезных ископаемых при установлении факта открытия месторождения. Таким образом, есть совокупность факторов, позволяющих говорить о наличии правового режима пользования участками недр, основанного на принципе горной свободы. Зачем необходимо применение принципа горной свободы при рассмотрении правового режима использования недр для геологического изучения и добычи полезных ископаемых, в данном случае нефти и газа? Ведь предоставление права пользования недрами для добычи полезных ископаемых при открытии месторождения в результате геологического изучения недр - всего лишь частный случай, поскольку в Законе во всем перечне оснований предоставление такого права <28> предусматривается только дважды. -------------------------------- <28> Подробнее о таких основаниях см. далее по тексту.
Это так, но, как отмечалось выше, суть принципа горной свободы не в признании права на добычу при открытии месторождения, а в отделении прав на недра от прав на землю. Тем не менее главная причина убежденности автора не только в возможности, но и в необходимости применения указанного принципа заключается в том, что законодатель, видимо, сам этого до конца не осознавая, путем признания в 2000 г. права на добычу полезных ископаемых при открытии месторождения совершил "знаковую" правку законодательства о недрах. Действительно, получается, что законодательное закрепление гарантий права первооткрывателя месторождения на добычу из него полезных ископаемых - важнейший, необходимый элемент горной свободы - не просто очередное дополнение законодательства о недрах, а изменение, влекущее за собой необходимость осуществления целого ряда серьезных преобразований в законодательстве. И применение принципа горной свободы при рассмотрении правового режима пользования участками недр как раз и дает возможность увидеть такую необходимость. При этом становится понятным смысл слов А. Е. Яновского о том, что "специфический характер горное право получает лишь при системе горной свободы, при которой оно является цельною совокупностью своеобразных институтов, связанных внутренним единством" <29>. -------------------------------- <29> Яновскiй А. Е. Основные начала горного законодательства и пересмотръ его въ Россiи. С.-Петербургъ, 1900. С. 48.
Об особенностях содержания правового режима пользования участками недр применительно к геологическому изучению и добыче полезных ископаемых
Исследуя правовой режим пользования участками недр для геологического изучения и добычи полезных ископаемых, во избежание терминологической неопределенности необходимо отметить особенности употребления термина "пользование" применительно к недрам. Г. С. Башмаков обращает внимание на то, что в советском (да и в современном. - И. П.) законодательстве о недрах "наряду с термином "пользование" встречается понятие "использование недр". Оба они... охватывают один и тот же круг действий" <30>. Эти термины, по мнению советских ученых, "являются наиболее общими юридическими понятиями, отражающими то обстоятельство, что горные работы - это... деятельность, порождающая определенную совокупность общественных отношений, которые, будучи урегулированы правом, выступают в виде правоотношений" <31>. -------------------------------- <30> Башмаков Г. С. Правовое регулирование разведки и разработки общераспространенных полезных ископаемых / Академия наук СССР, Институт государства и права. М., 1978. С. 17. <31> Башмаков Г. С., Каверин А. М., Краснов Н. И. Законодательство о недрах. М., 1976. С. 8.
Советские авторы подразделяли горные правоотношения, например, "на следующие основные виды: собственность на недра; пользование недрами; обеспечение безопасности работ, связанных с пользованием недрами; охрана недр; государственное управление в области использования и охраны недр" <32>. -------------------------------- <32> Там же. С. 9.
При этом подчеркивалось, что "центральное место среди... многообразных форм горных правоотношений занимают правоотношения социалистической государственной собственности на недра..." <33>, определяя специфику этих отношений. -------------------------------- <33> Мухитдинов Н. Б. К вопросу о классификации горных правоотношений // Проблемы охраны природы в Казахстане (тезисы докладов и научных сообщений). Алма-Ата, 1974. С. 54.
По мнению О. И. Крассова, право собственности на землю, права на землю лиц - несобственников земельных участков, управление использованием и охраной земель, правовая охрана земель и меры ответственности за нарушение земельного законодательства являются "основными элементами понятия "правовой режим" применительно к земле, а также иным природным объектам" <34>. -------------------------------- <34> Крассов О. И. Правовой режим земель как правовая категория // Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций. Юбилейный выпуск. 1995 - 2004 гг. В 3 т. / Сост. А. К. Голиченков, И. А. Игнатьева, А. О. Миняев; Под ред. А. К. Голиченкова. М.: ТИССО, 2004. Т. 1. С. 550.
Н. Б. Мухитдинов, выделяя отношения по геологическому изучению недр, отношения по добыче полезных ископаемых, отношения по представлению недр для строительства подземных сооружений в качестве групп общественных горных отношений, подчеркивал, что "у каждой из этих групп есть определенные особенности по основаниям возникновения... и по ряду других признаков" <35>. -------------------------------- <35> Мухитдинов Н. Б. Теоретические проблемы советского горного права: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Алма-Ата, 1980. С. 11.
Соглашаясь с данным утверждением, отметим в связи с этим, что подробное изучение проблем, связанных, например, с основаниями возникновения, объектами, сроками, содержанием права пользования участками недр для геологического изучения недр и для разведки и добычи полезных ископаемых как различных видов пользования недрами возможно лишь в рамках самостоятельных исследований. Предметом отдельного исследования являются также правоотношения в сфере государственного управления использованием недр и ответственности за правонарушения при пользовании участками недр для геологического изучения и добычи нефти и газа. Поэтому считаем, что в данном случае при изучении правового режима пользования участками недр для геологического изучения и добычи нефти и газа обязательному и первоочередному рассмотрению подлежат: право собственности на недра, правовая взаимосвязь недр и поверхности над ними, порядок предоставления права пользования недрами для добычи полезных ископаемых в случае открытия месторождения в результате геологического изучения недр, а также некоторые основные публичные ограничения, устанавливаемые при осуществлении рассматриваемой деятельности <36>. -------------------------------- <36> Поскольку подробно вопрос понятия недр здесь не рассматривается, ограничимся законодательным определением недр при всех его недостатках. Итак, недра - часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.
Право собственности на недра. Правовая взаимосвязь недр и поверхности над ними
А. Е. Яновский пишет, что при подготовке проекта упоминавшегося прусского Горного закона 1865 г. законодатели не сочли нужным обсуждать вопрос о том, "кому принадлежит право собственности на залежи ископаемых... до предоставления их горнопромышленнику, считая вопрос этот чисто теоретическим" <37>, поскольку нет необходимости прибегать "к фикции, будто недра состоят в собственности государства, которое потому и распоряжается ими...", "для этого вполне достаточно тех общих правомочий, которыя государственная власть имеет, как таковая...". -------------------------------- <37> Яновскiй А. Е. Указ. соч. С. 41 - 42.
