О праве собственности муниципальных образований на выморочные земельные доли
(Михайлова А. Л., Михайлов К. И.) ("Российская юстиция", 2008, N 11) Текст документаО ПРАВЕ СОБСТВЕННОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ НА ВЫМОРОЧНЫЕ ЗЕМЕЛЬНЫЕ ДОЛИ
А. Л. МИХАЙЛОВА, К. И. МИХАЙЛОВ
Михайлова А. Л., судья Обливского районного суда Ростовской области.
Михайлов К. И., начальник Морозовского отдела Управления Федеральной регистрационной службы по Ростовской области.
Согласно ст. 1051 Гражданского кодекса Российской Федерации <1> (далее - ГК РФ), в случае, если отсутствуют наследники как по закону, так и по завещанию, либо никто из наследников не имеет права наследовать или все наследники отстранены от наследования, либо никто из наследников не принял наследства, либо все наследники отказались от наследства и при этом никто из них не указал, что отказывается в пользу другого наследника, имущество умершего считается выморочным. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2001. N 49. Ст. 4552.
Выморочное имущество в виде расположенного на территории РФ жилого помещения переходит в порядке наследования по закону в собственность муниципального образования, в котором данное жилое помещение расположено, а если оно расположено в субъекте Российской Федерации - городе федерального значения Москве или Санкт-Петербурге, - в собственность такого субъекта Российской Федерации. Данное жилое помещение включается в соответствующий жилищный фонд социального использования. Иное выморочное имущество переходит в порядке наследования по закону в собственность Российской Федерации. Порядок наследования и учета выморочного имущества, переходящего в порядке наследования по закону в собственность Российской Федерации, а также порядок передачи его в собственность субъектов Российской Федерации или в собственность муниципальных образований определяется законом. Понятие "выморочное имущество" в лингвистическом отношении связано со словом "вымирание" и содержит смысловую нагрузку, обозначающую некие катастрофические ситуации. Однако юридический термин "выморочность" применительно к имуществу обозначает правовое понятие, которое может быть связано и с фактами, лишенными трагизма. В частности, имущество подпадает под понятие выморочности в тех случаях, когда все наследники отказались от наследства. Земельная доля несет в себе признаки имущества, а не имущественного права. Данный вывод подтверждается не только теоретическими исследованиями цивилистов, но и действующим законодательством. Так, в Федеральном законе от 8 декабря 1995 г. N 193-ФЗ "О сельскохозяйственной кооперации" <2> установлено различие между земельными и имущественными долями, внесенными в паевой фонд кооператива. Статья 15 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" <3> определяет земельную долю как долю в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения. Об отнесении земельной доли к имуществу свидетельствует и п. 6.5 Рекомендаций Минсельхоза России по реорганизации колхозов и совхозов от 14 января 1992 г. <4>, из которого следует, что если трудовым коллективом не принято решение о полном разделе колхоза или совхоза на крестьянские хозяйства и малые предприятия, то после определения индивидуальных имущественных и земельных долей каждый работник или группа могут выйти из колхоза или совхоза для ведения индивидуального хозяйства. При этом подчеркнуто, что такие работники имеют право на получение земельного надела в натуре. Что касается имущественной доли, то она выделяется в виде иного конкретного имущества в пределах ее оценки. -------------------------------- <2> СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4870. <3> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3018. <4> Официально не опубликовано. СПС "КонсультантПлюс".
Отнесение земельной доли к имуществу подтверждено мнением ученых-цивилистов, которые характеризуют сделку по внесению земельной доли в уставный капитал сельскохозяйственной организации как одну из форм оборота земли <5> и способ распоряжения имуществом <6>. Данные выводы подтверждаются и возможностью передать только право владения и (или) пользования соответствующим имуществом с записью об этом в учредительном документе <7>. -------------------------------- <5> Юграй А. М. Об обороте земельных долей в сельском хозяйстве // Никоновские чтения: "Рыночная трансформация сельского хозяйства: десятилетний опыт и перспективы". М., 2000. С. 151. <6> Договорные отношения сельскохозяйственных товаропроизводителей / Отв. ред. И. А. Иконицкая, З. С. Беляева. М., 2003. С. 132 (автор главы И. А. Иконицкая). <7> См.: п. 17 Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса РФ" // Хозяйство и право. 1996. N 9. С. 79.
