Проблемы, возникающие на практике при реализации положений законодательства, регламентирующего осуществление полномочий по охране земель
(Чаркин С. А.) ("Российская юстиция", 2008, N 11) Текст документаПРОБЛЕМЫ, ВОЗНИКАЮЩИЕ НА ПРАКТИКЕ ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛОЖЕНИЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, РЕГЛАМЕНТИРУЮЩЕГО ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ ПО ОХРАНЕ ЗЕМЕЛЬ
С. А. ЧАРКИН
Чаркин С. А., кандидат юридических наук, председатель Городищенского районного суда Волгоградской области.
Особую ценность для государства, а в частности для Российской Федерации, представляет земля, которая в соответствии с Конституцией Российской Федерации является достоянием народа, источником существования всего человечества. В соответствии с п. 1 ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. На территории Российской Федерации действует множество нормативно-правовых актов, предусматривающих правовой режим использования и охраны земли. Так в Земельном кодексе РФ предусмотрена специальная глава, которая устанавливает цели, содержание, и мероприятия, проведение которых обязательно в целях охраны земли. Специальными нормативно-правовыми актами, которые регулируют вопросы охраны и рационального использования земельных участков являются ФЗ от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве", ФЗ от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", ФЗ от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения". Но не все положения нормативно-правовых актов, устанавливающих правовой режим земельных участков, охрану плодородия почв, реализуются на практике <1>. -------------------------------- <1> Модин Н. Муниципальные образования как участники земельных отношений // Российская юстиция. 2002. N 11.
Необходимо отметить, что закрепление в действующем законодательстве норм, предусматривающих охрану земель, недостаточно для осуществления самой охраны. Очень важно предусмотреть и наладить механизм осуществления мероприятий по охране использования земли на практике в целях претворения в действие существующих закрепленных норм законодательства. В связи с этим особое внимание следует уделить контролю со стороны государства, субъектов РФ, органов местного самоуправления за охраной использования земельных угодий. Какие меры предпринимаются на практике контролирующими органами по реализации предоставленных им полномочий и какие меры необходимо предпринять для преодоления существующих проблем на практике? Одним словом, анализ законодательных актов, а также правоприменительной практики показывает о необходимости скорейшего разрешения назревших проблем, в целях сохранения достояния нашей планеты - земли. Необходимо отметить, что на законодательном уровне предусмотрено право частной, государственной, муниципальной собственности на землю. В соответствии с действующим законодательством органами местного самоуправления активно используются предоставленные им полномочия по предоставлению земли в частную собственность, в аренду, но органами местного самоуправления не предпринимается никаких мер по осуществлению контроля за тем, как используются предоставленные ими земли, используются ли они в соответствии с целями, обеспечивающими безопасное использование земли, предпринимаются ли пользователями меры по охране почв, и не допускаются ли со стороны собственников, пользователей земельных участков нарушения действующего законодательства. Ситуация, складывающаяся на практике, очень плачевная и требует к себе пристального внимания со стороны как законодателя, так и пользователей земельными участками - практиков. Следует отметить, что площади плодородных почв катастрофически сокращаются, почвы загрязняются, разрушаются воздушной и водной эрозией, заболачиваются, засоляются, опустыниваются, выводятся из сельскохозяйственного оборота вследствие отчуждения их под строительство и на другие цели. В последние десятилетия человек стал причиной быстрой деградации почв. Хорошо слаженные почвенные системы формируются долгие годы. Особенно много времени для этого требуется в неблагоприятных климатических условиях, при скудной растительности. Нужны сотни лет для формирования высокобуферных почвенно-генетических химических систем, которые придают почвам способность противостоять колебаниям климата, и растительности. Почва на протяжении длительного эволюционного пути осуществляет функцию универсального адсорбента, инактиватора всевозможных загрязнений органической и минеральной природы. Благодаря этой функции почв, в пределах биосферы идут процессы самоочищения, которые с большей или меньшей полнотой обеспечивают обезвреживание антропогенных загрязнений в результате бытового обустройства и развития производства <2>. Это позволяет почвам обеспечивать устойчивое состояние биоценоза в целом. Если формирование зрелых почв требует сотен или тысяч лет, то необратимая деградация или полное уничтожение почвы могут произойти за несколько лет. Разрушить почву легко, создать заново - трудно. -------------------------------- <2> Там же.
