К вопросу об экологических функциях федеральных органов исполнительной власти
(Круглов В. В., Осинцев Д. В.) ("Экологическое право", 2008, N 6) Текст документаК ВОПРОСУ ОБ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ФУНКЦИЯХ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
В. В. КРУГЛОВ, Д. В. ОСИНЦЕВ
Круглов В. В., заведующий кафедрой земельного и экологического права, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации.
Осинцев Д. В., кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и практики управления Уральской государственной юридической академии.
Важная роль в осуществлении федеральной и региональной экологической политики в Российской Федерации и ее отдельных субъектах принадлежит государственному управлению в области охраны окружающей среды и природопользования, которое имеет межотраслевой характер. Оно касается не только экологических, но и других отношений в сфере общественного производства, влияющих на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов. Такое положение связано с тем, что согласно ч. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации <1> земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, а также с тесной взаимосвязью государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования с управлением отдельными отраслями экономики. -------------------------------- <1> См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. С изм. и доп., внесенными Указами Президента РФ от 9 января 1996 г. N 20, от 10 февраля 1996 г. N 173, от 9 июня 2001 г. N 679 и от 25 июля 2003 г. N 841; Федеральными конституционными законами от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ, от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ, от 12 июля 2006 г. N 2-ФКЗ, от 30 декабря 2006 г. N 6-ФКЗ и от 21 июля 2007 г. N 5-ФКЗ // Российская газета. 1993. 25 дек.; СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 152, N 7. Ст. 676; 2001. N 24. Ст. 2421; 2003. N 30. Ст. 3051; 2004. N 13. Ст. 1110; 2005. N 42. Ст. 4212; 2006. N 29. Ст. 3119; 2007. N 1 (1 ч.). Ст. 1; 2007. N 30. Ст. 3745.
Специфика государственного управления в рассматриваемой области обусловлена как объективными факторами, связанными с обострением социально-экономических и экологических проблем, характерных для происходящих процессов в условиях рыночной экономики, так и субъективными факторами и обстоятельствами, в том числе переоценкой роли и значения рыночных механизмов и недооценкой административно-правовых мер. Указанная специфика государственного управления проявляется прежде всего в основных задачах и принципах управления в экологической сфере. Так, по нашему мнению, основными задачами государственного управления в области охраны окружающей среды и природопользования являются обеспечение: реализации права государственной и муниципальной собственности на природные ресурсы, их рационального использования и охраны, вод, охраны природных комплексов и окружающей среды, а также защиты конституционных и иных прав граждан и юридических лиц в экологической сфере. В соответствии с указанными выше задачами должны быть в федеральном законодательстве сформулированы и основные принципы государственного управления в области охраны окружающей среды и природопользования. К сожалению, положения об основных задачах и принципах государственного управления в рассматриваемой области отсутствуют как в Федеральном законе "Об охране окружающей среды", других актах природоохранного законодательства, так и в головных законах федерального природоресурсного законодательства. Следует отметить, что некоторые из основных задач и принципов государственного управления сформулированы в общем, в виде основных положений природоохранного и природоресурсного законодательства и общих эколого-правовых требований к хозяйственной деятельности и природопользованию граждан и юридических лиц. Все названные обстоятельства являются существенным недостатком законодательной деятельности, свидетельствуют о ее пробельности и соответственно негативным образом сказываются на правоприменительной деятельности федеральных и региональных государственных органов и органов местного самоуправления в экологической сфере. Поэтому соответствующие нормативные положения об основных задачах и принципах государственного управления необходимо включить в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" <2>, а также головные законы природоресурсного законодательства с учетом специфики отдельных природных ресурсов как объектов государственного управления. -------------------------------- <2> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 5 февраля 2007 г. N 13-ФЗ, от 26 июня 2007 г. N 118-ФЗ, от 24 июня 2008 г. N 93-ФЗ и от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133; 2004. N 35. Ст. 3607, N 27. Ст. 2711; 2005. N 19. Ст. 1752; 2006. N 1. Ст. 10; 2006. N 52 (1 ч.). Ст. 5498; 2007. N 7. Ст. 834; 2007. N 27. Ст. 3213; 2008. N 26. Ст. 3012; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418.
