Правовые основы взимания платежей за природопользование и негативное воздействие на окружающую среду
(Вершило Н. Д., Вершило Т. А.) ("Российская юстиция", 2008, N 12) Текст документаПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВЗИМАНИЯ ПЛАТЕЖЕЙ ЗА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕ И НЕГАТИВНОЕ ВОЗДЕЙСТВИЕ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ
Н. Д. ВЕРШИЛО, Т. А. ВЕРШИЛО
Вершило Н. Д., кандидат юридических наук, доцент кафедры земельного и экологического права ГОУ ВПО "Российская академия правосудия".
Вершило Т. А., кандидат юридических наук, доцент кафедры финансового права ГОУ ВПО "Российская академия правосудия".
Центральным звеном финансово-кредитной составляющей экономического механизма природопользования и охраны окружающей среды являются платежи и налоги в этой области. Применение налогов и сборов служит одним из экономических методов управления и обеспечения взаимосвязи между общегосударственными интересами и коммерческими интересами предпринимателей и предприятий, независимо от ведомственной подчиненности, форм собственности и организационно-правовой формы предприятий. Необходимость гармонизации этих интересов и достижения устойчивого развития общества посредством налогового воздействия во многом относится к сфере природопользования. Природные ресурсы в России, оцениваемые как огромное национальное достояние, и его экспортно-сырьевая составляющая при рачительном хозяйствовании объективно могут и должны являться преимущественным источником финансирования перехода страны на стратегию устойчивого развития <1>. -------------------------------- <1> См.: Стратегия и проблемы устойчивого развития России в XXI в. С. 155.
Перспективным и важным направлением совершенствования налоговых отношений в России является разработка принципов геофискальной политики и создания алгоритма их практической реализации <2>. Важнейшим вопросом практической реализации стратегии устойчивого развития остается определение конкретной материальной или финансовой цены этого процесса для России в целом и для каждого региона в отдельности, а также определение надежных и долгосрочных источников финансовых ресурсов для достижения реальных результатов по важнейшим приоритетам устойчивого развития <3>. -------------------------------- <2> См.: Юткина Т. Ф. Налоги и налогообложение: Учебник. 2-изд., перераб. и доп. М., 2003. С. 447. <3> См.: Стратегия и проблемы устойчивого развития России в XXI в. С. 154.
Значительным финансовым ресурсом являются природные ресурсы и, в первую очередь, разработка и использование в нефтегазовом секторе, дающем сегодня более половины всех валютных поступлений страны. По оценкам специалистов, Россия от внешней торговли получает около 85 - 90 млрд. долларов США, из них до 40 млрд. долларов составляют отчисления от реализации нефти и газа, 15 млрд. долларов - от черных и цветных металлов. Наметившаяся тенденция формирования бюджета государства за счет "нефтяных" доходов вызывает опасения. Эти огромные поступления в государственную казну от использования национальных богатств тем не менее не способствуют проведению сбалансированной государственной политики, например, в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Так, согласно ст. 1 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" <4> прогнозируемый объем доходов федерального бюджета на 2008 год - 8056875884,0 тыс. руб., в том числе нефтегазовых доходов - в сумме 3470666732,0 тыс. руб., что составляет приблизительно 60% всех доходов бюджета. -------------------------------- <4> СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 3995.
Характеризуя проводимую в России налоговую реформу положительно, ряд ученых приводят в подтверждение своей позиции довод об устойчивости профицита федерального бюджета последних лет <5>. Однако, на наш взгляд, профицит бюджета связан скорее со все возрастающими ценами на нефть и качеством экспортных поставок "черного золота" на мировые рынки, чем с продуманной политикой государства в сфере налогообложения. Бюджетные денежные средства формируются за счет истощения национальных богатств, и объемы их добычи не снижаются. -------------------------------- <5> См.: Наврузов А. Т. Финансово-правовое регулирование имущественного налогообложения в Российской Федерации (проблема, направления совершенствования): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 3.
