Роль органов исполнительной власти в осуществлении функций по охране и использованию животного мира и проблемы их реализации
(Шаблий В. В.) ("Юридический мир", 2008, N 10) Текст документаРОЛЬ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ФУНКЦИЙ ПО ОХРАНЕ И ИСПОЛЬЗОВАНИЮ ЖИВОТНОГО МИРА И ПРОБЛЕМЫ ИХ РЕАЛИЗАЦИИ
В. В. ШАБЛИЙ
Шаблий В. В., старший преподаватель Петропавловск-Камчатского филиала ДВЮИ МВД России.
Последние годы охотничье хозяйство страны переживает определенный кризис, связанный в том числе с управлением и контролем. Только за последние пять лет трижды проходили всевозможные реорганизации одного из органов исполнительной власти, занимающегося охраной и использованием животного мира, например в Камчатском крае: Управление охотничьего хозяйства администрации Камчатской области; Управление по охране, контролю и регулированию использования охотничьих животных Камчатской области; Управление Россельхознадзора по Камчатской области и КАО. В результате непродуманных реконструкций охотничье хозяйство Камчатского края потеряло: системно-организационный и плановый подход; самостоятельность охотничьего хозяйства в качестве отрасли; развитие отрасли на основе экономической стабильности, и как следствие, - потеря рабочих мест, снижение налоговых поступлений, рост числа фактов браконьерства, недопоставка продукции по результатам деятельности охотхозяйств, а 60 - 70% охотничьих услуг и промыслов перешло в теневую сферу. Подобные проблемы просматриваются и в большинстве регионов России. Происходящая в настоящее время четвертая реформа дает возможность упорядочения управленческой системы, создания благоприятных условий для экономической, законотворческой деятельности в области охотничьего хозяйства. При разумном административно-организационном подходе можно добиться положительных результатов в охотничьем хозяйстве, а без повышения эффективности работы органов исполнительной власти нельзя представить разрешение важнейших политических, экономических и социальных задач. "Нерешительность власти и слабость государства сводят на нет экономические и другие реформы. Власть обязана опираться на закон и сформированную в соответствии с ним единую исполнительную власть" <1>. -------------------------------- <1> Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ: Государство России. Путь к эффективному государству (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства) // СПС "КонсультантПлюс: ВерсияПроф", по состоянию на 20.02.2008.
Для решения задач, стоящих перед органами исполнительной власти и обеспечения защиты животного мира, во многих субъектах РФ созданы департаменты или управления по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира. Например: Республика Северная Осетия - Алания - государственное учреждение при Правительстве - Республики Северная Осетия - Алания по охране, воспроизводству и регулированию объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты (Охотуправление); Республика Коми - Охотуправление; Приморский край - Управление по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира Приморского края; Красноярский край - Крайохотуправление и т. д. В практической работе органы исполнительной власти Российского государства, осуществляющие функции по охране и использованию животного мира, служат интересам поддержания общественного порядка и являются одним из инструментов пресечения и предупреждения правонарушений. Содержание административной деятельности органов исполнительной власти составляет реализация их функций, осуществляемых в установленных формах и соответствующими методами. Благодаря административной правосубъектности этих органов их административная деятельность расчленяется на ряд функций. Каждая функция характеризуется обособленностью и однородностью, направленностью действия. Функции обусловлены в конечном счете объективными факторами, потребностями практики. Содержание каждой функции диктуется спецификой объекта административной деятельности, государственное управление в области охраны и использования животного мира является одним из объектов. В частности, в сфере охотпользования имеются: - разрешительная функция, представляющая собой лицензирование охотпользователей (выдача долгосрочной лицензии) или выдачу лицензии организациям, гражданам для осуществления охоты; - государственный учет, мониторинг, контроль относятся к контрольным функциям; - прогнозирование состояния животного мира, планирование, поддержка деятельности