Юридические проблемы структуры законодательства Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Российской Федерации
(Гольцов В. Б.) ("История государства и права", 2009, N 2) Текст документаЮРИДИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ СТРУКТУРЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ЕДИНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СИСТЕМЫ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ И ЛИКВИДАЦИИ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В. Б. ГОЛЬЦОВ
Гольцов В. Б., докторант кафедры гражданского права Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук.
Структура законодательства Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Российской Федерации является далеко не совершенной, требует упорядочения и систематизации. Предлагаемые автором в статье правовые меры призваны упорядочить законодательство в данной области, устранить его двойственность и дублирующий характер. Проблемные вопросы юридического совершенствования структуры законодательства Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Российской Федерации (РСЧС) практически не подвергались надлежащему изучению и исследованию. Между тем изучение правоотношений, возникающих при организации и деятельности РСЧС, имеет немаловажное значение. Это дает возможность своевременно и качественно их регулировать с помощью законодательных норм. Без этого право не обеспечивает связи с регулируемыми им общественными отношениями, сочетая абстрактность нормы права с конкретностью данного жизненного отношения. Между тем правовая база деятельности РСЧС неуклонно расширяется. Ежегодно на разных уровнях принимается множество нормативных актов различного характера, которые расширяют, в свою очередь, сферы действия. Но далеко не всегда их растущее количество приводит к новому качественному уровню нормативных решений. Успешное развитие законодательства, регулирующего деятельность подразделений РСЧС, требует глубокого изучения его норм и практики их применения, поскольку вне теоретического анализа соответствующего правового материала наука не сможет дать необходимых рекомендаций по совершенствованию законодательства. Одним из наиболее актуальных аспектов такого теоретического анализа является выяснение состава, структуры и особенностей законодательства, распространяющегося на различные формирования, структуры и подразделения РСЧС, а также его места в системе российского законодательства. В этом плане необходимо отметить, что законодательство РСЧС включает в себя нормативные акты следующего содержания: основополагающие (законы, указы, постановления правительства и т. д.); вспомогательные и производные акты правотворчества (акты органов государственной власти и органов местного самоуправления, акты субъектов Российской Федерации, регулирующие вопросы РСЧС на различном подведомственном уровне и т. д.); технические нормы - государственные стандарты, технические условия, строительные нормы и правила, действующие в сфере РСЧС, и т. д. Относимость того или иного акта к числу источников законодательства, регулирующего деятельность подразделений РСЧС, определяется его содержанием, т. е. характером тех правовых норм, которые устанавливаются, изменяются или отменяются данным нормативным актом. Все нормативные акты, регулирующие отношения в сфере деятельности РСЧС, целесообразно было бы подразделить на три группы. Первая из них содержит нормы, связанные с организацией различных структур, формирований и подразделений, связанных с чрезвычайными ситуациями, и обслуживанием населения, различных форм организаций в Российской Федерации, вопросы организации структурных подразделений РСЧС, по профилактике и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, а также обучения населения мерам защиты при наступлении чрезвычайных ситуаций. Сюда относятся нормы, определяющие создание, организацию и ликвидацию подразделений РСЧС, нормы органов исполнительной власти по обеспечению действий в случае наступления чрезвычайных ситуаций на их подведомственной территории и т. д. Вторую группу составляют нормы, регулирующие службу и работу по найму в подразделениях РСЧС, трудовые отношения, проведение научно-технической работы, оказание профессионально-методической помощи и т. д., т. е. те нормы, которые лишь косвенно связаны с профессиональными задачами РСЧС. По своей юридической природе нормы второй группы в преобладающем своем назначении относятся в основном к административному и трудовому праву. И наконец, третью группу образуют нормы, регулирующие взаимодействие подразделений РСЧС с гражданами, другими структурами и ведомствами, например нормативные акты межведомственных комиссий по вопросам ликвидации последствий стихийных бедствий, пожарной безопасности в Российской Федерации, акты предприятий, организаций и учреждений по вопросам взаимодействия с другими службами на случай наступления чрезвычайной ситуации, акты, направленные на взаимодействие подразделений РСЧС с общественными объединениями и гражданами в случае ликвидации чрезвычайных ситуаций и их последствий и т. д. Необходимо отметить, что нормы третьей группы