В. А. Удинцев утверждал, что "на недра нельзя установить никаких вещных прав" <38>, поскольку недра вообще не существуют "как определенный предмет, который можно видеть, осязать..." <39>. -------------------------------- <38> Удинцевъ Вс. Русское горноземельное право. Кiевъ, 1909. С. 32. <39> Там же. С. 37.
В советской литературе в свое время развернулась дискуссия о том, что считать объектом права государственной собственности на недра <40>. Одни ученые (М. Е. Коган, В. Г. Плахута, Б. А. Лисковец) <41> считали, что таким объектом являются залежи полезных ископаемых, другие (Н. А. Сыродоев, Г. С. Башмаков), говоря о неопределенности понятия полезных ископаемых <42>, утверждали, что "собственность государства на недра рассматривается как собственность на часть природной среды, в которой могут находиться, в частности, полезные ископаемые" <43>. -------------------------------- <40> О понятии недр и объекте государственной собственности на недра см., например: Коган М. Е. Право государственной собственности на недра земли в СССР: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1955; Лисковец Б. А. Правовое регулирование разведок и разработок месторождений полезных ископаемых в СССР. М., 1960; Плахута В. Г. Правовое обеспечение рационального и комплексного использования недр земли в СССР: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Свердловск, 1966; Заславская Л. А. Правовое регулирование охраны недр // Всесоюзный научно-исследовательский институт советского законодательства. Ученые записки. Вып. 17. М., 1969; Сыродоев Н. А. Правовой режим недр. М., 1969; Башмаков Г. С. Право пользования недрами в СССР. М., 1974; Навроцкая Л. Г. Теоретические вопросы правового регулирования горных отношений в СССР: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1976. <41> См.: Коган М. Е. Указ. соч. С. 6 - 7; Лисковец Б. А. Указ. соч. С. 10 - 11; Плахута В. Г. Указ. соч. С. 3. <42> См.: Башмаков Г. С. Указ. соч. С. 8. <43> Сыродоев Н. А. Указ. соч. С. 41.
А. К. Голиченков определяет объектами права государственной собственности на недра: "а) недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы; б) участки недр" <44>. -------------------------------- <44> Голиченков А. К. Эколого-правовой словарь // Экологическое право. 2003. N 5 (продолжение, начало в N 3, 4, 2003 г.). С. 48.
В последнее время к проблемам определения объекта права государственной собственности на недра добавились также вопросы о разграничении собственности на недра на федеральную и собственность субъектов Российской Федерации, о праве собственности на добытые полезные ископаемые и другие вопросы. Указанные темы затрагивались в целом ряде публикаций <45>. -------------------------------- <45> См., например: Клюкин Б. Д. Многообразие форм собственности на природные объекты // Право и экономика. 1998. N 1; Клюкин Б. Д. Формирование нового горного права России // Журнал российского права. 2001. N 3; Быстров Г. Е. О праве государственной собственности на недра Российской Федерации и субъектов Российской Федерации // Правовые проблемы нефтегазового комплекса: Сборник научных трудов. Вып. 3 / Под общ. ред. М. И. Клеандрова, О. И. Клоца. Тюмень, 2002; Шмелева Д. Н. Право собственности на недра // Там же; Бабайцева Е. В. Право собственности на добытую продукцию // Проблемы горного и экологического права в нефтегазовом комплексе. Вып. 3. Труды кафедры горного права / Под общ. ред. А. И. Перчика. М.: Изд-во "Нефть и газ" РГУ нефти и газа им. И. М. Губкина, 2003; Мельгунов В. Д. О некоторых вопросах права собственности на недра и полезные ископаемые // www. geoinform. ru.
В частности, О. М. Теплов считает, что "закрепленная ст. 2.1 Закона РФ "О недрах" единая государственная собственность на недра по своему содержанию является общефедеральной, то есть недра и их богатства в естественном залегании принадлежат в качестве объекта собственности федеративному государству - Российской Федерации". Разделение единой государственной собственности на недра, по мнению О. М. Теплова, "внесет определенную путаницу в распределение полномочий органов исполнительной власти различного уровня по управлению различными объектами собственности в рамках государственного фонда недр" <46>. -------------------------------- <46> Теплов О. М. Развитие федерального законодательства о недрах // ИПС "Гарант". А. Н. Курский, говоря о необходимости установления в специальном законе "критериев выделения участков недр и месторождений федерального значения и порядок их передачи в федеральную собственность", отмечает, что "соответствующий закон до сих пор не разработан и не принят". По его мнению, серьезным препятствием "для разграничения собственности на недра России является то обстоятельство, что в настоящее время абсолютное большинство участков недр (более 90%) находится в нераспределенном фонде недр и проявления полезных ископаемых, имеющих промышленное значение, на данном этапе в них не выявлены". Таким образом, отмечает автор, "не обладая информацией об истинных свойствах участков недр, невозможно осуществлять процесс разграничения государственной собственности на недра" // Курский А. Н. Законодательство о недрах: концепции реформирования // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. 2002. N 2; www. geoinform. ru. При рассмотрении проблем, связанных с темой государственной собственности на природные ресурсы (и недра в том числе), необходимо также учитывать позицию Конституционного Суда Российской Федерации, отраженную в Постановлениях от 9 января 1998 г. N 1-П и от 7 июня 2000 г. N 10-П.
Некоторые ученые-юристы ставят вопрос о подземном пределе распространения суверенитета государства, иными словами, вопрос о том, имеют ли недра, на которые распространяется суверенитет государства, ограничения по глубине <47>. Считая, что "действие суверенитета государства в глубь планеты Земля не может быть беспредельным" <48>, А. Н. Вылегжанин предлагает несколько вариантов решения вопроса <49>. Обращается внимание на то, что "реализация в недрах Земли суверенитета одного государства не должна наносить ущерба другому государству". Отмечается, что "техногенные последствия глубинных разработок природных ресурсов, например, пока не оценены в полной мере (неясно, наличествует ли причинно-следственная связь между такими разработками и проседаниями грунта; смещением на территорию другого государства продуктивного нефтегазоносного слоя и т. д.)" <50>. -------------------------------- <47> См.: Вылегжанин А. Н. Морские природные ресурсы (международно-правовой режим). М., 2001. С. 107. <48> Там же. С. 124. <49> Варианты: 1) суверенитет государства простирается на всю часть нашей планеты, ограниченную на ее поверхности сухопутными и морскими границами государства, а по бокам - радиусами, проведенными от государственной границы к центру планеты; 2) в глубь Земли до глубин, доступных для научных исследований, хозяйственного и иного использования подземных пространств человеком; 3) до "поверхности Мохоровичича" (границы между земной корой и мантией Земли). См.: Там же. С. 126 - 127. <50> Там же. С. 129 - 130.