Специфика государственного управления в рассматриваемой сфере проявляется также в функциях органов государственного управления в области охраны окружающей среды и природопользования, что нуждается в более подробном исследовании. Так, в одной из работ А. Б. Венгеров отметил: "Таково уж свойство юридического языка - он заимствует чужие понятия и наполняет их своим смыслом, порой понятным лишь посвященным, специально обученным лицам, прежде всего юристам. Причем таким смыслом, который подчас почти утрачивает связь с первоначальным. Вот и с понятием "функция", когда оно включается в юридический понятийный аппарат, происходит этот процесс" <3>. Только вряд ли продуктивным будет придание своеобразного значения уже устоявшимся формам выражения управленческих феноменов (в частности, функций), так как проблемы и трудности в том, чтобы повысить эффективность деятельности органов исполнительной власти путем соответствующей организации их профессионально-практической деятельности и оптимизации работы системы управления в целом. -------------------------------- <3> Венгеров А. Б. Теория государства и права. М.: Юриспруденция, 2000. С. 148.
Представляется, как минимум три задачи могут быть решены при работе в рамках данного предмета исследования: во-первых, уяснение содержания рассматриваемого понятия, которое, несмотря на обиходность и распространенность в контексте юридического мышления, приобрело тенденциозный смысл, во-вторых, категориальный анализ системы деятельности в сфере охраны окружающей среды и природопользования, в-третьих, предложение принципиально новой модели системы и структуры органов исполнительной власти, ведающих реализацией отмеченных функций. В юридической литературе часто встречается термин "экологическая функция государства", понимаемый как установление нормативных основ законодательства в сфере охраны окружающей среды и режимов природопользования <4>, как деятельность по распоряжению в интересах общества природными ресурсами, находящимися в собственности государства, а также деятельность, направленная на обеспечение рационального использования природных ресурсов с целью предупреждения их истощения, на охрану окружающей среды от деградации ее состояния, соблюдение, охрану и защиту экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц <5>. -------------------------------- <4> См.: Малько А. В., Соломатин А. Ю. Теория государства и права. Юридический Центр Пресс, 2007. С. 24. <5> См.: Бринчук М. М. Экологическое право. М.: ЮристЪ, 2005. С. 45.
С другой стороны, достаточно устойчивым является утверждение, что функции имеются также и у органов государственного управления (не будут исключением органы, уполномоченные реализовывать властные полномочия в сферах природопользования и экологии). При этом под функциями понимается "общее определение деятельности субъекта по организации и развитию подчиненного ему коллектива в целях достижения социально полезного результата" <6>, "это способность к действию, роль, свойство, значение, зависимость одной величины от другой" <7>. -------------------------------- <6> Бачило И. Л. Функции органов управления. М.: Юридическая литература, 1976. С. 40. <7> Тихомиров Ю. А. Управленческое решение. М.: Наука, 1972.
В двух приведенных высказываниях представлены формально-абстрактные изложения основ определения государственной политики и нормативно-правового регулирования в сферах природных ресурсов и экологии. Однако подобный подход не позволяет решить конструктивно-техническую задачу по наделению отдельных государственных органов адекватными полномочиями, установить цели, задачи и проблемные поля в реализации государственной политики. Они попросту "смешиваются", звучат как тождественные высказывания либо, наоборот, наделяются дифференцированными значениями и смыслами, или в целях упрощения терминологии полномочия и функции рассматриваются как тождественные по содержанию понятия <8>. -------------------------------- <8> Минеева В. И. Правовая политика Российского государства в области экологии: Дис. канд. юрид. наук. Ставрополь, 2004. С. 78.