В настоящее время в России действует система различных ресурсовых платежей, дополняющая акцизы на углеводородное сырье и газ. Эта система платежей находится в постоянной динамике, что свидетельствует о возрастающей потребности упорядочить налоговые отношения в сфере природопользования, что имеет исторические корни. Истоки формирования системы платежей за пользование природными ресурсами лежат в истории государственных доходов Древней Руси. Одним из основных источников пополнения казны государства был поземельный налог. Старинной податной единицей был плуг, а также дым. Позже ею стала соха. При этом размер сохи различался в зависимости от месторасположения земельного надела <6>. -------------------------------- <6> См.: Сорокина Ю. В. Финансовое управление и правовое регулирование финансовых отношений в России в XVII - начале XX века. Воронеж, 2001. С. 144; Ключевский О. В. Сочинения. В 9 т. Т. VI: Специальные курсы / Под ред. В. Л. Янина; послесл. Р. А. Киреевой; коммент.-сост. В. Г. Зимина, Р. А. Киреева. М., 1989. С. 159.
К концу XVII в. посошное обложение было отменено, в связи с чем имущественный налог был заменен личным <7>. -------------------------------- <7> См.: Толкушин А. В. История налогов в России. М., 2001. С. 43.
В связи с проведением реформы 1861 г. налоговая система претерпела важные преобразования: была изменена система сбора промыслового налога, введено налогообложение земли. В этот период ставка государственного поземельного налога снизилась. Налог взимался со всех земель, облагаемых на основании Устава о земских повинностях 1851 г. местными сборами, кроме казенных земель. Общая сумма налога с каждой губернии определялась умножением общего числа десятин подлежащей обложению земли на средний по губернии оклад налога с десятины "удобной" земли и леса, утверждаемой в законном порядке <8>. Вновь земельный налог возник в 1878 г. -------------------------------- <8> См.: Там же. С. 125.
Огромную роль в системе налогообложения наряду с прямыми налогами, в числе которых был и земельный налог, играли косвенные налоги, к которым относились акцизы. В России акцизом облагалось производство спиртных напитков, дрожжей, табачных изделий, сахара, осветительных приборов, спичек. С 1872 по 1877 г. существовал акциз на добычу и реализацию нефти. Он взыскивался с емкости кубов, служащей для перегонки нефти <9>. В 1887 г. ввели акциз на нефтепродукты (зажигательные масла). "Нефтяной промысел, - отмечает И. И. Янжул, возник у нас задолго раньше, чем в Америке, и уже с 1821 г. служил источником дохода, вследствие сдачи на откуп казенных нефтяных источников" <10>. -------------------------------- <9> См.: Сорокина Ю. В. Указ. соч. С. 149. <10> См.: Янжул И. И. Основные начала финансовой науки. Учение о государственных доходах. Серия "Золотые страницы финансового права" / Под ред. А. Н. Козырина. М., 2002. С. 498.
К середине XIX в. налог на предметы освещения введен в Соединенных Штатах, в том числе акциз с керосина. Причем в России обложение керосина применялось с 1888 г. В 1915 - 1916 гг. в несколько раз увеличились ставки действующих налогов. Так, акциз с нефти, увеличенный в 1914 г. на 50%, в 1916 г. возрос на 100% <11>. -------------------------------- <11> См.: Налоги и налогообложение: Учебник / Под ред. проф. М. В. Романовского и проф. О. В. Врублевской. СПб., 2003. С. 76.
В период существования Советского Союза, в течение 1924 г., среди подакцизных товаров выделяются нефтяные продукты (керосин, нефтяные масла, бензин). Дифференциация ставок акцизов была направлена на регулирование уровня потребления различных групп населения. Созданная в годы нэпа налоговая система при всех ее недостатках позволила решить стоявшие перед государством задачи. Суммы налоговых платежей в бюджет увеличились: доходы от сельскохозяйственного налога в 1922 - 1923 гг. составили 176,5 млн. руб., в 1927 - 1928 гг. - 354,2 млн. руб. <12>. -------------------------------- <12> См.: Там же. С. 81.
Крупным мероприятием в перестройке финансовой работы явилась налоговая реформа 1930 г., которая установила налог с оборота; в нем было объединено множество налогов и сборов, в частности акцизы: плата за эксплуатацию лесов, разработку залежей полезных ископаемых и за рыбную ловлю (рентные доходы). М. Р. Азаря отмечает, что единым рыболовным сбором облагались рыболовные колхозы, а также сельскохозяйственные артели, занимающиеся наряду с основной своей деятельностью рыбной ловлей. Рыболовный сбор вносился в бюджет в размере 0,7% стоимости улова, сдаваемого заготовительным организациям <13>. С этого момента и до начала 1990-х гг. в Союзе ССР юридически перестали существовать косвенные налоги. -------------------------------- <13> См.: Азаря М. Р. Справочник по государственным доходам (предметно-алфавитный). М., 1972. С. 50.
