Прокурорский надзор за исполнением земельного законодательства в 60 - 70-х годах XX века
(Макаренко М. А., Якунин Д. В.) ("История государства и права", 2009, N 2) Текст документаПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В 60 - 70-Х ГОДАХ XX ВЕКА
М. А. МАКАРЕНКО, Д. В. ЯКУНИН
Макаренко М. А., доцент кафедры УПД ДВЮИ ТОГУ, кандидат юридических наук.
Якунин Д. В., доцент кафедры ГПД ДВЮИ ТОГУ, кандидат юридических наук, член РАЮН.
В статье исследуется практика прокурорского надзора за соблюдением земельного законодательства в Советской России. Это по праву важный этап становления и оформления общенадзорной деятельности советской прокуратуры, опыт которой и в настоящее время успешно используется в надзорной практике. Сегодня задача обеспечения законности в сфере земельных правоотношений имеет принципиальное значение. Нарушения законов, связанные с использованием и распоряжением землей, влекут, и порой необратимые, негативные последствия, как для экологической обстановки, так и для экономики государства. При этом любые упущения контрольных и надзорных органов непременно скажутся в будущем. Прокуратура обладает независимостью и необходимым объемом правовых средств, реализация которых способна восстановить законность в области функционирования земельных отношений, предотвратить нарушения законности. Ее место в государственном механизме позволяет не только вести борьбу с конкретными нарушениями, но и принять меры к тому, чтобы контрольные органы исполнительной власти выполняли свои функциональные обязанности, т. е. исполняли законы. Прокурорско-надзорная практика строится на предыдущем опыте, внедряя все положительное и отторгая просчеты и ошибки. Такое развитие нередко требует оглянуться в прошлое и увидеть свою деятельность как бы со стороны. До начала 60-х годов XX в. в России действовал принцип "принудительности" землепользования: земельные участки на законодательном уровне закреплялись за колхозами, и любой передел земельных участков между хозяйствами запрещался, также запрещалась сдача в аренду земель сельскохозяйственного назначения. Таким образом, земля не рассматривалась как объект товарных отношений и не имела стоимостной оценки. Более того, у государства оставалось монопольное право владения основными средствами производства (в частности, крупной сельхозтехникой), которые лишь передавались колхозам в пользование. Такая система привела к кризису системы нетоварных отношений в сельском хозяйстве, замедлению темпов освоения новых земель, что обусловило необходимость изменений в данной сфере. С принятием Основ земельного законодательства СССР от 13 декабря 1968 г. колхозы и совхозы наделялись правом самостоятельно передавать часть своих земель во временное пользование. При этом временный пользователь брал на себя обязательства по возмещению затрат сельхозпредприятию. Сосредоточение в руках руководителей колхозов и совхозов основных полномочий по самостоятельному решению вопросов хозяйственной деятельности, в том числе вопросов по распоряжению землей, свидетельствует о частичном разрушении государственной монополии на землю. Земля постепенно стала втягиваться в товарно-денежные отношения, приобретая характеристики товара. Таким образом, в конце 60-х и начале 70-х годов XX в. имело место бурное развитие земельных отношений. В связи с этим увеличилось и число нарушений законности в данной сфере общественных отношений. Это потребовало усиления прокурорского надзора, корректировки методов работы органов прокуратуры. 4 ноября 1965 г. по результатам работы коллегии Прокуратуры СССР заместителем Генерального прокурора СССР было издано Указание N 7/103 "О состоянии исполнения законов о колхозном землепользовании" <1>, в котором обращено внимание на нарушения законов об охране земель колхозов от разбазаривания, порчи и самовольных захватов. Проверками, произведенными по поручению прокуратуры землеустроительными органами, было установлено, что имеет место со стороны правлений некоторых колхозов незаконная практика сдачи общественных земель в аренду частным лицам для выращивания риса, лука и бахчевых культур, а в отдельных колхозах принимались решения об отводе им приусадебных участков и о фиктивном приеме этих лиц в члены сельскохозяйственных артелей. Выявлены случаи незаконной передачи колхозами общественных земель посторонним организациям и самовольных захватов земель, а также приведения предприятиями и организациями в непригодное для сельскохозяйственного производства состояние и невыполнение обязанности приведения в пригодное состояние и передачи ее по актам. В качестве обоснования низкого уровня законности отмечены недостатки в деятельности местных и сельскохозяйственных органов в осуществлении должного контроля, принятия мер пресечения и привлечения виновных к юридической ответственности, а также полноты и принципиальности реализации прокурорами надзорных средств. В результате были даны следующие указания: обеспечить постоянный надзор за точным исполнением законов о колхозном землепользовании; решительно пресекать факты разбазаривания, самовольных захватов колхозных земель и иных нарушений законности в области колхозного землепользования, привлекая виновных к ответственности, вплоть до уголовной; добиваться фактического устранения нарушений законности и причин, им способствующих; о выявленных нарушениях законности в области колхозного землепользования информировать партийные и советские органы. -------------------------------- <1> См.: Сборник приказов и инструкций Генерального прокурора СССР. Ч. I. М.: Юридическая литература, 1976. С. 311 - 313.