Относительно права собственности на добытую продукцию, в частности углеводородное сырье, полагаем, что в законе возможно установление общего правила о принадлежности такого права недропользователю, при четком определении в этом же законе случаев, когда добытые из недр полезные ископаемые поступают в государственную собственность. Г. А. Волков отмечает, что "в начале 90-х годов начался процесс денационализации природных ресурсов" <51>. Поэтому в настоящее время актуальным, кроме вопросов разграничения собственности на недра на федеральную и собственность субъектов Российской Федерации либо определения подземного предела распространения суверенитета государства, может оказаться вопрос об исключительности государственной собственности на недра вообще. Данную проблему, на наш взгляд, необходимо рассматривать в связи с вопросом соотношения прав на недра и прав на землю по следующим причинам. -------------------------------- <51> Волков Г. А. Законодательное регулирование права государственной собственности на природные ресурсы // Государство и право. 1996. N 9. С. 52.
Тема единства и разделения прав на недра и прав на поверхность над ними хотя и очень тесно взаимосвязана с рассматриваемой, все-таки является предметом самостоятельного исследования. Тем не менее в отношении использования недр для геологического изучения и добычи стратегических видов полезных ископаемых, в частности нефти и газа, данный вопрос приобретает особую значимость. Ряд современных отечественных юристов полагают, что юридическое разделение земли и недр стало порождением множества проблем, причем мнение это высказывается наряду с утверждениями о целесообразности разрешения частной собственности на недра <52>. -------------------------------- <52> В свое время О. М. Теплов утверждал, что "согласно п. 2 ст. 8 и п. 2 ст. 9 Конституции РФ недра (как составная часть природных ресурсов) могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Основы, несомненно, должны включать в себя норму, закрепляющую многообразие форм собственности на недра и особенности правового режима использования объектов недр с различной формой собственности". См.: Теплов О. М. К разработке Основ законодательства Российской Федерации о недрах // Государство и право. 1994. N 3. С. 105.
В Российской империи, отмечает В. Б. Подмаско, "отчуждение участка недр отдельно от покрывающего его земельного участка исключалось... Государству принадлежали все недра, покрываемые казенными (государственными) землями (но в том-то и проблема, что при этом не все земли были казенными. - И. П.)" <53>. Как пишет В. Б. Подмаско, "развитие права пошло по пути игнорирования естественной связи земли и недр. Сегодня участки недр рассматриваются как самостоятельный вид недвижимого имущества (ст. 130 ГК РФ)... Юридическое разделение недр и земли - это порождение проблем". -------------------------------- <53> Подмаско В. Б. О государственной регистрации прав на участки недр // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. 2000. N 6; www. geoinform. ru.
По убеждению Б. И. Уткина, необходимо "установить, что предметом договора пользования недрами (то есть объектом права) должен быть не участок недр, а земельный участок с участком недр". Б. И. Уткин предлагает для этого определение земельного участка с участком недр <54>, но замечает, что, "правда, для этого нужно будет ввести в ЗК РФ новую категорию земель - земли с полезными недрами". При этом "собственник земельного участка с участком недр, конечно, может продать его, но только... по определенным правилам". -------------------------------- <54> Уткин Б. И. В недрах коллизий // ЭЖ-Юрист. 2005. N 29; ИПС "Гарант".
Считаем важным отметить, что введение частной собственности на недра, да еще при возрождении принципа акцессии - единства правовой судьбы поверхности и недр под ней - вернет Россию во времена, наступившие после издания Екатериной II Манифеста от 28 июня 1782 г. Вопреки установленному Петром I в Берг-привилегии от 10 декабря 1719 г. порядку <55> императрица "отменила законы, основанные на принципе так называемой горной свободы, распространив право собственности каждого в имении его на недра земли..." <56>. Изданием Манифеста Екатерина II положила начало процессу, который В. А. Удинцев позднее назвал "закрепощением недр за земельными собственниками" <57>. -------------------------------- <55> А. А. Штоф напоминает, что "принципиальное решение вопроса о праве распоряжения недрами было у нас сделано впервые Петром Великим, который Берг-привилегиею 10 декабря 1719 г. провозгласил принадлежность недр всяких земель Монарху... право всякаго желающаго искать важнейших ископаемых на чьих бы то ни было землях, как собственных, так и чужих, и, в случае отыскания, получать для разработки площади определенных размеров на бессрочное время... Такие начала горнаго права, получившие на западе Европы название "горной свободы", действовали у нас... в течение более 60 лет, и под их господством наша горная промышленность достигла блестящаго положения". См.: Штофъ А. А. По проекту главныхъ основанiй новаго Закона о горной промышленности добывающей. С.-Петербургъ, 190_ (точная дата публикации не указана). С. 1. <56> Там же. С. 1. <57> Удинцевъ Вс. Русское горноземельное право. Кiевъ, 1909. С. 67.
В. Г. Струкгов, отмечая, что петровская "Берг-Привилегия шла даже дальше современных ей законов иностранных..." <58>, указывает "на чисто теоретическое происхождение Манифеста и непосредственное родство его с появившимися в то время в Западной Европе "экономическими доктринами" <59>. -------------------------------- <58> Струкговъ В. Г. Курсъ горного права. Изложенiе основныхъ началъ горного законодательства Россiи въ связи съ краткимъ обозренiемъ принциповъ горныхъ законодательствъ важнейшихъ горнопромышленныхъ государствъ Западной Европы. С.-Петербургъ, 1907. С. 71. <59> Там же. С. 73.