Особое беспокойство вызывает ситуация, сложившаяся в регионах Российской Федерации, которая требует незамедлительного разрешения со стороны соответствующих органов государственной власти. Так, во многих регионах происходит незаконное, несанкционированное снятие плодородного слоя почвы, которая вывозится и используется в целях, не связанных с ее назначением. В процессе потребительского отношения к земле, а также вследствие отсутствия надлежащего контроля со стороны органов местного самоуправления появились безнадзорные земли, никак не обрабатываемые, незасеваемые, пустующие. И таких земель по всей стране насчитывается около миллиона гектаров. Во многих районах сельскохозяйственные земли используются не по целевому назначению, а органы местного самоуправления не проводят мероприятий по улучшению и охране почв, не принимают соответствующие меры о переводе земель сельскохозяйственного назначения в другие категории. В соответствии с действующим законодательством охрана земель представляет собой систему правовых, организационных, экономических и других мероприятий, направленных на их рациональное использование, предотвращение необоснованных изъятий земель из сельскохозяйственного оборота, защиту от вредных воздействий, а также на восстановление продуктивности земель, на воспроизводство и повышение плодородия почв. В соответствии со ст. 13 ЗК РФ <3> основными целями охраны почв являются: предотвращение деградации и нарушения земель, других неблагоприятных последствий хозяйственной деятельности путем стимулирования природоохранных технологий производства, введения компенсационных выплат собственникам земли, землевладельцам, землепользователям и арендаторам за ухудшение качества их земель, если это вызвано хозяйственной деятельностью других собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов, независимо от состояния земель и экологической обстановки в целом; обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации или нарушению; создание механизма учета и проверки экологического состояния земель, а также обеспечения собственников земли, земледельцев, землепользователей и арендаторов экологическими нормативами режимов оптимального использования земельных участков. -------------------------------- <3> Земельный кодекс Российской Федерации. Федеральный закон от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
Рассматривая проблемы, касающиеся деградации почвенного слоя, необходимо отметить, что в законодательстве прописано много декларативных норм, согласно которым предусмотрены различные мероприятия, направленные на восстановление плодородного слоя, на охрану почвы. Однако на практике, данные мероприятия как на уровне субъекта РФ, так и на уровне муниципального образования не проводятся, органы законодательной и исполнительной власти не всегда выполняют предписания п. 8 ст. 13 ЗК РФ, предусматривающие экономическое стимулирование охраны и использования земель в порядке, установленном бюджетным законодательством. Не в полной мере реализуется и ч. 2 ст. 13 ЗК РФ, согласно которой в целях охраны земель разрабатываются федеральные, региональные и местные программы охраны земель, включающие в себя перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности. На практике подобные программы не разрабатываются, а если и разрабатываются, то остаются нереализованными по причине недостаточного финансирования. Особое внимание следует уделить проблеме, которая существует относительно правового положения земельных участков, на которые предприятиями складируются бытовые и биологические отходы. Данные земельные участки по своему правовому положению являются бесхозяйственными, поскольку органы местного самоуправления отказываются принять на себя обязанность по содержанию и принятию мер по захоронению данных отходов, а также установлению границ и определению на местности указанных участков. В связи с этим на практике предприятия в нарушение действующего законодательства ведут выброс подобных отходов на земельные участки, предназначенные для сельскохозяйственного использования. Следует отметить, что Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <4> к вопросам местного значения муниципального района относит широкий круг вопросов, в том числе участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района. Под предупреждением чрезвычайных ситуаций следует понимать комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно, направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь в случае их возникновения. -------------------------------- <4> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" // СЗ РФ. 2003. N 4. Ст. 178.
В соответствии с п. 5 ч. 3 ст. 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в собственности муниципальных районов может находиться имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района. На основании данного положения Закона можно сделать вывод о том, что органы местного самоуправления обязаны проводить мероприятия, направленные на обустройство данных территорий, в целях обеспечения безопасности для жизни населения и сохранения плодородности сельскохозяйственных земель. В целях разрешения указанной проблемы, а также восполнения существующего в законодательстве пробела, в целях определения правового положения указанных земельных участков в суд подаются исковые заявления о признании бездействия администраций поселений незаконным <5>. -------------------------------- <5> Криволанова Н. В. Особенности управления землями сельских поселений // Аграрное и земельное право. 2007. N 1. С. 103.
