Актуальные вопросы сельскохозяйственного использования земель населенных пунктов
(Моргунов Д. Б.) ("Журнал российского права", 2008, N 10) Текст документаАКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ НАСЕЛЕННЫХ ПУНКТОВ
Д. Б. МОРГУНОВ
Моргунов Дмитрий Борисович - аспирант отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП.
В соответствии с п. 1 ст. 83 ЗК РФ под землями населенных пунктов понимают земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. Однако в связи с многообразием целей использования земель этой категории возникает необходимость их использования, в том числе и в сельскохозяйственных целях. Статья 85 ЗК РФ, определяющая территориальные зоны, предусматривает виды использования земель данной категории. К числу территориальных зон относится и зона сельскохозяйственного использования. Использование земель населенных пунктов в целях осуществления сельскохозяйственного производства приобретает свою специфику, заключающуюся в осуществлении сельскохозяйственного производства на землях, напрямую не предназначенных для этого. Как показывает практика, достаточно часто часть земель городских и сельских населенных пунктов подлежит использованию именно в сельскохозяйственных нуждах. Проблема использования городских земель в сельскохозяйственных целях неоднократно возникала в советском земельном праве <1>. -------------------------------- <1> См.: Ерофеев Б. В. Особенности правового положения колхозов, расположенных в городах. М., 1955; Аксененок Г. А. Право государственной собственности на землю в СССР. М., 1950. С. 106, 120 - 122; Турубинер А. М. Право государственной собственности на землю в Советском Союзе. М., 1958. С. 103.
Профессор Г. А. Аксененок в монографии "Право государственной собственности на землю в СССР" отрицательно высказывается по поводу распространения правового режима несельскохозяйственных категорий земель на сельскохозяйственные угодья. По его мнению, к землям сельскохозяйственного назначения относятся лишь земли, расположенные вне пределов городской черты. По справедливому замечанию профессора А. М. Турубинера, не следует забывать, что для ведения сельского хозяйства используется также значительное количество городских земель и земель специального назначения. Если признать, что все эти городские угодья не являются землями сельскохозяйственного назначения, то придется допустить, что многие нормативные акты, регулирующие сельскохозяйственное использование земли, на эти земли и на их пользователей не распространяются, следовательно, земельные участки, предоставленные для сельскохозяйственных целей из городских земель, находятся в двойственном положении <2>. -------------------------------- <2> Турубинер А. М. Указ. соч. С. 103 - 105.
По мнению Е. Ю. Чмыхало, сельскохозяйственные угодья выделяются и в составе земель-поселений, хотя сам термин "сельскохозяйственное угодье" уже не применяется <3>. -------------------------------- <3> Чмыхало Е. Ю. Правовая охрана сельскохозяйственных угодий: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2000. С. 15.
Е. Н. Никитина отметила, что "при включении земельных участков сельскохозяйственного назначения в категорию земель населенных пунктов они не лишаются своего экономического признака - использования для нужд сельского хозяйства. Однако для них характерен смешанный правовой режим и нормы, которые устанавливают правовой режим земель сельскохозяйственного назначения, и распространяются на них постольку, поскольку это не противоречит реализации элементов правового режима земель населенных пунктов, так как использование указанных земель для ведения сельского хозяйства носит дополнительный характер" <4>. -------------------------------- <4> Никитина Е. Н. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 27.
Попытаемся доказать различия правовых режимов земель населенных пунктов, используемых в сельскохозяйственных целях, и земель сельскохозяйственного назначения, а также определить место сельскохозяйственного угодья в земельном фонде. Вопрос разграничения земельного фонда на категории взаимосвязан с проблемой использования земель населенных пунктов. Проблема разграничения земель на категории - старая тема для российского земельного права, так как вопросы разграничения земель неоднократно обсуждались представителями юридической науки. Например, Г. А. Волковым сделан вывод о возможности вхождения земель разных категорий, в том числе земель сельскохозяйственного назначения, в состав территории населенного пункта, при этом правовой режим земель сельскохозяйственного назначения не изменяется, если они не включаются в состав земель населенных пунктов <5>. -------------------------------- <5> Волков Г. А. Правовые проблемы разграничения земель на категории в свете реформы местного самоуправления // Экологическое право. 2006. N 3. С. 17.