Минприроды России определено как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, эксплуатации и обеспечения безопасности водохранилищ, водохозяйственных систем комплексного назначения и гидротехнических сооружений, безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии, электрических и тепловых установок и сетей, производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга и охраны окружающей природной среды <9>. Однако в тексте Положения о Минприроды России более нигде (кроме п. 1) не употребляется термин "функция"; более того, в разделе II Положения, содержащем полномочия Минприроды России, собраны и цели, и задачи, и направления развития, и методы, и формы работы, и другие феномены деятельности, но только не функции. -------------------------------- <9> См.: Положение о Министерстве природных ресурсов и экологии РФ. Утверждено Постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 г. N 404 // СЗ РФ. 2008. N 22. Ст. 2581.
Ключ к постановке и решению проблемы в следующем. С одной стороны, в качестве объекта нам предстоят естественные экосистемы, с другой - формируется искусственно организованная система государственного управления в сфере природопользования и экологии. Поскольку признается, что управление есть деятельность целенаправленная <10>, то "область, традиционно относимую к телеологии, можно разделить на две подобласти. Первая - это область понятий функции, цели (полноты) и "органического целого" ("системы"). Вторая - это область целеполагания и интенциональности. Понятия функции и цели используются преимущественно в биологических науках, понятие интенциональности - в науках о поведении, социальном исследовании и историографии" <11>. -------------------------------- <10> См., напр.: Козлов Ю. М. Административное право. М.: ЮристЪ, 2005. С. 40; Бахрах Д. Н., Старилов Ю. Н., Россинский Б. В. Административное право. М.: Норма, 2006. С. 29; Административное право России: Курс лекций / Под ред. д. ю.н., проф. Н. Ю. Хаманевой. М.: Проспект, 2007. С. 3; Орлов А. И. Менеджмент. М.: Изумруд, 2003. С. 3. <11> Вригт Г. Х. фон. Логико-философские исследования. Оксфорд, 1982 - 1984. С. 54.
Вполне понятно, что естественные функции экосистем в управленческом аспекте вряд ли представляются интересными, но методологически верным было бы изучение всей системы управления в сфере природных ресурсов и экологии, так как, "чтобы исследовать и понять какую-либо функцию, фиксированную первоначально в форме свойства выделенного объекта исследования, мы должны перейти от этого объекта к более сложному целому, частью которого он является... Анализ отношений, внешних для этого объекта, оказывается в то же время анализом внутренних связей какого-то более сложного целого и только в этой последней форме может быть осуществлен" <12>. -------------------------------- <12> Щедровицкий Г. П. "Языковое мышление" и его анализ. М.: Школа культурной политики, 1995. С. 459, 460.
Обратившись к анализу текстов отдельных нормативных правовых актов, определяющих компетенцию федеральных органов исполнительной власти в сфере природных ресурсов и природопользования, можно обнаружить, что они включают различные характеристики административной деятельности, включая собственные и заимствованные системные функции, причем последние не являются управленческими. Росгидромет: осуществляет государственный надзор за проведением работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы на территории РФ; осуществляет лицензирование отдельных видов деятельности; осуществляет ведение Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении (подп. 5.3.1, 5.3.2, 5.4.1) <13>; Росприроднадзор осуществляет контроль и надзор, выдает лицензии (разрешения), осуществляет охрану отдельных видов природных ресурсов (п. 5.1, 5.3, 5.5) <14>; Ростехнадзор также осуществляет контроль и надзор, выдачу разрешений, регистрирует опасные производственные объекты, ведет государственный кадастр отходов, производит различные согласования (подп. 5.3.1, 5.3.3, 5.3.5, 5.3.7, 5.3.9) <15>. Но эти полномочия предполагают осуществление отдельных методов административно-правового воздействия, а не управленческих функций, так как именно под методами административной деятельности обычно понимают способы, приемы осуществления и средства обеспечения реализации функций государственной управляющей системы и ее органов, выражающиеся в определенном воздействии на сознание и поведение людей в общественной деятельности, отношениях и связях <16>. -------------------------------- <13> См.: Положение о Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды. Утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июля 2004 г. N 372 // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3262. <14> См.: Положение о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования. Утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 400 // СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3347. <15> См.: Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору. Утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 401 // СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3348. <16> См., напр.: Методы и формы государственного управления. М.: Юридическая литература, 1977. С. 5; Козлов Ю. М. Административное право. М., 2005. С. 343; Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. А. Административное право. М.: Норма, 2006. С. 377.