Говоря о современной российской системе платы за природные ресурсы, следует отметить, что в настоящее время в России практически не решена одна из основных проблем в сфере природопользования - установление таких видов собственности на природные ресурсы, которые бы обеспечивали их эффективное использование не только в интересах отдельных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, но и государства в целом <14>. -------------------------------- <14> См.: Петрунин В. В. Система рентных платежей за пользование природными ресурсами // Финансы. 2005. N 4. С. 21.
В современных условиях развитие и эффективное использование природно-сырьевой базы России становится главным фактором роста ее экономики <15>. Платежи за пользование природными ресурсами в системе факторов реализации экологической функции государства являются особо значимыми. Порядок их уплаты устанавливается действующим экологическим, налоговым, бюджетным законодательством, отдельными природоресурсными нормативными правовыми актами. -------------------------------- <15> См.: Налоги и налогообложение: Учебник / Под ред. проф. М. В. Романовского и проф. О. В. Врублевской. С. 155.
Законодательство, определяющее основы управления в сфере природопользования, указывает на возмездность использования природных ресурсов. Так, например, в соответствии со ст. 20 Водного кодекса РФ <16> пользование водными объектами - платное, причем экономическое регулирование использования водных объектов предусматривает создание системы платежей, связанных с пользованием водными объектами <17>. Одним из принципов земельного законодательства, предусмотренных в ст. 1 Земельного кодекса РФ, является платность использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ. Платным является и использование других природных ресурсов, в том числе находящихся на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации. Согласно положениям ст. 40 Федерального закона от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации" <18> и ст. 34 Федерального закона от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" <19> платежи за использование природных ресурсов устанавливаются федеральными органами государственной власти в соответствующих актах. -------------------------------- <16> СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381; 2007. N 26. Ст. 3075. <17> С 1 января 2007 г. вступил в силу новый Водный кодекс РФ, установивший в ст. 11 два основания пользования водными объектами: договор водопользования и решение о предоставлении водного объекта в пользование. За пользование водным объектом на основании договора взимается плата (ст. 20 ВК РФ). Решение о предоставлении водного объекта в пользование (для целей, указанных в п. 2 ст. 1 ВК РФ) может принимать Правительство РФ, исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления (ст. 21 ВК РФ), которые также имеют полномочия по установлению платы за пользование водными объектами. В ст. 333.8 НК РФ уточняется, что организации и физические лица, использующие водные объекты на основании договоров (решений), заключенных (принятых) после введения в действие нового Водного кодекса РФ (то есть после 1 января 2007 г.), водный налог не уплачивают (п. 2 ст. 333.8 НК РФ). <18> СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4694; 2005. N 19. Ст. 1752. <19> СЗ РФ. 1998. N 51. Ст. 6273.
Федеральный закон "Об охране окружающей среды" предусматривает в качестве принципа осуществления хозяйственной и иной деятельности, оказывающей воздействие на окружающую среду, платность природопользования (ст. 3). Вопросы платы за природопользование необходимо рассматривать с учетом бюджетного и налогового законодательства. Бюджетным кодексом РФ от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ <20> установлены бюджетные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Федеральные органы государственной власти определяют порядок установления нормативов отчислений от федеральных, региональных и местных налогов и сборов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, а также непосредственно устанавливают нормативы отчислений. В перечне полномочий бюджетных полномочий субъектов РФ названо установление нормативов отчислений от федеральных и (или) региональных налогов и сборов (ст. 8 БК РФ). Органы местного самоуправления муниципальных районов определяют нормативы отчислений в бюджеты поселений от федеральных, региональных и местных налогов и сборов (ст. 9 БК РФ). -------------------------------- <20> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.
В соответствии с Налоговым кодексом РФ от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ <21> в систему платежей в сфере природопользования включены акцизы, налог на добычу полезных ископаемых, водный налог, сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов (федеральные налоги и сборы - ст. 13) и земельный налог (местные налоги - ст. 15). Кроме того, в перечень специальных налоговых режимов включены единый сельскохозяйственный налог и система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции (ст. 18). -------------------------------- <21> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3824.