Последствия этого исторического шага, самые тяжелые из которых наступили во время проведения земельной реформы во второй половине девятнадцатого века, Россия так и не успела преодолеть до революции 1917 г. Тем не менее правовая доктрина, законопроектная деятельность, судебная практика Правительствующего Сената (см.: реш. Гр. кас. деп. Прав. Сен. 1903 г. N 67) постепенно продвигались в направлении того, чтобы цивилизованным, а не революционным, как получилось в итоге, путем отделить права на недра от прав на землю. В отношении вопроса о возможной отмене монопольной государственной собственности на недра считаем необходимым поддержать мнение Б. Д. Клюкина о том, что "в наших условиях... переход к системе отношений частной собственности на недра может привести к непредсказуемым последствиям" <60>. -------------------------------- <60> Клюкин Б. Д. Формирование российского горного законодательства на основе законодательства о недрах // Законодательство и экономика. 1995. N 17-18. С. 6.
Рассматриваемая проблема становится гораздо более значимой, когда речь идет о стратегически важных для государства видах полезных ископаемых. Необходимо отметить, что в настоящее время в большинстве стран мира недра являются государственной собственностью.
Предоставление права пользования участками недр для добычи полезных ископаемых при установлении факта открытия месторождения
Открытие каждого нефтяного или газового месторождения рассматривается как случайное событие <61>. Как отмечают специалисты, "коэффициент успешности, определяемый как отношение числа открытых месторождений к числу всех опробованных за фиксированный период перспективных площадей, редко бывает близок к единице (например, в конце 80-х годов общий коэффициент успешности по всем нефтегазоносным провинциям СССР был равен примерно 0,3)" <62>. -------------------------------- <61> См.: Поляков Г. А., Полякова Т. В. Модели и прогнозные оценки перспектив добычи нефти. М.: МГИМО(У), 2004. С. 77. <62> Там же. С. 77.
Отсюда - ярко выраженный рисковый характер рассматриваемой деятельности. Поэтому гарантии получения права на разработку месторождения в случае его открытия при геологическом изучении недр могут иметь для недропользователя, в особенности для небольшой организации, огромное, а иногда и решающее для его дальнейшей судьбы значение. По оценке Oil & Gas Journal, в 2003 г. Россия по индексу целесообразности инвестирования в разведку и освоение месторождений нефти оказалась на третьем месте от конца списка апробированных стран, опередив лишь Малайзию и Грузию <63>. При этом на такой показатель повлияли вовсе не основные риски, к которым в данном случае были отнесены политический, налоговый и экологический, а "низкая оценка потенциальных открытий новых залежей нефти" <64>. -------------------------------- <63> См.: России не хватило открытий // Нефтегазовая вертикаль. 2003. N 9/10. С. 65. <64> Там же. С. 65.
Это говорит о том, что пользователи недр в России не желают вкладывать значительные средства в геологическое изучение недр. Одной из причин такого явления на тот момент являлось то, что в законодательстве Российской Федерации о недрах не содержалось почти никаких гарантий предоставления права пользования недрами в целях разведки и добычи полезных ископаемых из открытого недропользователем месторождения, а следовательно, гарантий защиты средств, вложенных недропользователем в геологическое изучение недр. Здесь необходимо также учитывать фактор сверхобеспеченности, в некоторых случаях, недропользователей запасами углеводородного сырья (подробнее об этом сказано ниже). Дореволюционная и советская - во времена нэпа - история института первооткрывательства месторождений в результате геологического изучения недр - предмет отдельного рассмотрения. Историю развития института начиная с 1992 г. можно условно разделить на следующие этапы: 1) до внесения в Закон РФ "О недрах" <65> изменений и дополнений в 2000 г. речь вообще не шла о предоставлении не только гарантий, но и какого-либо преимущества при получении недропользователем права на добычу, при этом его право геологического изучения недр досрочно прекращалось; -------------------------------- <65> См.: Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах", с изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 3 марта 1995 г. N 27-ФЗ, от 10 февраля 1999 г. N 32-ФЗ, от 2 января 2000 г. N 20-ФЗ, от 14 мая 2001 г. N 52-ФЗ, от 8 августа 2001 г. N 126-ФЗ, от 29 мая 2002 г. N 57-ФЗ, от 6 июня 2003 г. N 65-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ, от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 15 апреля 2006 г. N 49-ФЗ, от 25 октября 2006 г. N 173-ФЗ, от 26 июня 2007 г. N 118-ФЗ и от 1 декабря 2007 г. N 295-ФЗ // ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. N 16. Ст. 834; СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823; 1999. N 7. Ст. 879; 2000. N 2. Ст. 141; 2001. N 33. Ст. 3429; 2002. N 22. Ст. 2026; 2003. N 23. Ст. 2174; 2004. N 27. Ст. 2711; 2004. N 35. Ст. 3607; 2006. N 17 (ч. 1). Ст. 1778; 2006. N 44. Ст. 4538; 2007. N 27. Ст. 3213; 2007. N 49. Ст. 6056.
2) после внесения в Закон РФ "О недрах" дополнений в 2000 г. <66> перечень оснований получения права пользования недрами был дополнен. Такими основаниями (ст. 10.1 Закона) могли быть: решение Правительства Российской Федерации при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению "морских" участков недр <67> за счет собственных средств, для целей разведки и добычи полезных ископаемых такого месторождения; совместное решение федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа и органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации - в отношении открытых месторождений, расположенных на территории соответствующих субъектов Российской Федерации. -------------------------------- <66> См.: Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 20-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О недрах" // СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 141. <67> Под "морскими" месторождениями, участками недр в данном случае понимаются месторождения, участки недр, расположенные во внутренних морских водах, территориальном море и на континентальном шельфе Российской Федерации.
Неоднозначная формулировка ст. 10.1 Закона "О недрах" позволяла подвергать сомнению само право первооткрывателя на эксплуатационную лицензию. Было также неясно, как быть в ситуации, когда государство уже потратило тот или иной объем средств на геологическое изучение участка недр, а дальнейшее геологическое изучение, приведшее в итоге к открытию месторождения, проводил недропользователь. В итоге эти вопросы, а также ряд возможных дополнительных проблем <68>, по мнению некоторых исследователей данной темы, могли служить "для воспрепятствования недропользователю в получении искомой эксплуатационной лицензии" <69> со стороны соответствующих органов власти; -------------------------------- <68> См.: Джабраилов А. С. Пункт 4 ст. 10.1 Закона о недрах и вопросы "конвертации" геологической лицензии в "эксплуатационную" // Нефтегаз, энергетика и законодательство. 2001 - 2002. С. 169 - 172. <69> Там же. С. 171.
