Правовая природа соглашения о перераспределении земельных участков
(Гряда Э. А.) ("Юрист", 2013, N 18) Текст документаПРАВОВАЯ ПРИРОДА СОГЛАШЕНИЯ О ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ
Э. А. ГРЯДА
Гряда Элеонора Александровна, ФГБОУ ВПО "Кубанский государственный аграрный университет", г. Краснодар, кандидат юридических наук, доцент.
В статье предпринята попытка характеристики правовой природы соглашения о перераспределении земельных участков как непоименованного договора. При проведении исследования указанное соглашение рассматривается как юридический факт, являющийся основанием возникновения права собственности.
Ключевые слова: соглашение о перераспределении, земельный участок, непоименованный договор, государственная регистрация права, государственный кадастровый учет.
Legal nature of an agreement on of lands reallocation Eh. A. Gryada
This article attemped to characterize the legal nature of an agreement on the reallocation of lands as an untitled agreement. Under the research the agreement is considered as a legal fact, which is the basis of property rights.
Key words: agreement on reallocation, land, untitled agreement, the state registration law, cadastre registration.
Совершенствование законодательства, определяющего правовой режим земельного участка как объекта гражданских прав, обусловлено необходимостью четкой правовой регламентации порядка изменения его индивидуализирующих признаков. Обеспечение стабильности гражданского оборота в условиях динамично развивающихся экономических отношений предопределило нормативное закрепление нового юридического факта, являющегося основанием возникновения права собственности на земельный участок как объект недвижимого имущества. В настоящее время перераспределение земельных участков, предусмотренное ст. 11.7 Земельного кодекса Российской Федерации <1>, является одним из способов их образования. -------------------------------- <1> Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (с изм. и доп. от 05.04.2013) // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147; 2013. N 14. Ст. 1663 (далее - ЗК РФ).
До недавнего времени данные отношения оставались вне сферы правового регулирования. Содержание норм земельного законодательства, в частности ст. 37 ЗК РФ, определенное исходя из необходимости четкой индивидуализации объекта договора, его постановки на государственный кадастровый учет, а также установления требований к минимальным размерам земельных участков в целях обеспечения возможности их использования по целевому назначению, обусловило невозможность отчуждения части смежного земельного участка его правообладателем. В теории и правоприменительной практике сформировалась позиция, в соответствии с которой часть земельного участка не может являться объектом сделок, влекущим переход вещного права. Несмотря на содержание п. 2 ст. 421 Гражданского кодекса Российской Федерации <2>, предусматривающего правило о том, что стороны могут заключить договор, как предусмотренный, так и не предусмотренный законом или иными правовыми актами, практика заключения соглашения об изменении границ смежных земельных участков не получила распространения. -------------------------------- <2> Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ (с изм. и доп. от 11.02.2013) // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301; 2013. N 7. Ст. 609 (далее - ГК РФ).
Своеобразная правовая возможность решения данного вопроса была предусмотрена Федеральным законом от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества" <3>, первоначальной редакцией которого в Федеральный закон "О государственном земельном кадастре" <4> были внесены изменения, предусматривающие правила осуществления государственного кадастрового учета на основании сведений об уточненной площади такого земельного участка, содержащихся в документах о его межевании. -------------------------------- <3> СЗ РФ. 2006. N 27. Ст. 2881. <4> О государственном земельном кадастре: Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ // СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 149 (утратил силу).
Однако практика изменения границ смежных земельных участков при согласии их правообладателей путем уточнения площади выводила данные отношения за рамки договорных конструкций и не могла быть применима в случае, если данные отношения носили возмездный характер. Кроме того, рассматриваемые правила применялись только в отношении земельных участков определенного вида разрешенного использования - индивидуального жилищного и гаражного строительства, садоводства, огородничества, ведения личного подсобного хозяйства. Федеральным законом от 22 июля 2008 г. N 141-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования земельных отношений" <5> ЗК РФ был дополнен отдельной гл. I.1, определяющей порядок и способы образования данных объектов. И несмотря на то что новые нормы имеют по большей части технический характер и направлены на упорядочение отношений по кадастровому учету земельных участков, часть из них имеет существенное гражданско-правовое значение. -------------------------------- <5> СЗ РФ. 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3597.