Представляется целесообразным рассмотреть отдельные виды налогов и сборов. Представители науки финансового права выделяют две группы федеральных налогов: 1) федеральные налоги, находящиеся непосредственно в распоряжении Российской Федерации и зачисляемые в федеральный бюджет с возможным использованием отчислений от них для регулирования региональных бюджетов; 2) федеральные налоги, распределенные законодательством на постоянной основе между бюджетами разных уровней, к числу которых и отнесен налог на добычу полезных ископаемых <22>. -------------------------------- <22> См.: Химичева Н. И., Покачалова Е. В. Финансовое право / Отв. ред. Н. И. Химичева. М., 2005. С. 269 (автор гл. 14 "Учебно-методический комплекс. Финансовое право" - Е. В. Покачалова).
Статья 50 Бюджетного кодекса РФ устанавливает налоговые доходы федерального бюджета, в числе которых налог на добычу полезных ископаемых признается доходом, зачисляемым в большей степени в федеральный бюджет. Следует отметить, что налог на добычу полезных ископаемых имеет рентную природу. Термин "рента" имеет корни в латинском языке: reddo - "возвращаю", "уплачиваю" и rendita - "возвращенное", "уплаченное" (букв. "возвращенное назад"). Рента в немецком языке - Rente, во французском - unte, в итальянском - rendita означает вид дохода, не требующий от ее получателя предпринимательской деятельности и затрат труда. Упрощенное понимание ренты в сфере пользования недрами заключается в изъятии у хозяйствующих субъектов в бюджет части прибыли (сверхприбыли), не являющейся результатом непосредственной предпринимательской деятельности, а полученной при использовании природного ресурса, обладающего соответствующими количественными и качественными характеристиками <23>. -------------------------------- <23> См.: Петрунин В. В. Указ. соч. С. 21.
В экономической литературе различают абсолютную и дифференцированную ренту. Абсолютная рента как избыточный доход собственника природных ресурсов возникает при эксплуатации любого объекта (земельного участка, месторождения полезных ископаемых и т. д.) <24>. -------------------------------- <24> См.: Лисицина В. Н. Рентный характер налогообложения в сфере недропользования // Законодательство и экономика. 2005. N 8. СПС "ГарантМаксимум".
Помимо абсолютной ренты, у собственника может возникнуть дополнительный сверхдоход - дифференцированная рента, при условии, что доход от использования природного объекта превышает издержки и среднюю прибыль на капитал. Она представляет собой избыточный чистый доход, создаваемый на предприятиях, характеризующихся более благоприятными горно-геологическими условиями, местоположением и природным качеством добываемого сырья (горная рента 1) или ведущих более интенсивно (за счет дополнительных капитальных вложений) свое производство (горная рента 2). Некоторые авторы полагают, что при эксплуатации самоневоспроизводимых природных ресурсов не возникает дифференциальная рента II, а образуется только дифференциальная рента I; в прочих условиях имеют место оба эти вида ренты. Представляется, что дифференциальная рента I должна принадлежать собственнику месторождений - государству, а дифференциальная рента II - лицу, применяющему передовую технологию, - недропользователю. Размер самой природной ренты можно оценить через показатель чистой текущей стоимости (Net Present Value - NPV) инвестиционного проекта, хотя существуют и другие подходы в оценке природной ренты, которые не в полной мере учитывают все факторы <25>. -------------------------------- <25> См.: Там же.