Корень проблемы уходит в историю регулирования земельных отношений. Существует достаточное количество примеров, когда совхоз или колхоз становился градообразующим образованием соответствующего населенного пункта (строил животноводческие постройки, выращивал продукцию растениеводства, создавал социальную сферу, осуществлял жилищное строительство). Наряду с этим сельскохозяйственное предприятие организовывало использование земель, расположенных в границах населенного пункта, и в сельскохозяйственных целях. Однако с ростом урбанизации, увеличением доли использования земель населенных пунктов под застройку, а также их инвестиционной привлекательности сельскохозяйственное использование земель в рамках данной категории минимизировалось. В настоящее время, рассматривая сельскохозяйственное использование земель населенных пунктов, во главу угла необходимо ставить правила землепользования и застройки, устанавливающие градостроительный регламент для каждой (в том числе и для сельскохозяйственной, территориальных зон). В соответствии с п. 11 ст. 85 ЗК РФ земельными участками в составе зон сельскохозяйственного использования в населенных пунктах признаются земельные участки, занятые пашнями, многолетними насаждениями, а также зданиями, строениями, сооружениями сельскохозяйственного назначения, которые используются в целях ведения сельскохозяйственного производства до момента изменения вида их использования в соответствии с генеральными планами населенных пунктов и правилами землепользования и застройки. Следовательно, законодатель подчеркнул приоритетность использования земель населенных пунктов именно для застройки, закрепив оперативный механизм изменения вида использования сельскохозяйственной зоны с непосредственно сельскохозяйственного на иной способ использования, необходимый в целях развития населенного пункта в соответствии с правилами землепользования и застройки, а также требованиями генерального плана населенного пункта. В целях разграничения понятий "сельскохозяйственное угодье в составе земель сельскохозяйственного назначения" и "зона сельскохозяйственного использования" Градостроительный кодекс РФ указывает на невозможность вхождения сельскохозяйственных угодий в состав категории земель населенных пунктов. Это можно увидеть в п. 1 ст. 12 Градостроительного кодекса РФ, которая говорит о проекте схемы территориального планирования РФ, подлежащем согласованию с высшими исполнительными органами государственной власти субъекта РФ в случаях, если предложения, содержащиеся в указанном проекте, предполагают изменение существующих или в соответствии с документами территориального планирования субъекта РФ планируемых границ земель сельскохозяйственного назначения. В пункте 3 ч. 6 ст. 14 Градостроительного кодекса РФ также отмечается невозможность вхождения сельскохозяйственных угодий в состав земель населенных пунктов. В соответствии с данной нормой на картах (схемах), содержащихся в схеме территориального планирования субъекта РФ, в том числе отображаются границы земель сельскохозяйственного назначения и границы сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а также планируемые границы таких земель. Однако ст. 35 Градостроительного кодекса РФ, определяющая виды и состав всех территориальных зон, устанавливает, что в состав зон сельскохозяйственного использования могут включаться: 1) зоны сельскохозяйственных угодий - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и др.); 2) зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения (п. 9). В состав территориальных зон, устанавливаемых в границах населенных пунктов, могут включаться зоны сельскохозяйственного использования (в том числе зоны сельскохозяйственных угодий), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, развития объектов сельскохозяйственного назначения (п. 10 ст. 35 Градостроительного кодекса РФ). Градостроительный кодекс РФ ввел в обиход термин "зона сельскохозяйственных угодий", которая располагается на землях населенных пунктов и фактически предназначена для осуществления сельскохозяйственного производства на этих землях. Возникает вопрос: каким образом отличить понятие "сельскохозяйственное угодье" в его классическом понимании от понятия "зона сельскохозяйственных угодий"? Сельскохозяйственное угодье, как отмечалось ранее, является структурным элементом