3) после внесения в Закон РФ "О недрах" изменений в 2004 г. основаниями возникновения права пользования участками недр в том числе явились: - решение Правительства Российской Федерации, принятое при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации за счет собственных (в том числе привлеченных) средств, для целей разведки и добычи полезных ископаемых такого месторождения и возместившим в случае их наличия расходы государства на поиск и оценку полезных ископаемых на данном участке недр в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (п. 1 ст. 10.1 Закона); - решение комиссии, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр и в состав которой включаются также представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации для рассмотрения заявок о предоставлении права пользования участками недр, при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению участков недр за счет собственных (в том числе привлеченных) средств, для целей разведки и добычи полезных ископаемых такого месторождения и возместившим в случае их наличия расходы государства на поиск и оценку полезных ископаемых на данном участке недр в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, за исключением участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации (п. 4 ст. 10.1 Закона). Реакцией на более или менее четкое закрепление в Законе прав первооткрывателя месторождения в результате геологического изучения недр явился поток подзаконных правовых актов, при помощи которых осуществлялась попытка каким-то образом заполнить пробелы в регулировании рассматриваемых отношений <70>. -------------------------------- <70> Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2004 г. N 873 утверждено Положение о возмещении расходов государства на поиски и оценку полезных ископаемых при предоставлении права пользования участком недр в целях разведки и добычи полезных ископаемых в случае установления факта открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению участка недр за счет собственных (в том числе привлеченных) средств; Постановлением Правительства РФ от 18 января 2005 г. N 27 утверждено Положение о рассмотрении заявок на получение права пользования недрами при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации за счет собственных (в том числе привлеченных) средств, для целей разведки и добычи полезных ископаемых такого месторождения; Приказом МПР России от 11 ноября 2004 г. N 689 утверждена новая Инструкция о порядке установления факта открытия месторождений полезных ископаемых (прежняя была отменена); Приказом МПР России от 24 января 2005 г. N 23 утвержден Порядок рассмотрения заявок на получение права пользования недрами при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению участков недр за счет собственных (в том числе привлеченных) средств, для целей разведки и добычи полезных ископаемых такого месторождения; Приказом Федерального агентства по недропользованию от 21 января 2005 г. N 56 утвержден Регламент рассмотрения заявок на установление факта открытия месторождений полезных ископаемых в Федеральном агентстве по недропользованию.
В настоящее время перечень оснований возникновения права пользования участками недр опять видоизменен <71>. -------------------------------- <71> Соответствующие изменения в Закон РФ "О недрах" внесены Федеральным законом от 29 апреля 2008 г. N 58-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства" // СЗ РФ. 2008. N 18. Ст. 1941.
В соответствии с Основами государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования (п. 2), утвержденными распоряжением Правительства РФ "Об утверждении Основ государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования" <72>, при совершенствовании законодательства о недрах особое внимание необходимо обратить на "обеспечение гарантий соблюдения интересов государства и недропользователя". -------------------------------- <72> См.: распоряжение Правительства РФ от 21 апреля 2003 г. N 494-р "Об утверждении Основ государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования" // СЗ РФ. 2003. N 17. Ст. 1637.
Одной из целей, на достижение которых направлены готовящиеся изменения в правовом регулировании отношений по использованию и охране недр, Концепция законопроекта о недрах <73> определяет "создание условий для дополнительного привлечения инвестиций в развитие минерально-сырьевой базы и в разработку полезных ископаемых" (подп. 4 п. 2 разд. I Концепции). Данную цель при подготовке законопроекта предполагается достичь путем "совершенствования механизма воспроизводства минерально-сырьевой базы через установление недропользователям дополнительных гарантий" (п. 1 разд. III Концепции). -------------------------------- <73> Утв. вместе с техническим заданием на разработку законопроекта о недрах поручением Правительства Российской Федерации от 4 декабря 2002 г. N ХВ-П9-16990.
Хотя в пояснительной записке к проекту Федерального закона "О недрах" N 187513-4, внесенному Правительством Российской Федерации в Государственную Думу в 2005 г., говорится, что "положения законопроекта создают условия для обеспечения ускоренного воспроизводства минерально-сырьевой базы страны", в отношении порядка предоставления права пользования недрами при открытии месторождения такие положения в некоторых случаях убеждают в обратном. Вместе с тем усовершенствование в Законе такого порядка позволило бы рассчитывать на увеличение притока инвестиций в геологическое изучение недр, соответственно, более активное воспроизводство минерально-сырьевой базы, а также возмещение недропользователями государственных затрат на ранее проведенные работы по геологическому изучению недр. При этом обязательно нужно учитывать, что условия пятилетнего срока, на который обычно предоставляется право пользования недрами для геологического изучения, позволяют государству в значительно большей степени сохранять контроль за использованием каждого конкретного участка недр, в отличие от ситуации, складывающейся при предоставлении права пользования по так называемой совмещенной лицензии. Такое право подразумевает одновременно геологическое изучение (поиски, оценку) и добычу полезных ископаемых и, как правило, предоставляется на десятилетия.
О публичных ограничениях при пользовании участками недр для геологического изучения и добычи нефти и газа
С. С. Алексеев обращает внимание на то, что "каждый правовой режим есть именно режим", он "выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений или льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности" <74>. -------------------------------- <74> Там же. С. 244.
В советское время также отмечалось, что "пределы реализации субъективных прав или, иначе говоря, границы субъективного права представляют собой неотъемлемый элемент любого правоотношения по поводу использования и охраны объектов природы (как, впрочем, и любого другого правоотношения)" <75>. -------------------------------- <75> Право природопользования в СССР. М., 1990. С. 111.
В. Г. Струкгов в уже упоминавшейся монографии (1907) с сомнением отмечает, что поиски и добыча "нефти на казенных землях совершаются как бы на началах горной свободы" <76>. К причинам, вызвавшим такие сомнения, можно отнести большое количество ограничений, налагавшихся законом на частный нефтяной промысел в то время. -------------------------------- <76> Струкговъ В. Г. Курсъ горного права. Изложенiе основныхъ началъ горного законодательства Россiи въ связи съ краткимъ обозренiемъ принциповъ горныхъ законодательствъ важнейшихъ горнопромышленныхъ государствъ Западной Европы. С.-Петербургъ, 1907. С. 164.