охотничьих хозяйств и т. д. Следовательно, количество и характер функций зависят и от субъектных факторов, т. е. от целей и задач, которые ставятся перед органами исполнительной власти государства. Наряду с этим содержание многих функций при осуществлении административной деятельности при любых условиях остается постоянным. Функции административной деятельности органов исполнительной власти подразделяются на общие, специальные и обеспечивающие. К общим функциям административной деятельности органов исполнительной власти относятся: прогнозирование и планирование; организация; регулирование; учет; контроль. Функция прогнозирования опосредует собой научное предвидение изменений в развитии каких-либо процессов на основе полученных данных и их анализа. Применительно к предмету исследования речь должна идти о позитивных и негативных аспектах охраны и пользования природными ресурсами, его влияния на оперативную обстановку в регионе. В конечном итоге все это сказывается на охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности и эффективном использовании природных ресурсов. Представляется, что благодаря осуществлению этих функций обеспечивается предупреждение преступлений и других правонарушений, выявление причин и условий, способствующих совершению правонарушений, принятие мер к их устранению. Полагаем, что правоохранительная деятельность органов исполнительной власти в области охраны и использования животного мира заключается в действиях этих органов по подведению конкретного, имеющего юридическое значение факта под соответствующую норму права с целью принятия индивидуального акта, т. е., например, выдачи долгосрочной лицензии на право пользование животным миром. Следовательно, посредством правоохранительной деятельности осуществляется охрана урегулированных юридическими нормами общественных отношений, обеспечивается их неприкосновенность. Как крайнее средство обеспечения охраны общественного порядка и общественной безопасности в сфере охотпользования применяются меры государственного принуждения. К лицам, не выполняющим требований правовых установлений, вытекающих из правоотношений в области охотпользования, органы исполнительной власти применяют карательный момент, который является наказанием или методом принуждения. В большинстве случаев применение метода правового принуждения является публичным, что, в свою очередь, способствует правовому воспитанию в обществе. Ошибочным является мнение о том, что "кара, то есть причинение лишений, не может рассматриваться в качестве средств воспитания" <2>. Разумеется, административные методы принуждения предопределяются их спецификой и меньшей репрессивностью по сравнению с уголовным наказанием. Санкции, назначаемые за совершение менее общественно опасных деяний, чем преступления, административные наказания направлены на воспитание индивидуальных или коллективных субъектов, что в очередной раз доказывает воспитательные возможности метода правового принуждения. Справедливо отметил профессор И. И. Карпец, что "любое наказание является средством воспитания" <3>, а по мнению доктора юридических наук, профессора Д. Н. Бахраха, "кара не является самоцелью, она - необходимое средство воспитания, предупреждения правонарушений" <4>. -------------------------------- <2> См.: Осипов П. П. Теоретические основы построения и применения уголовно-правовых санкций: Аксиологические проблемы. Л., 1976. С. 68. <3> См.: Карпец И. И. Наказание: социальные, правовые и криминологические проблемы. М., 1973. С. 151. <4> См.: Бахрах Д. Н. Административная ответственность граждан в СССР. Свердловск, 1989. С. 69.
В научной литературе много внимания уделяется соотношению различных методов: убеждения и принуждения, которые используются не только субъектами государственно-управленческой деятельности, но и общественными, иными организациями, а также гражданами. Ряд авторов в юридической литературе убедительно доказывают, что наряду с такими методами, как убеждение и принуждение, должен быть самостоятельный метод - поощрение. Поощрение - это такой способ воздействия, который через интерес, сознание направляет волю людей на совершение полезных, с точки зрения поощряющего, дел. Поощрительное воздействие возбуждает интерес к совершению определенных дел, получению материального, морального или иного одобрения <5>. -------------------------------- <5> См.: Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник для вузов. М.: Изд. "БЕК", 1996. С. 191.