Таким образом, действующее законодательство не содержит ограничений к тому, чтобы в составе выморочного имущества оказалась и земельная доля. На практике нередки ситуации, когда собственники земельных долей умерли, наследники отсутствуют либо никто из наследников не принимает наследства. Правомерность рассмотрения гражданских дел по искам органов государственной власти (или местного самоуправления) в отношении умерших граждан вызывает, мягко говоря, сомнение. Поэтому отнесение таких земельных долей к невостребованным, выделение таких долей в земельные участки с последующим признанием права собственности публичного образования в порядке ст. 13 ФЗ от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ недопустимо. До недавнего времени, по мнению большинства авторов, п. 2 ст. 1116, п. 2 ст. 1151 ГК РФ свидетельствовали о том, что Российская Федерация является единственным получателем выморочного имущества <8>. Этой позиции придерживалась и немногочисленная судебная практика. -------------------------------- <8> См., например: Качур Н. Ф., Бауткина Е. А., Богданова И. С. Некоторые проблемы наследования выморочного имущества // Бюллетень нотариальной практики. 2003. N 4; СПС "КонсультантПлюс"; Грось Л. А. О сопоставлении понятий "гражданское законодательство", "гражданское право" и "земельное законодательство" в вещных правах на земельные участки // Журнал российского права. 2002. N 9; СПС "КонсультантПлюс".
Так, по иску закрытого акционерного общества "Акционерный банк газовой промышленности РФ "Газпромбанк" к Российской Федерации в лице Министерства финансов РФ и в лице Федерального агентства по управлению федеральным имуществом о взыскании 367291 руб. 51 коп., составляющих сумму долга по кредитному договору от 10 марта 2005 г., заключенному между истцом и Казаевым С. А., процентов за пользование кредитом и остаточную стоимость автомобиля, поврежденного в дорожно-транспортном происшествии, в результате которого заемщик Казаев С. А. погиб, не выплатив полностью кредит, решением от 18 декабря 2006 г., оставленным без изменения постановлениями судов апелляционной и кассационной инстанций, в иске отказано в связи с предъявлением иска к ненадлежащим ответчикам. Высший Арбитражный Суд РФ не усмотрел оснований для передачи дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ, мотивировав свою позицию по делу следующим образом: В заявлении о пересмотре в порядке надзора судебных актов ЗАО АБ "Газпромбанк" (истец) просит их отменить, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального и процессуального права. Истец, обращаясь с настоящими исковыми требованиями к ответчикам, исходил из того, что имущество, о взыскании стоимости которого заявлено истцом, является выморочным и наследство перешло в собственность Российской Федерации. Отказывая в удовлетворении иска, суды указали на то, что истцом не представлено надлежащих доказательств того, что спорное имущество перешло в собственность государства, поэтому Министерство финансов РФ и Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом не могут выступать в качестве ответчиков по делу. При этом суды правомерно руководствовались ст. 4 Федерального закона РФ от 26 ноября 2001 г. "О введении в действие части третьей Гражданского кодекса Российской Федерации", Положением "О порядке учета, оценки и реализации конфискованного бесхозяйного имущества, имущества, перешедшего по праву наследования к государству, и кладов", утвержденном Постановлением Совета Министров СССР от 29 июня 1984 г. N 683 и Инструкцией Минфина от 19 декабря 1984 г. N 185 "О порядке учета, оценки и реализации конфискованного, бесхозяйного имущества, имущества, перешедшего по праву наследования к государству, и кладов", поскольку закон, регулирующий порядок наследования и учета выморочного имущества, а также порядок передачи его в собственность субъектов Российской Федерации или в собственность муниципальных образований, до настоящего времени не принят <9>. -------------------------------- <9> Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 15 октября 2007 г. N 12954/07 // СПС "КонсультантПлюс".
Таким образом, арбитражные суды при разрешении споров, связанных с выморочным имуществом, исходили из того, что при наследовании государством имущества от имени Российской Федерации должны выступать именно налоговые органы. Поэтому имущество будет считаться перешедшим в собственность государства только после того, как налоговому органу будет выдано свидетельство о праве на наследство <10>. -------------------------------- <10> Постановление Президиума ВАС РФ от 27 февраля 2001 г. // СПС "КонсультантПлюс".