категории земель сельскохозяйственного назначения, входит в состав земель сельскохозяйственного назначения, включается в сельскохозяйственный производственный оборот и выступает самостоятельным объектом правового регулирования земельно-правовых отношений заинтересованных субъектов земельного права, в то время как понятие "зона сельскохозяйственного использования" несет в себе иную смысловую нагрузку. Во-первых, зона сельскохозяйственных угодий является частью территориальной зоны сельскохозяйственного использования земель населенных пунктов, поэтому можно предположить, что зона сельскохозяйственных угодий выступает подвидом по отношению к последней. Во-вторых, зона сельскохозяйственных угодий является дополнительным средством индивидуализации земель, предназначенных для сельскохозяйственного производства, посредством которого легче вычленить из общего массива подобных земель и установить на местности границы земельных участков населенных пунктов, непосредственно используемых в целях осуществления сельскохозяйственного производства. В-третьих, существование специальной зоны сельскохозяйственных угодий в составе зоны сельскохозяйственного использования позволяет конкретизировать совокупность прав и обязанностей сельскохозяйственных землепользователей в сфере рационального использования несельскохозяйственных земель согласно сельскохозяйственным целям. Г. А. Аксененок, Н. И. Краснов, И. А. Иконицкая доказали возможность определения правового режима земель их фактическим и экономическим назначением, а также характером использования независимо от их расположения. По мнению ученых, сельскохозяйственные угодья, расположенные в пределах других земель, должны иметь общий правовой режим с соответствующими угодьями в составе земель сельскохозяйственного назначения <6>. -------------------------------- <6> Аксененок Г. А., Краснов Н. И., Иконицкая И. А. Правовой режим земель в СССР. М., 1984. С. 14.
Позволим себе не согласиться с данным мнением, так как не случайно, рассматривая природу правового режима земель, О. И. Крассов сформулировал функцию зонирования, которая заключается также и в уточнении содержания прав и обязанностей собственников земельных участков в зависимости от того, в пределах какой территориальной зоны находится участок земли <7>. -------------------------------- <7> Крассов О. И. Правовой режим земель как правовая категория // Экологическое право России: Сборник материалов науч.-практ. конференций. Вып. 2. 1999 - 2000 гг. М., 2001. С. 142.
Таким образом, подтверждается вывод о том, что сельскохозяйственное угодье является внутренним элементом категории земель сельскохозяйственного назначения, не входящим в состав иных несельскохозяйственных категорий земель. Говоря о сельскохозяйственном использовании земельных участков, расположенных в составе земель населенных пунктов, можно констатировать, что доминантой здесь будет выступать зона сельскохозяйственного использования (включая зону сельскохозяйственных угодий в качестве подвида), установление которой позволит определить специфику правового режима отдельных частей соответствующей категории земель. Специфика сельскохозяйственного землепользования в черте населенного пункта заключается в наличии зоны сельскохозяйственного использования, являющейся первичным элементом сельскохозяйственных массивов земель в черте населенного пункта, а также объектом зонирования, единицей кадастрового учета земель населенных пунктов, устанавливающей права и обязанности сельскохозяйственных и иных землепользователей в рамках вида разрешенного использования соответствующего земельного участка. Правовой режим земель населенных пунктов, используемых в сельскохозяйственных целях, определяется рядом условий. Одним из таковых, например, является повышенная осторожность при проведении агротехнических и агрохимических мероприятий на землях населенных пунктов. Землепользователи, органы государственной власти должны неукоснительно выполнять нормы специальных нормативных правовых актов в данной сфере, в том числе нормы Федерального закона от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" <8> и Федерального закона от 10 января 1996 г. N 4-ФЗ "О мелиорации земель" <9>. -------------------------------- <8> СЗ РФ. 1998. N 29. Ст. 3399. <9> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 142.