В обобщенном виде перераспределение можно охарактеризовать как совокупность действий, направленных на преобразование смежных земельных участков, осуществляемых на основании соглашения между правообладателями данных объектов, в результате которых образуются один или несколько других смежных земельных участков, но с иными индивидуализирующими признаками (площадью, границами). Определяя гражданско-правовое значение перераспределения как способа образования земельных участков, следует согласиться с тем фактом, что данный термин в современное законодательство "возвращается в существенно ином, частноправовом понимании" <6>. -------------------------------- <6> Крассов О. И. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. М.: Норма, 2009 // СПС "КонсультантПлюс".
При этом, учитывая, что в соответствии с п. 2 ст. 11.7 ЗК РФ при перераспределении земельных участков, находящихся в частной собственности, у их собственников возникает право собственности на соответствующие образуемые земельные участки, соглашение между такими субъектами об образовании земельных участков путем их перераспределения можно рассматривать в качестве основания возникновения прав на образуемые смежные участки. Необходимо отметить, что рассматриваемое соглашение не является единственным юридическим фактом, являющимся основанием преобразования смежных земельных участков. Так, законодательно не исключается возможность перераспределения таких объектов, принадлежащих на праве собственности одному лицу. В таком случае постановка на государственный кадастровый учет и изменения в данных государственного кадастра недвижимости должны быть произведены по заявлению правообладателя. Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод о наличии ряда условий, при которых возможно осуществление перераспределения земельных участков. Во-первых, перераспределение может осуществляться только в отношении смежных земельных участков, имеющих одно целевое назначение и отнесенных к одному виду разрешенного использования. Во-вторых, при использовании такого способа образования должны быть соблюдены требования к образуемым земельным участкам, в том числе требования к их предельным (максимальным и минимальным) размерам. К необходимым условиям также можно отнести обязательное согласие землепользователей, землевладельцев, арендаторов, залогодержателей земельных участков, из которых при разделе, объединении, перераспределении или выделе образуются земельные участки. Такое согласие является самостоятельной предпосылкой действительности сделки. Причем из анализа судебной практики применения норм ст. 11.7 ЗК РФ можно сделать вывод о том, что наиболее распространенными видами споров, вытекающих из данных отношений, являются споры о неправомерности кадастрового учета образуемых земельных участков путем перераспределения при отсутствии указанного согласия. Причиной подобных нарушений может являться отсутствие у органа кадастрового учета данных о зарегистрированных обременениях. Представляется, что такие факты свидетельствуют о неисполнении данным органом возложенной на него обязанности по внесению в государственный кадастр в порядке информационного взаимодействия сведений о зарегистрированных правах и обременениях на объект недвижимости и не могут являться основанием для признания действий органа кадастрового учета правомерными. Так, общество, являясь собственником объектов недвижимости, расположенных на арендуемом земельном участке, обратилось в Арбитражный суд с заявлением о признании незаконными действий федерального государственного учреждения "Земельная кадастровая палата" по снятию с государственного кадастрового учета земельного участка и об обязании поставить на кадастровый учет земельный участок, ранее состоявший на кадастровом учете <7>. -------------------------------- <7> Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 13 декабря 2011 г. Ф09-7830/11 по делу N А07-3383/2011 // СПС "КонсультантПлюс".
Пунктом 4 ст. 11.2 ЗК РФ определено, что образование земельных участков допускается при наличии в письменной форме согласия землепользователей, землевладельцев, арендаторов, залогодержателей земельных участков, из которых при разделе, объединении, перераспределении или выделе образуются земельные участки. Судом было установлено, что согласие общества на прекращение права аренды и образование нового земельного участка не испрашивалось, представленный в материалы дела межевой план сведений о согласовании границ вновь образуемого земельного участка не содержит. Учитывая данное обстоятельство, суд пришел к выводу о том, что постановка на кадастровый учет земельного участка произведена в нарушение требований п. 4 ст. 11.2 ЗК РФ, п. 2 ч. 2 ст. 27 Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" <8>. -------------------------------- <8> О государственном кадастре недвижимости: Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ (с изм. и доп. от 05.04.2013) // СЗ РФ. 2008. N 30. Ст. 3597; 2013. N 14. Ст. 1651.