Данная ситуация сохранялась до внесения Федеральным законом РФ от 29 ноября 2007 г. N 281-ФЗ <11> изменений в ст. 1151 ГК РФ и служила основанием для многочисленных критических высказываний. Так, Н. В. Сосна пишет: "понятие выморочного имущества неоднократно забывалось, и в конце концов о нем вспомнили в третьей части Гражданского кодекса. Вспомнили, но, вероятнее всего, пришли к выводу, что "раздавать" это самое имущество муниципальным образованиям, на которых расположено имущество, будет слишком расточительно, поэтому и определили, что лучше всего будет, если выморочное имущество будет переходить в собственность Российской Федерации. Однако изначально в проекте третьей части Гражданского кодекса от 29 января 1997 г., в ч. 3 ст. 1195 "Наследование выморочного имущества", определялось, что выморочное имущество переходит в порядке наследования по закону в собственность муниципального образования по месту открытия наследства. На мой взгляд, положение этой статьи наиболее четко разграничивало и определяло правовое состояние имущества, оставшегося без наследников, и разом убирало бюрократические проблемы, связанные с переходом имущества из одного правового положения в другое" <12>. -------------------------------- <11> СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6042. <12> Сосна Н. В. Выморочное имущество: проблемы и возможные пути решения // Бюллетень нотариальной практики. 2004. N 3; СПС "КонсультантПлюс".
ФЗ от 29 ноября 2007 г. N 281-ФЗ предусмотрел переход выморочного имущества в виде расположенного на территории РФ жилого помещения в порядке наследования по закону в собственность муниципального образования, в котором данное жилое помещение расположено. Однако проблема перехода выморочных земельных долей к муниципальным образованиям осталась неразрешенной. О том, что данная проблема остро назрела, показывают такие примеры: В 2008 году в Обливский районный суд Ростовской области поступило исковое заявление Администрации муниципального образования "Нестеркинское сельское поселение" Обливского района о признании права собственности на земельный участок, образованный за счет невостребованных земельных долей. В ходе подготовки к судебному разбирательству по результатам возвращенных в суд почтовых уведомлений было установлено, что из трех ответчиков один, проживающий в Нижегородской области, умер. В 2008 г. в Обливский районный суд Ростовской области поступило аналогичное исковое заявление Администрации муниципального образования "Александровское сельское поселение" Обливского района. В ходе подготовки к судебному разбирательству по результатам возвращенных в суд почтовых уведомлений было установлено, что из девяти ответчиков умерли два, один из которых проживал за пределами Обливского района. Несмотря на то что администрации сельских поселений располагают сведениями нотариальной палаты о том, что наследство за умершими собственниками земельных долей никто не принял, переход права на данное имущество к муниципальным образованиям в порядке наследования выморочного имущества невозможен. Между тем определение юридической судьбы выморочных земельных долей относится к задачам первостепенной важности, поскольку в данном случае речь идет об определении порядка владения, пользования и распоряжения землями сельскохозяйственного назначения, сохранении этих земель как основного средства производства, обеспечении рационального использования и охраны земель. В письме ФНС от 19 февраля 2007 г. N 02-3-04/3@ "О выморочном имуществе" <13> (далее - письмо) содержатся разъяснения в отношении порядка принятия в собственность Российской Федерации выморочного имущества. В соответствии с данными разъяснениями, обязанность по учету, оценке и реализации имущества, перешедшего по праву наследования к государству, возложена на налоговые органы Положением о порядке учета, оценки и реализации конфискованного, бесхозяйного имущества, имущества, перешедшего по праву наследования к государству, и кладов, утвержденным Постановлением Совета Министров СССР от 29 июня 1984 г. N 683 (далее - Положение). Непосредственный порядок передачи такого имущества налоговым органам, его учета, оценки и реализации установлен Инструкцией Минфина СССР от 19 декабря 1984 г. N 185 "О порядке учета, оценки и реализации конфискованного, бесхозяйного имущества, имущества, перешедшего по праву наследования к государству, и кладов" (далее - Инструкция). Исходя из изложенного, до принятия соответствующего федерального закона работа по учету, оценке и реализации выморочного имущества, перешедшего по праву наследования по закону к государству, осуществляется налоговыми органами в порядке, установленном Положением и Инструкцией. -------------------------------- <13> Официально документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс".