В соответствии с п. 2 ст. 12 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" <10> при разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов, решении вопросов размещения объектов сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, выборе земельных участков под строительство, а также при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, расширении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов должны соблюдаться санитарные правила. -------------------------------- <10> СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650.
В настоящее время к сложностям при размещении сельскохозяйственных предприятий в населенном пункте следует отнести устаревшие строительные нормы и правила, разработанные до вступления в силу нового ЗК РФ. Одними из правил, регламентирующих порядок проектирования и размещения сельскохозяйственных предприятий, являются СНиП II-97-76 <11>, в соответствии с которыми проектируемые сельскохозяйственные предприятия, здания и сооружения следует размещать в производственных зонах перспективных сельских населенных пунктов в соответствии с утвержденными в установленном порядке проектами планировки и застройки населенных пунктов и с учетом утвержденных схем размещения предприятий. -------------------------------- <11> Утверждены Постановлением Госстроя СССР от 21 декабря 1976 г. N 219.
Представляется, что специализация сельскохозяйственного предприятия, имеющего производственную базу в черте населенного пункта (занимающего земельные участки в населенном пункте), преимущественно должна носить растениеводческий или цветоводческий характер, в то время как животноводческая направленность хозяйствования в черте населенного пункта должна быть минимизирована. На основании СНиП 2.07.01-89 <12> размещение подсобных сельских хозяйств предприятий, организаций и учреждений, а также участков для коллективных садов и огородов следует предусматривать, как правило, на территории пригородной зоны. -------------------------------- <12> Утверждены Постановлением Госстроя СССР от 16 мая 1989 г. N 78.
Поэтому, рассматривая тематику сельскохозяйственного землепользования на землях населенных пунктов, целесообразно рассмотреть вопрос осуществления данного вида хозяйствования в пригородных зонах населенных пунктов. В соответствии с п. 1 ст. 86 ЗК РФ в состав пригородных зон могут включаться земли, находящиеся за пределами черты городских поселений, составляющие с городом единую социальную, природную и хозяйственную территорию и не входящие в состав земель иных поселений. В пригородных зонах выделяются территории сельскохозяйственного производства, на которых может производиться сельскохозяйственная продукция. Сельскохозяйственные предприятия, подпадающие под правовой режим пригородной зоны, должны осуществлять свою производственную деятельность с учетом недопущения ухудшения санитарно-гигиенических характеристик соответствующей территории, ее ландшафтов, а также не препятствовать организации на ней парковых мест и мест отдыха. По мнению профессора Ю. Г. Жарикова, правовой режим пригородных зон представляет собой совокупность правовых режимов различных категорий земель, входящих в территорию пригородной зоны <13>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (под ред. С. А. Боголюбова, Е. Л. Мининой) включен в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2002 (издание второе, переработанное и дополненное). ------------------------------------------------------------------ <13> Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. С. А. Боголюбова. М., 2005. С. 383.
Поэтому, осуществляя сельскохозяйственное производство на территории пригородных зон населенных пунктов, сельскохозяйственные землепользователи должны искать такие формы сельскохозяйственного производства, которые будут сочетаться с особенностями правового режима земель населенных пунктов, учитывать специфику смежных целей использования пригородных зон, позволят найти компромисс в использовании земель в сельском хозяйстве с интересами населения соответствующего населенного пункта. Переходя от теоретического к практическому, целесообразно отметить, что в ходе аграрной реформы возникали ситуации, когда в зависимости от административно-территориального деления территории и документов внутрихозяйственного землеустройства за сельскохозяйственной организацией закреплялась часть земель, расположенных в черте населенного пункта, как правило, на праве постоянного (бессрочного) пользования, а земли, расположенные за чертой населенного пункта (земли сельскохозяйственного назначения), передавались в общую долевую собственность лицам, имеющим право на бесплатное получение земельной доли. Поэтому сегодня, когда ЗК РФ в очередной раз установил сроки переоформления права постоянного (бессрочного) пользования на право аренды земельных участков или приобретение земельных участков в собственность, снова начинается ажиотаж вокруг сельскохозяйственных земель, предоставленных сельскохозяйственным организациям на праве постоянного (бессрочного) пользования. В связи с этим необходимо предпринять как правотворческие, так и правоприменительные меры, направленные на сохранение сельскохозяйственных массивов земель, расположенных в черте населенного пункта, так как их выбытие из сельскохозяйственного производства может нанести урон продовольственному снабжению населения городов и сел, потому что эти земли наиболее удобно расположены по отношению к конечному потребителю и, кроме того, они высоко плодородны. В настоящее время остается достаточное количество нерешенных правовых вопросов, связанных с порядком переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, используемыми сельскохозяйственными организациями в сельскохозяйственных целях и расположенных в черте населенных пунктов, на право аренды земельных участков или приобретения таких земельных участков в собственность. В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" <14> юридические лица обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести земельные участки в собственность в соответствии с правилами ст. 36 ЗК РФ. -------------------------------- <14> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4148.