В настоящее время в юридической литературе высказываются различные точки зрения по вопросу о правовой природе данного соглашения. При этом особый интерес представляет определение критериев отнесения данного соглашения к непоименованному либо смешанному договору. В некоторых случаях указывается на возможность оформления текста соглашения в виде отдельного договора, заключенного в письменной форме, либо его содержания в ином гражданско-правовом договоре (например, в договорах мены, дарения или купли-продажи земельных участков) <9>. -------------------------------- <9> Тихомиров М. Ю. Земельные участки: новые правила образования и изменения границ. М., 2011 // СПС "КонсультантПлюс".
Существенные отличия и особенности данного соглашения не позволяют отнести его ни к одному из перечисленных видов договоров. В этой связи представляется обоснованной позиция, в соответствии с которой "сделка перераспределения земельных участков представляет собой самостоятельное обязательство, не имеющее прямых аналогий в гражданском законодательстве" <10>. -------------------------------- <10> Лапач В., Ткаченко Т. Земля в новом измерении // ЭЖ-Юрист. 2008. N 32 // СПС "КонсультантПлюс".
Нельзя обойти вниманием вопрос о том, что наименование данного договора определено законом - ЗК РФ. Однако данное обстоятельство, на наш взгляд, не является основанием для отнесения его к категории поименованных договоров. Исходя из содержания п. 2 ст. 421 ГК РФ, в соответствии с которым стороны могут заключить договор, как предусмотренный, так и не предусмотренный законом или иными правовыми актами, важным является определение критериев полноты и степени детализации в нормативном акте его предмета и существенных условий. Указание в законе только на наименование договора не позволяет произвести его квалификацию как одного из поименованных договоров, а также отнести его к категории смешанных путем квалификации отдельных элементов. Очевидно, что существенные условия такого договора законодательно не определены, он может носить возмездный либо безвозмездный характер. Характеристика соглашения о перераспределении земельных участков как отдельного непоименованного договора не позволяет выявить в нем элементы, характерные для предусмотренных гражданским законодательством договоров. Так, например, в случае если данное соглашение является возмездным, общие положения о договоре купли-продажи к нему не могут быть применимы. В соответствии с п. 1 ст. 454 ГК РФ <11> по договору купли-продажи одна сторона (продавец) обязуется передать вещь (товар) в собственность другой стороне (покупателю), а покупатель обязуется принять этот товар и уплатить за него определенную денежную сумму (цену). Нормы ГК РФ о договоре продажи недвижимости (ст. 549) предусматривают обязанность продавца передать в собственность покупателя земельный участок, здание, сооружение, квартиру или другое недвижимое имущество. -------------------------------- <11> Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ (с изм. и доп. от 14.06.2012) // СЗ РФ. 1996. N 5. Ст. 410; 2012. N 25. Ст. 3268.
В рассматриваемой ситуации самостоятельного объекта недвижимости, подлежащего передаче по договору, не существует. Об этом свидетельствует и содержание п. 1 ст. 11.7 ЗК РФ, на основании которого при перераспределении нескольких смежных земельных участков образуются несколько других смежных земельных участков, и существование таких смежных земельных участков прекращается. Аналогично соглашение о перераспределении земельных участков не может включать в себя и элементы договора мены, поскольку в соответствии со ст. 567 ГК РФ к договору мены применяются соответственно правила о купле-продаже. В случае если соглашение о перераспределении земельных участков носит безвозмездный характер, его элементы нельзя квалифицировать как элементы договора дарения, по которому одна сторона (даритель) безвозмездно передает или обязуется передать другой стороне (одаряемому) вещь в собственность (ст. 572 ГК РФ). Очевидно, что при заключении соглашения о перераспределении земельных участков воля сторон направлена не на приобретение недвижимой вещи, а на ее образование путем изменения уникальных характеристик. Интересным представляется вопрос и о том, могут ли условия рассматриваемого соглашения быть элементом другого договора, например купли-продажи недвижимости. Например, такая необходимость может возникнуть при намерении собственника распорядиться объектом недвижимости, расположенным на части земельного участка, и при этом нормативно определенные критерии делимости земельного участка не позволяют произвести его раздел в целях последующего отчуждения. В соответствии с п. 3 ст. 421 ГК РФ стороны могут заключить договор, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных законом или иными правовыми актами (смешанный договор). К отношениям сторон по смешанному договору применяются в соответствующих частях правила о договорах, элементы которых содержатся в смешанном договоре, если иное не вытекает из соглашения сторон или существа смешанного договора. В данном случае решение вопроса о квалификации подобного договора как смешанного зависит от определения понятия последнего. Исходя из содержания вышеупомянутой статьи, элементами смешанных договоров могут являться только элементы предусмотренных нормативными правовыми актами договоров. В этой связи обращает на себя внимание предложение Е. А. Батлера в качестве элементов непоименованного смешанного договора рассматривать "не только известные закону договоры, но и те, которые в настоящее время законом не урегулированы" <12>. По его мнению, "те элементы, которые не отражены в законе и иных правовых актах, должны быть оценены с точки зрения общих начал и смысла гражданского законодательства, а также требований добросовестности, разумности и справедливости" <13>. -------------------------------- <12> Батлер Е. А. Непоименованные договоры: некоторые вопросы теории и практики: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 8. <13> Там же.