Уже в советское время В. А. Удинцев, понимая под горной свободой "право всякого горнопромышленника производить на своих и на чужих землях поиски, разведки и на правах первого открывателя - разработку ископаемых..." <77>, справедливо замечает, что "никогда и нигде горная свобода не считалась принципом, имеющим абсолютное значение. Она ставилась в пределы по различным хозяйственным соображениям..." <78>. -------------------------------- <77> Удинцев В. А. Пределы горной свободы // Отдельный оттиск из журнала "Известия Азербайджанского Политехнического Института". Вып. III. Баку, 1927. С. 147. В. А. Удинцев замечал, что "при системе социализации земли формула упрощается, так как вместо трех моментов и стадий (земельный собственник, государство и горнопромышленник), остается два (государство и горнопромышленник...)". <78> Там же. С. 148.
По словам ученого, "если горная свобода есть ограничение прав горной регалии и государственного верховенства, налагаемое государством на себя в интересах привлечения частной инициативы к горному делу, то... ограничения самой горной свободы представляются ее правовыми пределами" <79>. -------------------------------- <79> Там же. С. 163.
К таким пределам В. А. Удинцев, например, относил: "ограничения горной свободы в отношении ископаемых, устанавливаемые в интересах государства и в интересах землепользователей"; "ограничения горной свободы в отношении местностей, доступных для горно-промысловых работ и в отношении поверхности, подлежащей уступке для целей осуществления горно-промысловых работ..." <80>. -------------------------------- <80> Там же. С. 148.
Ученый отмечает, что "советское законодательство в качестве методов резервирования за государством горнопромышленных предприятий, отводов и ископаемых пользуется национализацией...". Монополизация, по его мнению, также является "одним из способов ограничения горной свободы" <81>. -------------------------------- <81> Там же. С. 149 - 150.
Ограничениями горной свободы, на взгляд В. А. Удинцева, также являлись: - исключение из действия принципа горной свободы "уже открытых ископаемых, т. е. таких, наличие которых известно..." <82>; -------------------------------- <82> Там же. С. 152.
- конкуренция с первым открывателем "со стороны заявителя, хотя бы он и не был первым открывателем"; - возможность "совместных горно-промысловых работ в одной местности, что, несомненно, должно стеснять первого горнопромышленника, рядом с которым допускаются работы другого" <83>. -------------------------------- <83> Там же. С. 165 - 166.
Поскольку речь идет о стратегических видах полезных ископаемых, так называемые пределы горной свободы, под которыми мы в данном случае будем понимать, в широком смысле, любые публичные ограничения прав недропользователей, либо, по выражению С. С. Алексеева, "пределы... правовой самостоятельности" субъектов приобретают в отношении пользования участками недр для геологического изучения и добычи нефти и газа значение, которое делает необходимым особое рассмотрение некоторых из них. Другие такие ограничения, устанавливаемые при пользовании участками недр для геологического изучения и добычи нефти и газа, подлежат отдельному рассмотрению в зависимости от вида пользования недрами. Итак, федеральный орган управления государственным фондом недр в соответствии с ч. 2 ст. 17 Закона РФ "О недрах" вправе устанавливать: - предельные размеры участков недр; - количество участков, предоставляемых в пользование; - предельные запасы полезных ископаемых, предоставляемых в пользование. Дореволюционное, а также советское горное законодательство времен нэпа такие ограничения очень подробно фиксировало, причем в отношении углеводородов ограничения устанавливались отдельно и были особо жесткими. В наше время ни в одном из трех перечисленных в ст. 17 случаев "федеральным органом управления государственным фондом недр" не установлено вообще никаких пределов. Это привело к тому, что "монополизация отрасли" <84>, о которой сегодня заявляют сами представители "федерального органа управления государственным фондом недр", достигла огромных масштабов: "основная добыча по более чем 10 видам полезных ископаемых в стране... осуществляется только одним предприятием" и "менее 10 компаний контролируют 100% добычи нефти" <85>. -------------------------------- <84> Трутнев Ю. П. О долгосрочной государственной Программе изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы России на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья (2005 - 2010 гг. и до 2020 г.). По материалам доклада на заседании Правительства РФ 11 ноября 2004 г. // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. 2004. N 5; www. geoinform. ru. <85> Там же.
В такой ситуации трудно говорить о заинтересованности недропользователей в воспроизводстве минерально-сырьевой базы. Между тем отмечается, что "на примере таких полезных ископаемых, как нефть... видно, что без вложения средств в геологоразведку запасов стратегических полезных ископаемых к 2020 г. практически не останется" <86>. -------------------------------- <86> Там же.
Кстати, вопреки широко распространенному (или распространяемому) в России в настоящее время мнению о тотальном огосударствлении энергетического сектора экономики, по запасам нефти российское ОАО "ЛУКОЙЛ" - самая крупная в мире негосударственная нефтяная компания - 12-е место. Первые 11 мест принадлежат компаниям, которые полностью принадлежат государству или контролируются им. Специалисты в связи с этим отмечают также следующее: - ограниченное число крупнейших нефтегазовых компаний в России "владеют наиболее продуктивными запасами, во-первых, и интенсивно эксплуатируют их, во-вторых" <87>; -------------------------------- <87> Виноградова О. Скромное обаяние олигархии: о степени концентрации запасов и добычи в шести крупнейших компаниях // Нефтегазовая вертикаль. 2003. N 18. С. 52.
- игнорирование интересов малых нефтегазовых компаний в России, а также недооценка их значения "порождают искаженную расстановку сил в отрасли и способствуют усугублению олигархичности ее структуры" <88>; -------------------------------- <88> Там же. С. 53.
- для сравнения: в США почти 50% нефти и 60% газа добывают тысячи независимых компаний, которые формируют основу отрасли. Соответственно между компаниями распределены и запасы. Нынешняя структура запасов - трудноизвлекаемые запасы, месторождения в завершающей стадии разработки - диктует необходимость стимулирования малых и средних предприятий в нефтедобыче, но в нашей стране в этой области сейчас почти ничего не предпринимается. Горное законодательство зарубежных стран, как правило, устанавливает предельные размеры участков недр, предоставляемых в пользование. У нас отсутствие каких-либо пределов и вообще установленного порядка в данной области может приводить, например, к следующему разнообразию в изученной автором практике лицензирования: - площадь расположенного на территории Ямало-Ненецкого автономного округа Гершаниковского участка недр, предоставляемого в пользование для геологического изучения с целью поиска и оценки месторождений углеводородного сырья, - 3328 кв. км <89>; -------------------------------- <89> См.: Экономические и правовые вопросы недропользования в России // Бюллетень, официальное издание МПР России. 25.06.2004. N 12. С. 47.