занимают значительную часть в рассматриваемой сфере деятельности подразделений РСЧС. С вступлением нашей страны в рыночные отношения, а также кардинальным пересмотром после 2004 г. всей структуры РСЧС и ее подразделений с изменением их функций, нормы третьей группы приобретают особую актуальность и значимость, что имеет значение для практической деятельности подразделений РСЧС, а значит, эти нормы требуют тщательного изучения и детального анализа. Таким образом, законодательство, регулирующее деятельность подразделений РСЧС, можно определить как систему нормативных актов, регулирующих общественные отношения в сфере организации, деятельности и взаимодействия вышеназванных подразделений с органами исполнительной власти и управления, организациями и гражданами по поводу предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и устранения их последствий на территории Российской Федерации. Анализ законодательства, регулирующего деятельность подразделений РСЧС, показывает, что оно имеет сложную многоуровневую и разноплоскостную структуру. Необходимо отметить, что в законодательстве, регулирующем деятельность подразделений РСЧС, присутствуют статьи, закрепляющие нормы различных отраслей права. Доминирующими в рассматриваемом законодательстве являются нормы публичного права, ярким элементом которого выступают нормы в виде государственно-административных предписаний, как правило, они носят императивный характер. Несмотря на удельный вес императивных норм в законодательстве, регулирующем деятельность подразделений РСЧС, в нем присутствуют и нормы диспозитивного характера, которые тесно связаны с императивными нормами и как следствие вытекают из них. По удельному весу диспозитивные нормы не являются преобладающими, но имеют весомое свое значение по урегулированию частноправовых отношений в деятельности подразделений РСЧС. Среди норм такой принадлежности наиболее существенно выделяются нормы гражданского и трудового права. Таким образом, основываясь на паритетности соотношения императивных и диспозитивных начал и присутствии в законодательстве, регулирующем деятельность подразделений РСЧС, множества норм различных отраслей права, можно утверждать, что оно носит комплексный характер, развиваясь вокруг безопасности, связанной с чрезвычайными ситуациями, как, например, транспортное законодательство. Несмотря на столь важную значимость Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" <1> и стремление к публично-правовой направленности регулирования отношений в системе РСЧС, в нем все же присутствует и некоторая непоследовательность законодателя по организации и взаимодействию органов власти как между собой, так и по организации и взаимодействию их с различными подразделениями и формированиями, входящими в РСЧС, и с иными органами, формированиями и организациями, не относящимися к этой системе. В подтверждение этого можно сослаться на ряд Постановлений Правительства РФ: "О Единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций"; "О подготовке населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" <2>, которые уже неоднократно изменились в целях совершенствования РСЧС и ее подразделений, а также взаимосвязи их с иными органами и организациями, предписанными Федеральным законом "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера". Постановления позволили увязать взаимодействие органов власти с такими организациями, как Спецстрой России; Минздравсоцразвития России; Минпромэнерго России; Минтранс России; Мининформсвязи России; Минсельхоз России; Росатом; Росгидромет; Ростехнадзор и другие, на основе соглашений с ними, утвержденных Правительством РФ, выделив их в качестве функциональных подсистем РСЧС, но так и не решили проблем взаимодействия органов власти всех уровней с иными органами, формированиями и организациями, не относящимися к этой системе. Так, в Федеральном законе "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" указывается: на участие общественных объединений в ликвидации чрезвычайных ситуаций (ст. 15); на привлечение Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований (ст. 16); на применение сил и средств органов внутренних дел РФ и органов внутренних дел субъектов РФ (ст. 17), но ничего не говорится о взаимодействии с подразделениями и органами Федеральной службы безопасности, прокуратуры РФ, таможенными органами, органами Министерства юстиции РФ и многими другими правоохранительными органами по вопросам, связанным с чрезвычайными ситуациями. -------------------------------- <1> См.: Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (с изм. от 30 октября 2007 г.) // СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3448; 2007. N 45. Ст. 5418. <2> См.: Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. N 794 "О Единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" (с изм. от 3 октября 2006 г.) // СЗ РФ. 2004. N 2. Ст. 121; 2006. N 41. Ст. 4256; Постановление Правительства РФ от 4 сентября 2003 г. N 547 "О подготовке населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (с изм. от 1 февраля 2005 г.) // СЗ РФ. 2003. N 37. Ст. 3585; 2005. N 7. Ст. 560.