Представляется, что в случае включения элементов непоименованного договора - соглашения о перераспределении земельных участков в другой гражданско-правовой договор последний приобретает характеристику смешанного непоименованного договора. Важным является и вопрос об определении содержания соглашения о перераспределении земельных участков. Отсутствие законодательно определенных требований к условиям такого договора стимулирует стороны к проявлению максимальной свободы их усмотрения в пределах, не противоречащих законодательству. О попытке определить элементы рассматриваемого договора свидетельствует содержание одного из писем Министерства экономического развития Российской Федерации, в котором, в частности, указано, что соглашение об образовании земельных участков должно содержать в себе все сведения, необходимые для образования земельного участка (постановки участка на государственный кадастровый учет) и дальнейшей государственной регистрации прав на него, а также отвечать требованиям, устанавливаемым гражданским и земельным законодательством. В данном документе также отмечено, что "в данном соглашении могут быть отражены вопросы: - распределения прав собственности и иных вещных прав на земельные участки; - распределения долей в праве собственности (если хотя бы один из исходных земельных участков находится в общей долевой собственности); - распределения расходов на осуществление кадастровых работ; - согласования сроков вступления во владение новыми земельными участками; - возмещения за неравноценность площадей земельных участков и иных убытков, возникающих в связи с перераспределением земельных участков" <14>. -------------------------------- <14> О допустимости отличия площади образуемых земельных участков при перераспределении (по соглашению сторон) от площади земельных участков, из которых они образованы; о требованиях, предъявляемых к соглашению об образовании земельных участков при их перераспределении; о перераспределении земельных участков, находящихся в собственности одного лица: письмо Минэкономразвития Российской Федерации от 14 октября 2011 г. N ОГ-Д23-1682 // СПС "КонсультантПлюс".
При общем положительном значении данных разъяснений необходимо обратить внимание на некорректность употребления термина "распределение" в отношении права собственности и других вещных прав на земельные участки. Из содержания законодательства, определяющего особенности перераспределения земельных участков, можно сделать вывод о том, что объектом соглашения о перераспределении могут быть только земельные участки, прошедшие кадастровый учет. Поскольку в результате реализации данного способа существование ранее учтенных земельных участков прекращается, логично предположить, что сведения об их уникальных характеристиках должны содержаться в кадастре недвижимости. Учитывая, что рассматриваемое соглашение является непоименованным договором, его существенные условия должны быть определены сторонами. На наш взгляд, в таком договоре должны быть максимально полно отражены индивидуальные характеристики вновь образуемого земельного участка. Представляется, что данной цели можно достигнуть только после выполнения кадастровым инженером на основе заключенного договора подряда работ по индивидуализации вновь образуемого объекта и подготовки межевого плана, необходимого для осуществления государственного кадастрового учета по заявлению правообладателей. В целом законодательно определенная возможность заключения соглашения о перераспределении земельных участков является ярким примером применения диспозитивного метода правового регулирования и направлена на упорядочение отношений, возникающих при преобразовании земельных участков как объектов недвижимости.
Название документа