Для более полного понимания проблем, возникающих на практике, обратимся к судебной практике. Так, в районный суд Волгоградской области поступило исковое заявление прокурора района к администрации сельского поселения о признании бездействия незаконным и возложении обязанности по обустройству территории для складирования биологических отходов. Согласно данному исковому заявлению прокуратурой района проведена проверка по контролю выполнения правил сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов. В результате проверки установлено невыполнение требований ранее выданного предписания. Так, в апреле государственным инспектором в адрес главы администрации сельского поселения направлено предписание, которым возлагалась обязанность подготовить документы на оборудование территории складирования биологических отходов. На момент проверки выполнения требований указанного предписания установлено, что предписание не выполнено, нет документов по выбору и отводу земельного участка для строительства скотомогильника. Выслушав прокурора, представителя администрации сельского поселения, суд исковые требования прокурора удовлетворил, обязал администрацию сельского поселения произвести выбор и отвод земельного участка для строительства скотомогильника. Охрану земли необходимо рассматривать не только как задачу, которая должна стоять перед органами местного самоуправления, но и как общегосударственную задачу, на решение которой государство должно направлять все свои силы, в том числе и финансовые ресурсы, поскольку только участие государства в данной проблеме, установление им обязательных требований и организация их выполнения на практике помогут добиться положительных результатов в установлении налаженного механизма по охране земли. Полагаю, что для решения возникших проблем необходимо прежде всего на законодательном уровне разработать и провести в жизнь ФЗ "Об охране почв", в котором были бы закреплены специальные положения, предусматривающие основные работы по охране почв, обязательные для ее правообладателя. Применение, исполнение и соблюдение норм права, регулирующих земельные отношения по охране и использованию плодородного слоя земли, невозможны без соответствующего земельного контроля со стороны органов, наделенных соответствующими полномочиями <6>. -------------------------------- <6> Пономарев М. В. Экологическая политика России и административная реформа // Законодательство и экономика. 2005. N 4.
Роль каждого вида контроля очень велика в обеспечении надлежащей реализации норм права, определяющих правовое положение земель, расположенных в Российской Федерации. В ходе земельного контроля проверяется законность предоставления земельных участков, их размеры, правильность использования земли в соответствии с целевым назначением. Контроль охватывает также систематическую проверку соблюдения всеми землепользователями земельного законодательства, условий и порядка эксплуатации земель. Статья 72 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривает государственный, муниципальный, общественный, производственный контроль за соблюдением земельного законодательства, соблюдением требований охраны и использования земель физическими лицами, организациями, независимо от их организационно-правовой формы и форм собственности. Среди основных причин возникновения проблем на практике является ненадлежащий контроль со стороны вышестоящих органов власти за исполнением органами местного самоуправления основных полномочий, возложенных на них ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления", а также полное отсутствие механизма осуществления указанного контроля. Отсутствие налаженного земельного контроля приводит к тому, что органы местного самоуправления, предоставляя земельные участки в собственность или на правах аренды, порой не имеют достаточных сведений и не владеют обстановкой в отношении земельных участков, как находящихся в муниципальной собственности, так и предоставленных гражданам, что приводит к нарушению законодательства, регламентирующего охрану используемых земель <7>. -------------------------------- <7> Липски С. А. Актуальные проблемы государственного регулирования рыночного оборота земель сельскохозяйственного назначения // Землеустройство. Кадастр и мониторинг земель. 2006. N 8. С. 56.
Думается, что в целях недопустимости указанных нарушений законодательства недостаточно лишь закрепить основные положения по охране земельных участков на законодательном уровне, необходимо разработать механизм реализации этого положения на практике, усилить контроль со стороны вышестоящих органов государственной власти, также осуществляющих земельный контроль. Земельным законодательством, в целях осуществления контроля за использованием земель, находящихся в ведении муниципального образования, органам местного самоуправления предоставлено право изъятия земельного участка как для государственных, муниципальных нужд, так и в результате ненадлежащего использования земельного участка его собственником или арендатором. Но необходимо отметить, что на практике нередки случаи злоупотребления исполнительными органами местного самоуправления предоставленными земельным законодательством полномочиями. Подобными случаями являются ситуации, когда исполнительные органы власти, нарушая земельное законодательство, реализуют свой личный интерес и преследуют определенную выгоду. На практике встречаются случаи, когда причиной нарушения земельного законодательства является халатное отношение исполнительных органов власти местного самоуправления к своим должностным обязанностям, которое выражается в отсутствии контроля за использованием земельных участков <8>. -------------------------------- <8> Криволанова Н. В. Особенности управления землями сельских поселений // Аграрное и земельное право. 2007. N 1. С. 103.
Для преодоления возникших на практике проблем необходимо не только установить ответственность органов местного самоуправления за неосуществление ими полномочий, возложенных законом по управлению и контролю за использованием земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, но также разработать на законодательном уровне положение о порядке осуществления муниципального контроля и проработать механизм его реализации на практике. Необходимо отметить, что если все виды вышеуказанного контроля будут слаженно работать на практике и при этом взаимодействовать, то мы сможем добиться высоких положительных результатов в области охраны плодородия почв, поскольку необходимо, чтобы не только органы государственной власти, местного самоуправления проводили необходимые мероприятия по охране почв, но и граждане предпринимали все необходимые усилия для того, чтобы сохранить тот плодородный слой земли, который они используют.
Название документа