Итак, рента всегда отражает разницу в прибыли при добыче полезных ископаемых на разных участках недр, возникающую в связи с разницей в затратах на добычу, обусловленную как природными условиями, так и применением новой передовой технологии извлечения природных ресурсов, в транспортных расходах, а также в доходах от реализации полезных ископаемых, имеющих разную физико-химическую характеристику, и т. д. При разработке старых месторождений затраты на извлечение природных ископаемых будут с каждым годом увеличиваться, а значит, у недропользователя скорее будет формироваться убыток, а не нормативная прибыль и тем более сверхприбыль. Государство, стремящееся извлекать в полном размере находящиеся в недрах полезные ископаемые, обязано использовать гибкую систему налогообложения с предоставлением соответствующих налоговых льгот. Вместе с тем при образовании дифференциальной ренты I государству следует увеличить размер платежей за пользование природными ресурсами на участках недр с лучшими горно-геологическими, природными и экономико-географическими условиями разработки месторождения. Способы изъятия ренты различны: купля-продажа месторождений полезных ископаемых, получение арендной платы, взимание налогов (причем различных по своему экономическому содержанию) и др. Например, в России для извлечения природной ренты используются акцизы. Действительно, акциз является разновидностью косвенных налогов и преимущественно применяется в отношении товаров (работ, услуг) массового потребления в случае, если их потребительская стоимость значительно превышает себестоимость. Несмотря на то, что акциз направлен на изъятие сверхдоходов у богатых, порядок определения его налогооблагаемой базы не имеет ничего общего с порядком определения величины природной ренты. Он не служит в полной мере цели извлечения сверхдоходов недропользователей, поскольку взимается при реализации минерального сырья независимо от характеристик участка недр и, соответственно, наличия или отсутствия сверхдоходов у налогоплательщика. Поэтому представляется целесообразным отменить акцизы на минеральное сырье и сохранить только платежи за пользование недрами, ориентированные на рентный доход <26>. -------------------------------- <26> См.: Лисицина В. Н. Указ. соч.
Наряду с таким подходом в научной литературе отмечается, что уплата ренты возможна только в рамках налога на добычу полезных ископаемых, поскольку он заменил три вида платежей за пользование недрами <27>. Следует иметь в виду, что в Законе "О недрах" установлена система платежей за пользование недрами, включающая в себя разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии; регулярные платежи за пользование недрами; плату за геологическую информацию о недрах; сбор за участие в конкурсе (аукционе); сбор за выдачу лицензии (статья 39) <28>. -------------------------------- <27> См.: Петрунин В. В. Указ. соч. С. 21. <28> СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823; 2004. N 35. Ст. 2607.
Однако указанный перечень платежей не регулируется положениями главы 26 Налогового кодекса РФ "Налог на добычу полезных ископаемых". Налогоплательщиками налога на добычу полезных ископаемых признаются организации и индивидуальные предприниматели, признаваемые пользователями недр (ст. 334 НК РФ), а в соответствии со ст. 9 Закона "О недрах" пользователями недр являются субъекты предпринимательской деятельности, в том числе участники простого товарищества, иностранные граждане, а также юридические лица, которым предоставлен в пользование участок недр. Таким образом, можно сделать вывод о том, что в настоящее время при взимании платы за недропользование отсутствуют законодательные акты, которые бы содержали научно обоснованные принципы и правовые нормы учета ренты, а существующие акты имеют много неточностей, противоречий и пробелов. При реформировании действующего законодательства, на наш взгляд, необходимо усилить рентную составляющую в системе налогов и сборов в области недропользования. Как справедливо отмечается в научной литературе, очевидно, что ключевой проблемой улучшения состояния природно-ресурсного комплекса России является развитие рентного подхода в системе платности ресурсопользования <29>. -------------------------------- <29> См.: Стратегия и проблемы устойчивого развития России в XXI в. С. 163 - 164.
Не менее проблемным остается водный налог, введенный в налоговую систему РФ Федеральным законом от 28 июля 2004 г. N 83-ФЗ путем дополнения части второй Налогового кодекса РФ новой главой 25.2 <30>. -------------------------------- <30> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3219; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 38.
В соответствии со ст. 1 Налогового кодекса РФ законодательство Российской Федерации о налогах и сборах состоит из Налогового кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах. Поэтому действующий в настоящее время Водный кодекс РФ не может быть отнесен к налоговому законодательству, поскольку регулирует отношения по водопользованию <31>. В то же время только в рамках водного законодательства содержатся определения основных понятий ("водные ресурсы", "водные объекты", "водопользователь" и др.), необходимые для определения элементов водного налога. -------------------------------- <31> СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4471; 2005. N 19. Ст. 1752.
В соответствии со ст. 333.8 Налогового кодекса РФ плательщиками водного налога признаются организации и физические лица, осуществляющие специальное и (или) особое водопользование. Думается, что более содержательным является определение субъектов уплаты водного налога, предложенное в письме Федеральной налоговой службы РФ от 14 июня 2005 г. N ГВ-6-21/485 "О налогоплательщиках водного налога": налогоплательщиками водного налога признаются организации и физические лица, непосредственно осуществляющие пользование водными объектами с применением сооружений, технических средств или устройств на основании лицензии на водопользование. Физические лица, не занимающиеся предпринимательской деятельностью, связанной с использованием водных объектов, требующей наличия лицензии, не являются налогоплательщиками водного налога <32>. -------------------------------- <32> См.: Налогообложение. 2005. N 4.