Утверждалось, что категория "метод деятельности аппарата исполнительной власти" не может выступать самостоятельным детерминантом государственного административного воздействия, ибо существует лишь группа операционных функций, а методы представляют собой элементы названных функций <17>. Вследствие чего произошло отождествление значений терминов "методы" и "функции" управления? -------------------------------- <17> См., напр.: Проблемы общей теории социалистического государственного управления. М.: Наука, 1981. С. 153; Козлов Ю. М. Административное право. М.: ЮристЪ, 2005. С. 342.
Безусловно, такое понимание возможно, если в содержание понятия "функция" включить "виды властных, целеорганизующих и регулирующих воздействий государства и его органов на общественные процессы; реальное влияние, вследствие которого управляемый компонент приобретает устойчивость, сохраняется в определенном состоянии либо преобразовывается, переходит в новое качество" <18>. -------------------------------- <18> Атаманчук Г. В. Обеспечение рациональности в государственном управлении. М.: Юридическая литература, 1990. С. 72.
Однако если функция - это действие, тогда что же является основанием именно этого, а не иного действия? Какой роли соответствует это действие, или, может быть, само это действие - некоторая социальная роль? Как отличить его от иных тождественных действий и утверждать без сомнения, что это действие является функциональным применительно к государственной администрации? Вообще говоря, в каждом конкретном случае в рамках социальных институтов производится назначение или наложение функций. "Функции никогда не являются присущими объекту с точки зрения физической природы любого явления, но назначаются извне сознательными наблюдателями и пользователями... если функция определяется относительно набора ценностей... то они зависят от наблюдателя" <19>. В управленческих системах функциональными являются агенты административных действий, а их действия служат каузальными основаниями функционирования подведомственных сфер. -------------------------------- <19> Серль Дж. Р. Конструирование социальной реальности // http://www. philosophy. ohio-state. edu/serl. html. С. 7, 8.
Функция в качестве категории управленческой деятельности выражалась как юридическая абстракция, потенциал управленческого воздействия, не связанный с конкретными операциями по достижению определенных целей <20>. Следовательно, функции-способы, выраженные в совершении некоторых операций, не конкретизируют управленческие задачи и действия по их реализации, что дает основания к административному произволу. -------------------------------- <20> "Функция управления - это особый вид управленческой деятельности, продукт разделения процесса труда и специализации в управлении, отличающийся относительной самостоятельностью участок управления". См.: Попов Г. Х. Проблемы теории управления. М.: Экономика, 1974. С. 129.
Проводя структурный анализ государственно-управленческих функций, И. Л. Бачило включала: предмет деятельности, характер действия, направленность действия, его самостоятельность для участка управления <21>. При таком построении функциональных характеристик сложно определить, где функция, а где метод воздействия (ибо характер действия свидетельствует о наличии способов, средств, операционально-методических характеристик); идет ли речь о субъекте (самостоятельность участка государственного управления) или объекте воздействия (предмет деятельности). Очевидно, что методы административно-правового воздействия не могут быть включены в качестве составной части функций органов исполнительной власти. -------------------------------- <21> См.: Бачило И. Л. Функции органов управления. С. 61.
Роснедра: осуществляет экспертизу проектов геологического изучения недр; предоставление информации о недрах; выдачу, оформление и регистрацию лицензий на пользование недрами <22>. Однако это форма управления - операция <23>, но не функция. -------------------------------- <22> См.: Положение о Федеральном агентстве по недропользованию. Утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. N 293 // СЗ РФ. 2004. N 26. Ст. 2669. <23> "Операция конституируется не только процессами оборудования и преобразования, но и фрагментами индивидуальной деятельности, реализующими связь индивида с орудием и материалом". См.: Дубровский В. Я. О нормативной структуре деятельности человека. М.: Школа культурной политики, 2005. Т. 3. С. 73.