Между тем неурегулирование таких вопросов в законодательном порядке иногда приводит к тому, что они вынуждены регулироваться на подзаконном уровне. Например, урегулирование отношений между МЧС России и ФСБ России в области обеспечения биологической и химической безопасности породило издание Постановления Правительства РФ "О разграничении полномочий федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения биологической и химической безопасности" <3>. Однако, разграничивая полномочия, не всегда возможно решить проблемы взаимодействия. Подтверждением этому служат многочисленные соглашения между МЧС России и различными органами исполнительной власти, утвержденные Постановлениями Правительства РФ <4>. Устранить вышеперечисленные проблемы, на наш взгляд, возможно включением в главу 3 "Государственное управление в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций" Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" наряду с нормами управляющего и координационного воздействия норм частноправового характера, позволяющих урегулировать взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления как между собой, так и с другими органами, организациями и формированиями, не относящимися к системе РСЧС <5>. -------------------------------- <3> См.: Постановление Правительства РФ от 16 мая 2005 г. N 303 "О разграничении полномочий федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения биологической и химической безопасности" (с изм. от 5 июня 2008 г.) // СЗ РФ. 2005. N 21. Ст. 2023; 2008. N 24. Ст. 2867. <4> См.: Постановление Правительства РФ от 11 января 2005 г. N 15 "Об утверждении Соглашения между МЧС России и Правительством Москвы о передаче друг другу осуществления части своих полномочий, полномочий в решении вопросов организации тушения пожаров и предупреждения чрезвычайных ситуаций, межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий и ликвидации их последствий" // СЗ РФ. 2005. N 3. Ст. 205; Постановление Правительства РФ от 15 октября 2004 г. N 551 "Об утверждении Соглашения между МЧС России и Правительством Республики Бурятия о передаче друг другу осуществления части своих полномочий, полномочий в решении вопросов организации тушения пожаров и предупреждения чрезвычайных ситуаций, межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий и ликвидации их последствий" // СЗ РФ. 2004. N 43. Ст. 4212. <5> В общем плане эта норма могла бы выглядеть следующим образом: "По вопросам разграничения полномочий, взаимодействия и четкого функционирования, иных вопросов, связанных с чрезвычайными ситуациями, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления осуществляют свою деятельность во взаимодействии на основе соглашений между собой, а также с другими органами, организациями и формированиями, не относящимися к РСЧС".