Необходимо также устранить следующую неточность действующего законодательства: в соответствии с Водным кодексом РФ предусматривается предоставление водных объектов в пользование на основании договора водопользования, заключенного между водопользователем и исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления (ст. ст. 11 - 12); в договоре указываются размер платы за пользование водным объектом или его частью, условия, сроки внесения такой платы (ст. 13). Вместе с тем водный налог является платежом за пользование водным объектом, но он включен в перечень федеральных налогов, которые могут устанавливаться только Налоговым кодексом РФ, и, следовательно, необходимо внести изменения в ст. 57 Водного кодекса РФ. В соответствии со ст. 50 Бюджетного кодекса РФ в федеральный бюджет подлежат зачислению налоговые доходы от водного налога в размере 100%. Среди налоговых поступлений в бюджет государства, в частности, в 2005 г. были предусмотрены доходы от взимания водного налога в размере 11667400 тыс. руб. Думается, что в настоящее время необходимо уделить особое внимание созданию продуманного механизма взимания платежей за водопользование, поскольку Российская Федерация обладает огромными водными ресурсами и прежде всего пресной водой. Как было указано выше, Налоговый кодекс РФ предусматривает наряду с рассмотренными налогами также сборы за пользование объектами животного мира и объектами водных биологических ресурсов <33>. Плательщиками данных сборов следует считать не только физических лиц, имеющих именные разовые лицензии, но и организации, а также индивидуальных предпринимателей, имеющих долгосрочные лицензии и получающих именные разовые лицензии в лицензирующих органах <34>. Конституционный Суд РФ указал, что платеж за пользование объектами животного мира носит индивидуальный возмездный характер и является по своей правовой природе не налогом, а сбором <35>. -------------------------------- <33> СЗ РФ. 2003. N 46 (ч. 1). Ст. 4444; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 4216. <34> См.: Приказ МНС от 5 апреля 2004 г. N САЭ-3-21/260@ "Об утверждении форм сведений о выдаваемых организациям, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам лицензиях (разрешениях) на пользование объектами водных ресурсов" // Российская газета. 2004. 30 июня. <35> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 8 февраля 2001 г. N 14-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Слободенюка Владимира Борисовича на нарушение его конституционных прав частью 1 статьи 35 Федерального закона "О животном мире" // СПС "Гарант".
Как справедливо отмечает Ю. Извеков, рассматриваемые сборы представляют собой не налоговые платежи, которые поступают в бюджет, а сбор за выдачу лицензии на пользование животным миром, - это платеж за оказание услуг по выдаче лицензии, поступающий на счет органа охраны, и по регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания <36>. -------------------------------- <36> См.: Извеков Ю. Использование объектов животного мира // Законность. 2005. N 2. С. 29.
Действующим федеральным законодательством установлены дифференцированные ставки за каждый объект животного мира и объект водных биологических ресурсов, но, как нам видится, данные ставки следует пересмотреть в сторону их увеличения, так как по отдельным объектам животного мира они ничтожно малы (например, за добычу тетерева или фазана ставка сбора составляет 20 руб. за одну особь). Кроме платежей за использование природных ресурсов, налогов и сборов, необходимо учитывать также плату за негативное воздействие на окружающую среду, которую вносят субъекты хозяйственной и иной деятельности. Данный вид платежа относится к обязательным неналоговым платежам. Понятие негативного воздействия на окружающую природную среду определяется как воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды <37>. -------------------------------- <37> См.: Голиченков А. К. Эколого-правовой словарь // Экологическое право. 2004. N 3. С. 58.
Некоторые ученые конкретизируют данное понятие, обозначая его как любое антропогенное воздействие, приводящее к отрицательным изменениям окружающей природной среды, создающее реальную угрозу здоровью человека, растительному и животному миру <38>. -------------------------------- <38> См.: Ялбулганов А. А. Природоресурсные платежи: Учеб. пособ. М., С. 208.