На наш взгляд, метод поощрения в деятельности исполнительной власти имеет право на существование. На государственном уровне существуют юридические нормы, регулирующие вопросы поощрения, например, на сегодняшний день за особые заслуги около 7 тысяч граждан владеют наградным оружием по ходатайству федеральных органов власти, субъектов РФ, иных государственных и местных органов власти, организаций и общественных объединений. Другой пример: в Федеральном законе "О животном мире" в ст. 54 указывается: - экономическое стимулирование охраны, воспроизводства и устойчивого использования объектов животного мира включает: установление налоговых и иных льгот, предоставляемых юридическим лицам и гражданам, обеспечивающим охрану, воспроизводство и устойчивое использование объектов животного мира, а также охрану и улучшение состояния среды их обитания; - предоставление юридическим лицам льготных кредитов на выполнение работ по охране и воспроизводству объектов животного мира; - премирование должностных лиц и граждан, осуществляющих охрану животного мира, за выявление нарушения законодательства РФ об охране и использовании животного мира <6>. -------------------------------- <6> Статья 54 гл. VII ФЗ "О животном мире" от 24.04.1995 N 52-ФЗ // СПС "КонсультантПлюс: ВерсияПроф" по состоянию на 13.09.2007.
В целях стимулирования охотпользователей Правительство РФ издало распоряжение N 1454-р от 23 октября 1995 г., в котором рекомендовало: "...органам государственной власти субъектов РФ: - предоставлять охотпользователям угодья для ведения охотничьего хозяйства на срок не менее 25 лет; - выделять охотничьим хозяйствам охотпользователей из земель государственного земельного фонда и государственного лесного фонда бесплатно участки земли и сенокосы из расчета 1 гектар на 10 тыс. гектаров закрепленных за ними охотничьих угодий; - выдавать охотпользователям бесплатные разрешения (лицензии) на пользование в закрепленных за ними охотничьих угодьях тех видов диких животных, которых они за счет собственных средств развели и расселили в этих угодьях и довели численность до промысловой плотности" <7>. -------------------------------- <7> Распоряжение Правительства РФ от 23.10.1995 N 1454-р "О мерах по стимулированию проведения охотпользователями мероприятий по охране и воспроизводству диких животных" // СПС "КонсультантПлюс: ВерсияПроф" по состоянию на 13.09.2007.
Административно-правовой метод поощрения существует и в общественных охотничьих объединениях: член охотничьего коллектива, активно участвующий в благоустройстве, охране охотничьих угодий, в качестве поощрения может быть освобожден от уплаты некоторых видов членских взносов или ему будет предоставлена бесплатная путевка на отстрел определенного вида животного. Данная административно-правовая норма в большинстве случаев закреплена в уставах обществ охотников и рыболовов. Мы видим, что поощрительные административно-правовые нормы находят свое отражение в различных нормах права различных субъектов государственно-управленческой деятельности и общественных организаций. Одна из проблем административно-правовых методов в борьбе с правонарушениями в сфере охотпользования состоит в обеспечении разумного сочетания механизма управления и использования властного воздействия на объект управления. Для эффективного управления в правоохранительных органах имеется армия государственных служащих, обладающих правовой культурой, которые обеспечивают не только восстановление нарушенных прав и законных интересов участников административно-правовых отношений, воздействуют на сознание людей <8>, но и эффективно воздействуют на такое массовое явление, каким является административная деликтность. Повышение правового уровня сказывается на повышении правовой культуры общества вообще <9>. Правовая культура, будучи диалектическим единством высокого уровня правового мышления и деятельности, наибольшую степень своего развития получает не на приближенном знании и умении, а именно на профессиональной основе <10>. -------------------------------- <8> См.: Сальников В. П. Правовая культура общества: понятие и структура // Вопросы теории государства и права: Межвузовский научный сборник. Вып. 7. Саратовский университет. Саратов, 1986. С. 53. <9> См.: Никулин М. И. Проблемы науки административной деликтологии: Монография. Хабаровск: ТОГУ, ДВЮИ МВД России, 2005. С. 19. <10> См.: Спицнадель В. Б. Правовая культура руководителя пенитенциарного учреждения: сущность, структура, влияние на профессиональную деятельность: Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1996. С. 34.