Оставляет желать лучшего в области международного взаимодействия и глава 8 "Международные договоры Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций" Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера". Глава состоит всего из одной статьи, указывающей на приоритет международных договоров, по сравнению с законодательством РФ в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, которая практически воспроизводит п. 4 ст. 15 Конституции РФ <6>. Что касается выстраивания отношений между органами управления, силами и средствами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций с международными партнерами, то они полностью отсутствуют. По этому поводу необходимо заметить, что выстраивание отношений с международными партнерами на основе публично-правовых элементов вряд ли целесообразно, однако и обращение в этом плане только лишь к частноправовому регулированию также не представляется возможным. В данном случае это может приводить к негативным последствиям, разглашению государственной и иной тайн, к ущемлению интересов государства, их органов, отдельных лиц, ущербу и т. д. Поскольку деятельность органов власти, различных должностных лиц системы РСЧС во многих вопросах может быть связана с внутренними интересами государства, государственных и негосударственных организаций, отдельных граждан и предпринимателей, с охраной государственной и иной тайн и т. п., то и в регулируемых данной главой отношениях должны сочетаться публично-правовые и частноправовые элементы. Например, в главе должен быть детально обозначен субъектный состав, а также предмет международно-правовой деятельности. Отсутствие освещения этих элементов ведет к тому, что во взаимоотношениях по такому сотрудничеству во многом утрачиваются свобода и самостоятельность сторон в выборе тех или иных действий и, наоборот, развивается и усиливается пассивная бюрократическая позиция отдельных должностных лиц в возникающих правоотношениях. Все это ведет к сдерживанию международно-правовой деятельности среди подразделений РСЧС. Между тем международно-правовая деятельность РСЧС в последнее время приобретает особые смысл и значимость и должна быть поставлена в разряд наиболее важных направлений деятельности РСЧС. Это связано с выступлением нашей страны в мировом сообществе, связанным с предотвращением и устранением последствий чрезвычайных ситуаций, в связи с глобализацией катастроф природного и техногенного характера в мировом масштабе, активизации различных террористических актов и т. д., отсюда возрастает актуальность и значимость развития направлений этой деятельности в РСЧС. -------------------------------- <6> См.: Конституция Российской Федерации // Российская газета. 1993. N 237. 25 дек.
Исходя из вышеизложенного, главу 8 "Международные договоры Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций" Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" следовало бы развить следующим образом: 1) в статье "Субъекты, уполномоченные решать вопросы в международно-правовых отношениях" необходимо определить субъекты международно-правовой деятельности: органы и организации государственной власти Российской Федерации, уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; органы и организации государственной власти субъектов РФ, уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; органы и организации местного самоуправления, уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; организации, уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в соответствии с выданной им лицензией, по согласованию с подразделениями РСЧС и их компетенцией; 2) в статье "Предмет международно-правовой деятельности" важно указать, что предмет международно-правовой деятельности определяется в соответствии с целями и задачами функциональных подсистем РСЧС. Предмет международно-правовой деятельности должен быть тщательно детализирован в соответствии с направлениями деятельности функциональных подсистем РСЧС и соответственно их подразделений, которые определены Постановлением Правительства РФ "О Единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций", а также увязан с предотвращением чрезвычайных ситуаций и устранением их последствий. Например, предмет международно-правовой деятельности такой функциональной подсистемы РСЧС, как Росгидромет, должен быть связан с наблюдением, оценкой и прогнозированием опасных гидрометеорологических и гелиогеофизических явлений и загрязнения окружающей природной среды, предупреждением о цунами и т. д.; Минздравсоцразвития России - с санитарно-эпидемиологической обстановкой, с резервом необходимых медицинских ресурсов и т. д.; Ростехнадзор - с контролем за ядерно и радиационно опасными объектами, химически опасными и взрывоопасными объектами и т. д. Детализация предмета международно-правовой деятельности позволит подразделениям РСЧС наиболее правильно, точно и свободно решать вопросы международно-правового плана, а не заниматься несвойственными им функциями. Например, подразделения функциональной подсистемы РСЧС МЧС России должны заниматься спасением пострадавших, а не гуманитарными акциями помощи, связанными с чрезвычайными ситуациями, что является предметом функциональной подсистемы РСЧС Минздравсоцразвития России. Таким образом, Федеральный закон "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" должен быть тщательно переработан с учетом предложенных выше поправок, что помогло бы продолжить развитие отечественного законодательства в этой сфере правоотношений, активизировало бы сотрудничество в международно-правовом поле деятельности РСЧС, ликвидировало бы бюрократические позиции, излишнюю боязливость и нерешимость чиновников в разрешении международно-правовых вопросов.
Название документа