Вряд ли можно огласиться с существующим мнением о том, что приостановление деятельности, наносящей ущерб окружающей среде, исходя из норм ст. ст. 9 и 42 Конституции РФ, возможно из-за неуплаты платежа, а именно вследствие причинения вреда. Внесение платы за загрязнение окружающей среды не освобождает природопользователей от выполнения мероприятий по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, а также от возмещения в полном объеме вреда, причиненного окружающей природной среде, здоровью и имуществу граждан загрязнением окружающей природной среды в соответствии с действующим законодательством. Если рассматривать такую плату как вознаграждение за обязательную услугу, то получается, что государство выполняет свою функцию охраны окружающей среды за счет отдельных плательщиков. В связи с тем что размер нанесенного ущерба всегда разный, требуется комплексная оценка негативного воздействия на окружающую среду, что подразумевает проведение экспертизы, расчета ущерба и затрат на его устранение в каждом отдельном случае для каждого конкретного природопользователя. Поскольку применительно к платности природопользования следует говорить только о приблизительной величине сумм (что невозможно в рамках индивидуальной возмездности), то речь должна идти только о налоговых отношениях, возникающих в связи с взиманием платы за негативное воздействие на окружающую среду <39>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья С. В. Разгулина "О некоторых аспектах практики Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам налогообложения" включена в информационный банк. ------------------------------------------------------------------ <39> См.: Разгулин С. В. О некоторых аспектах практики Конституционного Суда РФ по вопросам налогообложения // Законодательство. 2004. N 1. СПС "Гарант".
По данному вопросу представляется правильным мнение Т. В. Петровой, которая приводит убедительную теоретическую аргументацию в пользу неналогового характера платы за загрязнение окружающей среды. Ее аргументы базируются на следующих положениях: во-первых, на компенсационном характере платы за загрязнение окружающей среды, ее соотношении (хотя и неполном) с размерами вреда, причиняемого окружающей среде выбросами, иными видами воздействия. Данная функция платы обеспечивается путем установления целевого характера ее использования на осуществление мероприятий природоохранного характера; во-вторых, на возмездном характере отношений, связанных со взиманием данной платы, что отличает ее от налоговых, индивидуально безвозмездных отношений; в-третьих, на понимании платы за загрязнение как элемента экологических, а не налоговых отношений <40>. -------------------------------- <40> См.: Петрова Т. В. Правовые проблемы экономического механизма охраны окружающей среды. М., 2000. С. 115.
Этот вывод нашел свое закрепление и в Определении Конституционного Суда РФ от 10 декабря 2002 г., в котором платежи за загрязнение окружающей среды признаны платежами неналогового характера <41>. -------------------------------- <41> См.: Российская газета. 2002. 25 декабря.
В соответствии со ст. 15 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2004 год" было установлено, что в 2004 г. плата за негативное воздействие на окружающую среду распределялась по следующим нормативам: в доход федерального бюджета - 20% поступлений; в доход бюджетов субъектов РФ - 80% поступлений. Такое распределение платежей за негативное воздействие на окружающую среду сохранилось и в 2005 г. Кроме того, в 2004 г. налоговые органы не осуществляли администрирование указанных платежей, но и не был решен вопрос о передаче функций по контролю за полнотой и своевременностью поступления платежей Министерству природных ресурсов РФ. В 2005 г. функции администратора платы за негативное воздействие были возложены на Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору <42>. -------------------------------- <42> См.: Федеральный закон от 23 декабря 2004 г. N 173-ФЗ "О федеральном бюджете на 2005 год" // СЗ РФ. N 52 (ч. 1). Ст. 5277.
Следовательно, можно сделать вывод, что плата за негативное воздействие на окружающую среду относится к неналоговым платежам, ее размер должен отражать необходимые затраты на устранение негативных воздействий, то есть носить компенсационный характер. Поэтому требуется поэтапное повышение ставок платы за указанный вид воздействий до величины, обеспечивающей компенсационный характер платы. Для этого следует не только совершенствовать систему платежей за негативное воздействие на окружающую среду путем установления подробного перечня загрязняющих веществ, но и определять количественные величины повышающего коэффициента к нормативам платы. Данные положения должны быть закреплены в федеральном законе "О плате за негативное воздействие на окружающую среду", который до настоящего времени не принят. Рассмотренные проблемы платы за природопользование и негативное воздействие на окружающую среду не являются исчерпывающими. Однако они убедительно показывают необходимость совершенствования этого важного финансового рычага.
Название документа