Крупный бизнес, вложивший значительные денежные средства в приобретение земельных долей у граждан и оформивший или завершающий оформление земельно-правовых отношений на земельные участки сельскохозяйственного назначения, в настоящее время ведет активную работу по надлежащему оформлению прав на земельные участки, предоставленные сельскохозяйственным организациям на праве постоянного (бессрочного) пользования (прежде всего из-за инвестиционной привлекательности земельных участков, расположенных в черте населенных пунктов). В этой связи необходимо не допустить массовой утраты земельных участков, подпадающих под правовой режим зоны сельскохозяйственного использования земель населенных пунктов. Необходимо искать разумный, сбалансированный подход в приоритетах застройки и сельскохозяйственного землепользования соответствующего населенного пункта, принимая во внимание множество факторов (количество жителей, уровень социального развития, масштабность производства и т. д.). В рамках рассмотрения особенностей сельскохозяйственного землепользования в населенных пунктах не менее важен вопрос об увеличении активности заинтересованных субъектов земельных отношений по изменению целевого назначения принадлежащих им земельных участков сельскохозяйственного назначения на земельные участки населенных пунктов. Статья 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ <15> "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" предусматривает в ряде случаев основания перевода "земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию" <16>, в том числе в связи "с установлением или изменением черты населенных пунктов". -------------------------------- <15> СЗ РФ. 2004. N 52. Ч. 1. Ст. 5276. <16> Данный Закон не сохраняет четкости в наименовании категории земель сельскохозяйственного назначения. Так как его текст содержит понятие "земли сельскохозяйственных угодий", то это порождает проблему подмены основополагающих терминов земельного права.
По данному "исключительному случаю" за период 2005 - 2006 гг. на территории Московской области отмечалось значительное изменение черты населенных пунктов на территориях ряда муниципальных образований (например, Домодедовский, Раменский районы). Многие из массивов сельскохозяйственных земель оказались включенными в состав земель населенных пунктов с потерей соответствующего сельскохозяйственного статуса. Несмотря на дороговизну землеустроительных работ, связанных с межеванием и постановкой земельных участков на государственный кадастровый учет, заинтересованные землепользователи активно идут на изменение целевого назначения и, как следствие, сельскохозяйственной категории земель на иные несельскохозяйственные - на земли населенных пунктов с разрешенным использованием под жилищное строительство или земли промышленности, не останавливаясь ни перед какими процедурными сложностями. Подобные тенденции в изменениях черты населенных пунктов отмечались и в ряде других субъектов РФ. Таким образом, сельскохозяйственное землепользование, осуществляемое на землях населенных пунктов, приобретает специфические черты, а также характеризуется сложным составом правоотношений, возникающих между заинтересованными субъектами земельного права. Для сельскохозяйственного землепользования, осуществляемого на землях населенных пунктов, характерен смешанный правовой режим, формирующий дополнительные особенности использования городских земель в сельскохозяйственных целях.
Название документа