Росводресурсы: осуществляет функции государственного заказчика межгосударственных, федеральных целевых, научно-технических и инновационных программ и проектов (это - акция <24>, т. е. форма, но не функция); разработку и реализацию схем комплексного использования и охраны водных объектов; гидрографическое и водохозяйственное районирование территории Российской Федерации <25>. В данном случае термином "функция" подменяются метод, цель и задачи <26>. Названное административное ведомство организует территориальное перераспределение стока поверхностных вод, пополнение водных ресурсов подземных водных объектов. Тем самым представлено проблемное поле для органа регулирования соответствующей деятельности <27>, но вновь не функция. -------------------------------- <24> Акция - переход от состояния заданности к состоянию реализованности. См.: Дубровский В. Я. О нормативной структуре деятельности человека. М.: Школа культурной политики, 2005. Т. 3. С. 81. <25> См.: Положение о Федеральном агентстве водных ресурсов. Утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июня 2004 г. N 282 // СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2564. <26> Цель есть то, "ради чего существует вещь и для достижения или сохранения чего происходит некий процесс или предпринимается деятельность". См.: Йонас Г. Принцип ответственности. М.: Айрис Пресс, 2004. С. 114. "Цель представляет собой идеальный образ тех результатов волевых действий индивида, ради которых эти действия им совершаются". См.: Керимов Д. А. Методология права. М.: Современная гуманитарная академия, 2003. С. 272. <27> Различаются "два понятия: проблема и задача. И задачу всегда понимают как задачу учебную в сути своей. Задача - это такое задание или такое указание на продукт работы, когда известно, что именно надо получить. А кроме того, известно, как это делать". См.: Щедровицкий Г. П. ММК: развитие идей и подходов. М.: Путь, 2004. С. 203.
В конечном счете, а каким образом выражены управленческие функции экологических ведомств, если из анализа текстов нормативных правовых актов их не удалось выявить? Попросту словоупотребление "функция управления", "функция органа исполнительной власти" и т. п. приобрело коммуникативный акцент и в управленческой терминологии звучит благозвучнее, чем традиционные "цели", "задачи" и "проблемы", но ведь значения у них разные. Если производятся попытки привязать функцию к какому-либо органу исполнительной власти, то такой мыслительный ход возможен при восприятии аппарата государственного управления как некоторой технической, в лучшем случае - органической, но, во всяком случае, натурализованной, а не деятельностной системы, а отсюда - практические и технические затруднения. По всей видимости, следует говорить о функциях в системно-структурном дискурсе, т. е., попросту говоря, какие феноменальные проявления деятельности того или иного органа государственного управления мы можем обнаружить в сфере природопользования и экологии. В этой связи включить какую-либо функцию в текст правового акта о компетенции органа исполнительной власти затруднительно и не адекватно выбранной методологии исследования. В рамках имеющегося социально-культурного контекста "социальная функция относится к наблюдаемым объективным последствиям, а не к субъективным планам (задачам, мотивам, целям)... Функция любого социального института - это просто то, для чего люди его используют. Социальные "функции" - в основном рационализации сложившейся практики" <28>. -------------------------------- <28> "Проблема - это то задание, которое на данный момент не имеет решения, оно, как правило, в отличие от задачи, является комплексным. Иными словами, решение проблем требует объединения усилий многих профессионалов, каждый из которых в отдельности их решать не может". Пископпель А. Г. П. Щедровицкий - подвижник и мыслитель. М.: ФАС-медиа, 2004. С. 49.
Иначе говоря, нормативно-правовому закреплению подвергаются объективные последствия инструментального действия, т. е. в управленческой плоскости - применение методов административно-правового воздействия. Целесообразно выделить роль экологических ведомств - потенциал относительно устойчивого участия в разделении управленческого труда, метод - результат, а функция - последствия ролевого поведения <29>. -------------------------------- <29> Мертон Р. К. Социальная теория и социальная структура. М.: Хранитель, 2006. С. 112.