Помимо этого в письме отмечено, что в соответствии с п. 5.30 Положения о Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. N 691, Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом принимает в установленном порядке имущество, обращенное в собственность РФ, а также выморочное имущество. Однако согласно п. 2 Постановления Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. N 691 Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции в области приватизации и полномочия собственника, в том числе права акционера, в сфере управления имуществом РФ (за исключением случаев, когда указанные полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляют иные федеральные органы исполнительной власти). Порядок, указанный в п. 5.30 Положения о Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2004 г. N 691, определяющий отличный от предусмотренного Положением и Инструкцией, в настоящее время не установлен. Таким образом, вступление в силу указанного Постановления Правительства РФ не изменило порядок учета, оценки и реализации выморочного имущества, в соответствии с которым работу по учету, оценке и реализации выморочного имущества, переходящего в порядке наследования по закону в собственность РФ, осуществляют налоговые органы в порядке, установленном Положением и Инструкцией (в части, урегулированной Положением и Инструкцией). Документом, подтверждающим право государства на наследство, является свидетельство о праве государства на наследство, выдаваемое нотариальным органом соответствующему налоговому органу. Что касается строений (в том числе жилых домов и их частей), перешедших в порядке наследования по закону в собственность Российской Федерации, то в соответствии с письмом они передаются налоговыми органами безвозмездно в ведение соответствующих органов местного самоуправления. Государственная регистрация прав на указанное имущество налоговыми органами не осуществляется. Следовательно, при наследовании по закону любого выморочного имущества, в том числе земельных долей, презюмируется принадлежность данного имущества Российской Федерации, поскольку в силу п. 4 ст. 1152 ГК РФ принятое наследство признается принадлежащим наследнику со дня открытия наследства независимо от времени его фактического принятия. Проблема в том, что уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие полномочия собственника, не совершают никаких действий по надлежащему использованию, охране и распоряжению такими земельными долями, а налоговые органы не наделены полномочиями по передаче таких земельных долей муниципальным образованиям. Причем вторая проблема легко объяснима: чтобы передать какое-либо недвижимое имущество, необходимо иметь в наличии техническое описание (кадастровый паспорт) данного имущества. Для чего, в свою очередь, необходимо провести процедуру выделения земельной доли в земельный участок, инициировать общее собрание сособственников земельных долей и осуществить все иные мероприятия, предусмотренные ст. ст. 13, 14 ФЗ от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ и Федеральным законом РФ от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" <14>. Такими полномочиями налоговые органы просто не наделены. Не имеет таких полномочий и Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом. -------------------------------- <14> СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4017.
Для иллюстрации достаточно сказать, что в практике Морозовского отдела Федеральной регистрационной службы по Ростовской области с 1999 по 2008 г. не было ни одного случая обращения уполномоченных государственных органов за регистрацией перехода права собственности на выморочную земельную долю к Российской Федерации. Итак, сегодня существует пробел в законодательстве, который не позволяет муниципальным образованиям становиться собственниками невостребованных земельных долей. Одновременно существующий порядок позволяет властным структурам бездействовать в отношении принадлежащего Российской Федерации имущества, в частности земельных долей. В связи с вышеизложенным наши предложения следующие. В силу ст. 12 ГК РФ, защита нарушенного права может осуществляться путем признания такового в судебном порядке. Поскольку Российская Федерация является собственником выморочных земельных долей вне зависимости от государственной регистрации перехода права в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП) и муниципалитеты не имеют возможности принять в собственность земельные доли, расположенные на территории конкретного муниципального образования, нарушенное право муниципалитета подлежит защите в судебном порядке. Таким образом, в данной ситуации муниципалитет выступает в защиту общественных интересов поселения по осуществлению контроля за рациональным использованием и охраной земель. Следовательно, в таких случаях речь должна идти не о признании права собственности публичного образования на земельный участок из невостребованных земельных долей, а о признании в порядке искового производства права собственности муниципального образования на выморочные земельные доли. Соответчиками по иску являются органы Федеральной налоговой службы и Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом. Для разрешения вопроса о вступлении в дело третьих лиц, заявляющих либо не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне истца или ответчиков, необходимо выяснить, отсутствуют ли наследники по закону и по завещанию, есть ли наследники, которые не имеют права наследовать, отстранены от наследования, не принявшие наследство либо отказавшиеся от наследства без указания, что отказываются в пользу другого наследника. Если такие лица установлены, они должны быть привлечены к участию в деле, поскольку решение суда может повлиять на их права и обязанности по отношению к сторонам спора. Право собственности муниципалитета на земельные доли подлежит государственной регистрации в установленном законом порядке на основании вступившего в законную силу решения суда. В силу ч. 1 ст. 235 ГК РФ решение суда о признании права собственности муниципалитета на земельную долю одновременно является основанием для прекращения права собственности умершего и права собственности Российской Федерации.
Название документа