- площадь расположенного на территории Ямало-Ненецкого автономного округа Южно-Удмуртского участка недр, предоставляемого в пользование для разведки и добычи углеводородного сырья, - 41,39 кв. км <90>; -------------------------------- <90> См.: Экономические и правовые вопросы недропользования в России // Бюллетень, официальное издание МПР России. 25.06.2004. N 20. С. 21.
- площадь расположенного на территории Кировской области Лыткинского участка недр, предоставляемого в пользование по совмещенной лицензии - одновременные геологическое изучение и добыча углеводородного сырья, - 2568 кв. км <91>. -------------------------------- <91> См.: Там же. С. 36.
Особенности нефти и газа как разновидностей полезных ископаемых, а также их стратегическое для страны значение ведут к определенным публично-правовым ограничениям, затрагивающим правовой статус субъектов недропользования в нефтегазовой сфере. Рассуждая о степени государственного участия в отрасли, необходимо кратко осветить историю вопроса. Практическая реализация утвержденной Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 11 июня 1992 г. Государственной программы приватизации на 1992 г. в топливно-энергетическом комплексе началась с Указа Президента Российской Федерации от 14 августа 1992 г. N 922 "Об особенностях преобразования государственных предприятий, объединений, организаций топливно-энергетического комплекса в акционерные общества", устанавливающего, что приватизация предприятий комплекса должна проводиться с учетом их отраслевого своеобразия. В результате данного процесса, при котором право пользования недрами, имевшееся на тот момент у соответствующих предприятий, подтверждалось в соответствии с п. 19 Положения о порядке лицензирования пользования недрами <92> путем выдачи лицензии, государство среди крупных компаний - недропользователей в нефтегазовой отрасли сохранило свое участие лишь в ОАО "Роснефть" и ОАО "Газпром". В то же время за рубежом степень участия государства в капитале предприятий нефтегазового сектора, уровень государственного контроля за разведкой, добычей, переработкой энергоресурсов остаются очень высокими <93>. -------------------------------- <92> См.: Постановление ВС РФ от 15 июля 1992 г. N 3314-1 "О порядке введения в действие Положения о порядке лицензирования пользования недрами" // ВСНД и ВС РФ. 1992. N 33. Ст. 1917. <93> См.: ЕБРР. Исследование по структурной перестройке рынка нефти и нефтепродуктов в России. Т. 2. Обзор организации нефтедобывающей и нефтеперерабатывающей отраслей в международном масштабе. М., 1994.
Например, даже в истории нефтегазовой отрасли Великобритании был довольно длительный период, когда крупнейшая английская нефтяная компания "Бритиш Петролеум" находилась под контролем государства, которому принадлежали 68% акций компании, а две газовые компании - "Бритиш Газ" и "Нэшнл Газ Борд" - полностью принадлежали государству. Инициатива подчинения "Бритиш Петролеум" государству принадлежала У. Черчиллю, который считал этот вопрос имеющим огромное значение для национальных интересов. 17 июня 1914 г. Черчилль, еще будучи первым лордом Адмиралтейства, внес на рассмотрение Палаты общин "исторический законопроект" <94>, включавший в себя положение о приобретении 51% акционерного капитала Англо-персидской нефтяной компании - впоследствии "Бритиш Петролеум". Попытки основать государственную нефтяную корпорацию предпринимались и в США. -------------------------------- <94> Ергин Д. Добыча. Всемирная история борьбы за нефть, деньги и власть: Пер. с англ. М., 2001. С. 169.
В отношении допуска к недропользованию иностранных юридических лиц действующее российское законодательство о недрах до недавнего времени являлось одним из самых либеральных в мире, при этом горное законодательство большинства других стран содержит порой очень жесткие ограничения для деятельности иностранных физических и юридических лиц в области недропользования. Иногда возможность такой деятельности в некоторых странах ставится в зависимость от аналогичных условий доступа к ресурсам в странах происхождения таких юридических лиц. Кстати, например, "Компания", являющаяся стороной Соглашения о разработке Пильтун-Астохского и Лунского месторождений нефти и газа на условиях раздела продукции между Российской Федерацией и "Сахалин энерджи инвестмент компании, лтд." от 22 июня 1994 г. (проект "Сахалин-2") <95>, означает (на дату подписания) корпорацию "Сахалин энерджи инвестмент компани, лтд.", зарегистрированную на Бермудских островах, которая находится в собственности корпорации "Марафон Сахалин лимитед", зарегистрированной на Каймановых островах, корпорации "МакДермотт Сахалин, инк.", зарегистрированной в Панаме, корпорации "Дайэмонд Гэс Сахалин Б. В.", зарегистрированной в Нидерландах, корпорации "Мицуи Сахалин девелопмент ко., лтд.", зарегистрированной в Японии, и корпорации "Шелл девелопмент Сахалин, Б. В.", зарегистрированной в Нидерландах, их правопреемников и допускаемых цессионариев. -------------------------------- <95> Официально не публиковалось.
На наш взгляд, объяснимым является стремление государства как собственника недр установить особые ограничения в этой сфере, включая также определение особого порядка предоставления права пользования недрами в отношении так называемых участков недр федерального значения. Это было сделано посредством внесения соответствующих изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О недрах" и ряд других законов <96>. -------------------------------- <96> См., например: Федеральный закон от 29 апреля 2008 г. N 58-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства" // СЗ РФ. 2008. N 18. Ст. 1941.
Как отмечает Л. В. Каланда, "в последние годы стали создаваться компании, способные предоставить услуги по любой технологии, связанной с разведкой и добычей нефти" <97>. Такие компании, реализующие долгосрочные интегрированные проекты, связанные с разведкой и разработкой нефтегазовых месторождений, могут выполнять "все виды работ, начиная с планирования и проведения сейсморазведки и заканчивая управлением разработкой на протяжении всего срока эксплуатации месторождения" <98>. -------------------------------- <97> Каланда Л. В. Проблемы правового регулирования хозяйственной (предпринимательской) деятельности в нефтяной отрасли. М.: Институт государства и права РАН, 2004. С. 115. <98> Там же. С. 116.