Иначе говоря, не методы являются способами реализации той или иной функции, а функции назначены для того или иного способа (как морфологической единицы) акта административной деятельности. В этой связи уместно говорить о функциях обеспечения объектовой безопасности - последствие реализации регистрационных и контрольно-надзорных методов <30>, поддержания баланса частных, общественных и государственных интересов в сфере природопользования, охраны окружающей среды - результат согласований <31>, квалифицированного выполнения работ - результат лицензирования, аттестации и других разрешительных процедур <32>. Крайне непродуктивной, на наш взгляд, являлось построение номенклатуры функций, их классификации, любое закрепление их логико-языковых феноменов в нормативных правовых актах, так как это не субъектный атрибут, а системный признак. Более того, предполагать, прогнозировать, планировать результат применения того или иного управленческого метода возможно, но влияние последствий, эффект от реализации полномочий - проблематично. -------------------------------- <30> См.: Вригт Г. Х. фон. Логико-философские исследования. Оксфорд, 1982 - 1984. С. 100. <31> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 29 октября 2002 г. N 777 "О Перечне объектов, подлежащих государственному экологическому контролю" // СЗ РФ. 2002. N 44. Ст. 4390. <32> См.: Приказ Росприроднадзора от 16 августа 2007 г. N 258 "О согласовании вопросов социально-экономической деятельности хозяйствующих субъектов, находящихся на территориях национальных парков и охранных зон" // Документ официально опубликован не был.
Соответственно далее можно перейти к рассмотрению заимствованных функций экологических ведомств. Но прежде выскажем следующее замечание. В. Г. Вишняков отмечал, что президентская концепция административной реформы дифференцирует понятия "избыточная функция" и "избыточное регулирование". Последнее может осуществляться по всем функциям государственного органа и относится уже не к содержанию, а к методу их реализации <33>. -------------------------------- <33> См.: Приказ Ростехнадзора от 20 ноября 2007 г. N 793 "О подготовке и аттестации руководителей и специалистов организаций в области обеспечения экологической безопасности" // БНА ФОИВ. 2008. N 11.
Была поставлена модельная задача - сократить объем государственного влияния на различные сферы социально-экономического развития, и как средство ее решения было избрано сократить количество функций органов исполнительной власти. Но парадокс оказался в том, что не произошло ни уменьшения числа федеральных органов исполнительной власти (лишь образовались укрупненные "пирамидальные" структуры: Президент РФ, Правительство РФ - федеральное министерство - подведомственные ему федеральные службы и федеральные агентства - их территориальные органы и подведомственные организации), ни количества выполняемых ими функций. В этой связи, видимо, следует сокращать не функции органов исполнительной власти, а исключать преимущественно властное влияние применительно к отдельным отраслям и сферам социальной деятельности. Дело в том, что органы исполнительной власти остаются обладателями хозяйственно-эксплуатационных полномочий. Такие федеральные агентства, как Росводресурсы, Роснедра, Рослесхоз, используют методы хозяйственного регулирования в отдельных отраслях экономики применительно к публично-значимым имущественным комплексам. Там, где присутствует естественная потребность выполнения работ (оказания услуг), где цели субъектов натурализованы, а задачи технически регламентированы, отсутствует управление. Более того, в сфере экологии и природопользования вообще наличествуют натуральные зависимости, законы необходимости и субъект отсутствует. Природными комплексами не управляют, а технически их эксплуатируют, производят технологические операции, поддерживают в пригодном для жизнедеятельности состоянии и т. п. Иначе говоря, в отношениях, построенных по типу "человек - натуральный объект", имеются различные варианты воздействия и построения взаимоотношений субъектов, но это не управление! Совместные действия людей по отношению к материальным объектам переросли в устойчивые институты (организации), в рамках которых присутствует управление как менеджмент - межсубъектная работа, но стали говорить об управлении и в отношении совместных действий, направленных на обрабатываемый материал. Вне сомнения, что добыча природных ископаемых не управление, но прозвучали высказывания, что имеет место производственное управление природными ресурсами <34>. -------------------------------- <34> См.: Вишняков В. Г. Административная реформа в России: от кризиса государственного управления к эффективному государству // Журнал российского права. 2003. N 11. С. 20.