В качестве недостатков прокурорско-надзорной деятельности отмечалось, что некоторые прокуроры при наличии оснований для проверок исполнения законов о колхозном землепользовании не организуют их проведение, несвоевременно опротестовывают незаконные правовые акты. В представлениях не всегда указываются причины и условия, способствующие нарушениям законов, не называются конкретные виновные лица, допустившие нарушения законов, не ставится вопрос об их ответственности. Слабо контролируется фактическое устранение выявленных нарушений, допускаются необоснованные отказы в возбуждении уголовных дел по фактам злостного нарушения законов о колхозном землепользовании, а дела о разбазаривании и самовольном захвате колхозных земель нередко расследуются с нарушением установленного законом срока. Сказанное вполне объективно показывает состояние законности, а также проблемы государственного управления в сфере, регулируемой земельным законодательством, в период, предшествующий принятию Закона СССР от 13 декабря 1968 г. "Об утверждении Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик" <2>, которые применялись до вступления в силу 15 марта 1990 г. новых Основ. -------------------------------- <2> Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. N 51. Ст. 485.
Однако справиться с негативными тенденциями с точки зрения законности в области земельных отношений прокуратуре не удалось. Типичные нарушения имели широкое распространение, негативно влияли на экологию и ставшие активно развиваться экономические процессы. Принятие Основ 1968 г. не могло принести ожидаемого эффекта, поскольку их положения также нередко нарушались, а контроль на местах должного воздействия не имел. Потребность действенного прокурорского надзора в обеспечении точного и единообразного соблюдения и исполнения земельного законодательства становилась очевидной. В связи с этим 23 июня 1971 г. по результатам работы коллегии Прокуратуры СССР Генеральный прокурор СССР издает Указание "О прокурорском надзоре за соблюдением земельного законодательства" <3>, в котором была отмечена распространенность следующих нарушений законодательства об охране земель: изъятие земель из сельскохозяйственного оборота в результате самовольного увеличения приусадебных участков и захвата под строительство индивидуальных домов; сдача руководителями колхозов и совхозов сельскохозяйственных угодий в аренду частным лицам; незаконное расширение приусадебных земель колхозов и совхозов; выделение приусадебных участков выше установленных норм и за счет земель общественного пользования; незаконная передача земли жителям городов под огороды, сады и дачи. -------------------------------- <3> См.: Сборник приказов и инструкций Генерального прокурора СССР... С. 313 - 315.
По представлениям прокуроров виновные привлекались к партийной и дисциплинарной ответственности, договоры расторгались через суд, возмещался причиненный хозяйствам ущерб. По протестам были отменены незаконные решения, земли изъяты и возвращены колхозам и совхозам. В упомянутом Указании указываются также и другого рода нарушения. Нарушения ст. 8 Примерного устава колхоза, в результате которого приусадебные земли не отграничивались от земель общественного пользования: расточительное использование земель под промышленное, коммунальное и сельскохозяйственное строительство; предоставление сельскохозяйственных земель предприятиям и организациям с нарушением установленного ст. ст. 10 и 16 Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик порядка изъятия и отвода земель для государственных и общественных нужд; использование земель не по назначению; загрязнение сельскохозяйственных угодий производственными отходами и сточными водами; несвоевременное возвращение колхозам и совхозам после использования земельных участков предприятиями и организациями, производящими строительные, изыскательные и другие работы, а также несохранение ими плодородного слоя почв и неприведение участков в состояние, пригодное для сельскохозяйственных работ. Кроме того, органами прокуратуры были выявлены факты неисполнения законов органами государственного регулирования и контроля, среди которых в Указании отмечены следующие: отсутствие систематического контроля соблюдения установленных размеров приусадебных участков со стороны правлений, ревизионных комиссий и руководителей совхозов, а также непринятие ими необходимых мер по фактам самовольного захвата земли; неосуществление некоторыми работниками землеустроительной службы Минсельхоза СССР, архитектурно-строительного надзора и исполкомами местных Советов государственного контроля за соблюдением земельного законодательства, несвоевременное пресечение ими незаконных действий должностных лиц, неиспользование права привлечения виновных к ответственности; издание незаконных решений местными органами власти об использовании сельскохозяйственных угодий. В связи с выявленными повсеместными и грубыми нарушениями земельного законодательства Генеральным прокурором СССР было приказано подчиненным прокурорам усилить надзор в данной сфере общественных отношений, обеспечить полноту реализации предусмотренных законом средств прокурорского реагирования по устранению нарушений законности, их предупреждению, а также привлечению виновных к ответственности и восстановлению нарушенных прав и законных интересов. Неразрешенность проблемы законности в сфере функционирования земельных отношений требовала совершенствования методов надзорной деятельности прокуратуры, и 5 апреля 1974 г. заместитель Генерального прокурора СССР издал Указание N 7/22 "О мерах по осуществлению прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства" <4>. Данный документ основывался на Постановлении Президиума Верховного Совета ССР от 12 марта 1974 г. "Об опыте работы Советов депутатов трудящихся Украинской ССР по охране и рациональному использованию земли". -------------------------------- <4> См.: Сборник приказов и инструкций Генерального прокурора СССР... С. 307 - 309.