Правовая культура, будучи составной частью культуры общества, не может замыкаться в рамках сугубо юридического явления. Широкая взаимосвязь правовой практики с различными сторонами развития культуры <11> содействует достижению упорядоченности общественных отношений как результата действия (реализаций) права и соблюдения законности <12>, и в первую очередь в правоохранительной деятельности, которая состоит в: применении мер защиты и восстановлении нарушенных прав и свобод граждан; привлечении правонарушителей к юридической ответственности; вмешательстве в поведение граждан, когда оно не соответствует закону; осуществлении различных мер государственного принуждения <13>. -------------------------------- <11> См.: Спицнадель В. Б. Указ. раб. С. 34 - 35. <12> См.: Молчанов А. А. Повышение эффективности деятельности милиции в условиях становления правового государства // Правоведение. 1992. N 3. С. 32. <13> См.: Никулин М. И. Проблемы науки административной деликтологии: Монография. Хабаровск: ТОГУ, ДВЮИ МВД России, 2005. С. 20.
Проблемы планирования и регулирования деятельности в сфере охотпользования кроются в бюрократизации, неумелом управлении отраслью, отсутствии заинтересованных и профессиональных государственных служащих, в результате - неумелое управление. Стабильное развитие охотничьего хозяйства в России осуществлялось до 90-х годов прошлого столетия. В этот период государство в лице органов исполнительной и законодательной власти уделяло огромное внимание развитию отрасли. Так, по данным ВНИИОЗ, продукция охотничьего хозяйства оценивалась в 400 - 500 млн. рублей в действующих в то время ценах. Значительными были и объемы работ и услуг, размер которых составлял по объемам хозяйственной деятельности 1,2% ВВП <14>. -------------------------------- <14> См.: Улитин А. А. Проблемы возрождения (Заметки к съезду ассоциации "Росохотрыболовсоюз") // Литературная газета охотника и рыболова. Вып. 36. М.: ОИД "Медиа-Пресса", 2006. С. 4.
В последующие годы новой экономической политики государства, законодательной регламентации экономической деятельности принципы, сформулированные новой экономической государственной политикой, не нашли своего воплощения или были искажены. Управление свелось к выдаче лицензий на долгосрочное пользование охотничьими угодьями; планирование - к дележу лимитов на объекты охоты; анализ деятельности и контроль - к изъятию лицензий на долгосрочное пользование объектами охоты. Кроме того, обязывая работников охотничьих хозяйств к охране закрепленных за ними угодий, то есть государственной собственности <15>, законодатель лишил их права составлять протоколы <16>, создавая благоприятную среду для развития браконьерства. -------------------------------- <15> См.: ст. 10 и ст. 40 ФЗ от 24.04.1995 N 52-ФЗ "О животном мире". <16> См.: ст. 28.3 КоАП РФ.
В результате невыполнения в полном объеме органами государственной власти ряда управленческих функций охотничьи хозяйства стали бесправными. Обобщая вышесказанное, следует отметить, что борьба с браконьерством как общественно опасным и криминогенным фактором, существенно влияющим на социальную жизнь граждан Российского государства, должна осуществляться не только существующими правоохранительными органами, но и самим населением. В борьбе с правонарушениями в области использования животного мира важно постоянно иметь в виду, что они создают реальную угрозу самим биологическим основам жизни, здоровью и развитию человека. Общество должно осознать всю пагубность посягательств на животный и растительный фонд. Правовое воспитание населения зависит от активности, целенаправленности и пропаганды средств массовой информации в этой области, воспитательный эффект которых заключается в информативном содержании публикаций о преступлениях и правонарушениях в сфере охраны животного и растительного мира. Законодательно необходимо устранить препятствия к развитию отрасли, охраны природных ресурсов органам исполнительной власти на различных уровнях, усилить роль управления отраслью с участием общественных организаций. Одним из важнейших элементов функционирования любой отрасли является, с одной стороны, эффективное государственное управление, и с другой стороны, создание благоприятных условий для хозяйствующих субъектов в целях рационального и долгосрочного пользования базовыми природными ресурсами <17>. -------------------------------- <17> См.: Плакса С. О роли ассоциации "Росохотрыболовсоюз" в охотничьем хозяйстве России // Литературная газета охотника и рыболова. Вып. 36. М.: ОИД "Медиа-Пресса", 2006. С. 4.
Название документа