Появление таких компаний-операторов ведет к необходимости определения особых публично-правовых ограничений их деятельности. Их не следует путать с юридическим лицом (оператором), которому в соответствии со ст. 21.1 Закона РФ "О недрах" предоставляется право краткосрочного - до одного года - пользования участком недр в случае досрочного прекращения права пользования таким участком недр до принятия в установленном порядке решения о новом пользователе недр. Например, утративший силу Закон Ханты-Мансийского автономного округа "О разработке месторождений углеводородов на территории автономного округа" содержал положения, по которым нефтегазовое предприятие - недропользователь имело право привлечь для ведения нефтяных операций оператора, при этом оператором могло выступать лишь юридическое лицо, имеющее опыт работы по разведке и добыче углеводородов и необходимые государственные разрешения (лицензии) на производство соответствующих видов работ, связанных с пользованием недрами и эксплуатацией горного оборудования (ст. 67). Статья 68 Закона ХМАО устанавливала права и обязанности оператора по нефтяным операциям в области недропользования. Федеральное законодательство о недрах аналогичных норм не содержит. В качестве особого субъекта права М. И. Клеандров предлагает рассматривать будущие поколения <99>. По его мнению, если этот "субъект "вмонтировать" в наше отраслевое, прежде всего нефтегазовое, законодательство, положение может и должно принципиально измениться. Появится фундаментальная правовая основа обеспечения устойчивого развития России" <100>. Задачу обеспечения реализации субъективных прав будущих поколений на пользование природно-ресурсным потенциалом страны, который "мы без всяких на то оснований вдруг посчитали своим", М. И. Клеандров считает главным в плане рассматриваемой здесь правовой проблемы. -------------------------------- <99> См.: Клеандров М. И. Нефтегазовое законодательство в системе российского права. Новосибирск: Наука; Сибирская издательская фирма РАН, 1999. С. 14. <100> Там же. С. 14.
К публично-правовым ограничениям деятельности недропользователей можно также отнести существующие в действующем Законе запреты в отношении передачи и залога права пользования недрами, которые тем не менее не мешают на практике недобросовестным недропользователям эти запреты обходить. Известно так называемое дело ЗАО "Компания Тура Петролеум", когда, в нарушение действовавшего законодательства о недрах, ОАО "Тюменнефтегаз" внесло права на добычу нефти и газа на Кальчинском и Северо-Кальчинском месторождениях (Тюменская область) в уставный капитал созданного 30 апреля 1996 г. ЗАО "Компания Тура Петролеум" (учредители - ОАО "Тюменнефтегаз" и кипрская компания "Грейт Плейнс Петролеум Лтд."). При этом лицензии на право пользования недрами были переоформлены на ЗАО "Компания Тура Петролеум". Позднее решение о переоформлении было признано недействительным Арбитражным судом Тюменской области, лицензии ТЮМ N 10454 НР и ТЮМ N 10455 НР, выданные ЗАО "Компания Тура Петролеум", аннулированы, восстановлены права недропользования ОАО "Тюменнефтегаз" на упомянутых месторождениях на условиях, ранее определенных лицензионными соглашениями <101>. -------------------------------- <101> См., например: Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 28 июля 1999 г. по делу N КА-А40/2301-99 // Документ официально опубликован не был.
Кстати, М. И. Махлина полагает, что предусмотренное Законом переоформление прав, являющееся основанием для получения права пользования недрами, является завуалированной уступкой прав, "что является неправомерным для административного порядка". Тем не менее, считает М. И. Махлина, "практика реализации прав недропользования показала невозможность осуществления деятельности без уступки прав, особенно в сфере поисков и разработки месторождений углеводородов" <102>. -------------------------------- <102> Махлина М. И. Законодательное регулирование вопросов собственности на природные ресурсы и прав инвестора в российском законодательстве // Избранные публикации. 1992 - 1999. М., 2000. С. 41 - 42.
Представители недропользователей - в основном нефтяных компаний - считали недостатком законодательства невозможность "прямого" переоформления лицензий "с головной компании на дочернюю и наоборот без создания нового совместного предприятия даже в тех случаях, когда речь идет о владении 100% акций дочерней компании" <103>. Это в результате приводило к тому, что "недропользователь вынужден продолжать работу в момент переоформления лицензии. Проводимые в этот период проверки МПР выявляют безлицензионную деятельность. Однако совершенно очевидно, что вины недропользователя в этом нет" <104>. -------------------------------- <103> Сирык С., Галочкин В. Что мешает осваивать недра? Некоторые положения действующего Закона "О недрах" являются серьезным препятствием для разведки и разработки запасов углеводородного сырья // Нефть России. 2004. N 7. С. 93. <104> Там же. С. 93.
Именно поэтому проект нового Закона "О недрах" предусматривает, при определенных условиях, и залог, и передачу права пользования недрами, а после внесения изменений в Закон РФ "О недрах" возможно "прямое" переоформление лицензий в случае, рассмотренном выше <105>. -------------------------------- <105> См.: Федеральный закон от 25 октября 2006 г. N 173-ФЗ "О внесении изменения в статью 17.1 Закона Российской Федерации "О недрах" // СЗ РФ. N 44. Ст. 4538.
Выводы
1. Применение понятия "правовой режим" для исследования отношений по пользованию участками недр для геологического изучения и добычи полезных ископаемых позволяет выявить специфику указанной деятельности применительно к различным видам полезных ископаемых, в том числе нефти и газу. Ограничения прав недропользователей в публичных интересах приобретают в данном случае особое значение, поскольку речь идет о стратегических видах полезных ископаемых. 2. Правовой режим пользования участками недр для геологического изучения и добычи нефти и газа - особый порядок регулирования, выражающийся в характере и объеме прав и обязанностей недропользователей, специфических правовых характеристиках объектов и особом правовом статусе субъектов права пользования недрами, особенностях государственного управления и ответственности за правонарушения при осуществлении указанной деятельности. Содержание принципа горной свободы включает в себя: отделение прав на недра от прав на землю; государственную собственность на недра; предоставление недропользователю права на добычу полезных ископаемых в случае установления факта открытия месторождения при геологическом изучении участка недр. 3. Указанный правовой режим в данный момент характеризуется, с одной стороны, чрезмерной формализованностью регулирования, часто подталкивающей недропользователей на практике к нарушениям законодательства, с другой - либеральностью, степень которой в некоторых случаях позволяет говорить об утрате государством контроля за использованием своей собственности, которыми являются недра.
Название документа