К этому времени приоритеты в области государственного управления земельными отношениями во многом изменились. В Постановлении Президиума Верховного Совета СССР говорится об уже сложившейся системе государственного контроля в данной сфере, включающей Советы депутатов трудящихся, комиссии по контролю за использованием земли, комиссии при областных Советах по вопросам обоснованности и целесообразности отвода земель для несельскохозяйственных целей, группы общественных инспекторов, народных контролеров. Основной упор уже делается на более полное и эффективное вовлечение в хозяйственный оборот земельных площадей. В связи с этим на первом месте оказались вопросы исполнения государственными органами и должностными лицами обязанностей по реализации возможностей для вовлечения в сельскохозяйственный оборот новых земель, а также борьбы с эрозией почв, их засорением и загрязнением отходами производства и строительства, нарушениями планов рекультивации почв, порядка предоставления и использования земель для строительства и иных нужд. В Указании N 7/22 говорится о недостаточном осуществлении исполнительными комитетами местных Советов и прокуратуры контроля и надзора за точным соблюдением Основ 1968 г., что определяет для прокуратуры необходимость усиления надзора по выделенным Президиумом Верховного Совета СССР направлениям. Кроме того, показана необходимость обеспечения со стороны прокуратуры строгого исполнения государственными органами обязанностей по исполнению законодательства, в том числе в части контрольной деятельности. Заместитель Генпрокурора СССР потребовал осуществления постоянного надзора за точным исполнением Основ 1968 г., а также земельных кодексов республик министерствами, ведомствами, колхозами, совхозами и другими сельскохозяйственными организациями, должностными лицами и гражданами. Приоритетными направлениями надзорной деятельности согласно рассматриваемому указанию явились: обеспечение законности мер, принимаемых по фактам нарушения земельного законодательства, особенно порядка предоставления и использования земель, а также охране и рекультивации земель; своевременное рассмотрение и разрешение поступающих в прокуратуру материалов, заявлений и жалоб, острое и принципиальное реагирование на выявленные нарушения; проверка исполнения Указа Президиума Верховного Совета СССР от 14 мая 1970 г. "Об административной ответственности за нарушение земельного законодательства"; привлечение к ответственности виновных в нарушении Основ 1968 г. и земельных кодексов республик. Имевшие место тенденции объединения усилий в общем деле обеспечения законности в сфере функционирования земельных отношений нашли отражение в Законе "О прокуратуре СССР" 1979 г., в ст. 4 которого говорилось, что взаимодействие органов прокуратуры с Советами народных депутатов, другими государственными органами обозначалось как один из принципов организации и деятельности прокуратуры. Как отмечает М. В. Клепоносова, близость задач, решаемых прокуратурой и контролирующими органами, стимулировала их тесное взаимодействие <5>. -------------------------------- <5> См.: Клепоносова М. В. Прокурорский надзор за соблюдением конституционных прав граждан на землю: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 95.
В рассмотренный период надзор органов прокуратуры зарекомендовал себя как необходимый элемент механизма обеспечения законности в сфере земельных отношений, способный оказывать как непосредственное властное воздействие на участников земельных отношений, так и обеспечивать надлежащее исполнение обязанностей поднадзорными органами по осуществлению государственного контроля.
Название документа