Возможно исключение дублирования полномочий федеральных агентств, находящихся в ведении Минприроды России. В силу ст. 7 Федерального закона "Об охране окружающей среды" должны осуществляться комплексное управление, проведение единой научно-технической политики, координация деятельности организаций и т. п., что, видимо, не дает достаточных оснований для властвования, но требует повседневной и кропотливой производственной деятельности. Необходимо предельно четко разграничить, где, когда и при каких обстоятельствах осуществляется государственное управление, а где применяются регулятивные методы поддержания экологического баланса. Следует учитывать, что "деятельность управления осуществляется в тех случаях (и в тех границах), когда подчиненные системы обладают собственным функционированием (или даже развитием) и управляющий орган не связан с ними непосредственными административными связями; управляемые объекты всегда имеют собственное "естественное" функционирование, свои собственные "внутренние" цели и не могут отказаться от их достижения" <35>. Но о каком бы виде управления ни шла речь, оно всегда носит межсубъектный характер, если же совместные усилия "натурализованы", то в качестве вида деятельности присутствует нечто иное: техническая эксплуатация, научные исследования, информатизация и т. д. <36>. -------------------------------- <35> См.: Власов В. А. Государственное управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования: вопросы теории и практики: Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2007. С. 16. <36> Щедровицкий Г. П. Исходные представления и категориальные средства теории деятельности. М.: Школа культурной политики, 1995. С. 248.
Стоит содержательно сравнить методы регулирования и управления. Методами регулирования в области охраны окружающей среды являются: разработка экологических прогнозов; проведение мероприятий по охране окружающей среды; установление платы, лимитов на виды негативного воздействия; проведение экономической оценки природных объектов, воздействия на окружающую среду и т. д. Очевидно, что ничего общего с государственно-управленческими методами регистрации, мониторинга, контроля, надзора, метрологического обеспечения, технического, антимонопольного регулирования, лицензирования, аккредитации, аттестации, распорядительства названные выше методы регулирования не имеют. Они складываются не в рамках поведения, а целостной деятельности, они не опредмечены, а схематизированы, они не процедурные, а программные. Видимо, первоначальная организационно-управленческая задача - исключить хозяйственно-эксплуатационные функции в отношении экологических объектов у органов исполнительной власти, предоставив их государственным корпорациям, а последующая - выстроить целерациональный механизм государственного управления в сфере природных ресурсов и экологии по следующим направлениям: 1. Внутренние основания управленческой деятельности: 1.1. Управленческие проблемы. 1.2. Управленческие интенции, намерения <37>. -------------------------------- <37> См.: ст. 14 Федерального закона "Об охране окружающей среды".
1.3. Управленческие решения. 2. Внешние основания управленческой деятельности: 2.1. Управленческие цели, задачи. 2.2. Методы управления и результаты их применения. 2.3. Последствия управленческих действий и связанные с ними управленческие функции и дисфункции <38>. -------------------------------- <38> См.: Вригт Г. Х. фон. Указ. соч. С. 100.
Представляется, что конструктивно-техническая задача в организации схемы обеспечения публичных интересов в сфере природопользования и экологии заключается не в том, чтобы отыскивать, какому федеральному органу исполнительной власти будет подведомственна та или иная группа природных ресурсов, и даже не в том, кому будет подчинен Ростехнадзор - Правительству РФ или Минприроды России, а Рослесхоз - Минсельхозу России или также Минприроды России, а заключается в нормативном выражении с однозначными значениями и смыслами методов и форм государственного управления в рамках единого природного комплекса, согласно имеющимся идеологии, концептуальным положениям, целям и задачам государственной экологической политики <39>. -------------------------------- <39> См.: Мертон Р. К. Социальная теория и социальная структура. М.: Хранитель, 2006. С. 146.
Название документа