Обеспечение роста ВВП в контексте экологического права
(Бринчук М. М.) ("Журнал российского права", 2009, N 1) Текст документаОБЕСПЕЧЕНИЕ РОСТА ВВП В КОНТЕКСТЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА <*>
М. М. БРИНЧУК
Бринчук Михаил Михайлович - заведующий сектором экологического права ИГП РАН, доктор юридических наук, профессор.
Потребности исследования валового внутреннего продукта (ВВП) как важной оценочной категории социально-экономического развития <1> с точки зрения экологического права продиктованы не только тем, что его рост отражается на состоянии природы, но и, что весьма важно, необходимостью совершенствования оценки экологичности самого развития <2>. -------------------------------- <1> Для анализа динамики и тенденций развития национальных хозяйств применяются и другие, по оценкам специалистов, более тонкие и в то же время всеобъемлющие индикаторы. Один из них - это так называемый показатель истинных сбережений (genioun savings), рассчитываемый Всемирным банком для всех стран мира. В его основе лежит давно применяемый в макроэкономике показатель чистых внутренних сбережений, из которого вычитается обесценивание произведенных активов (амортизация), истощение природных ресурсов и экономический ущерб от вредного воздействия на окружающую среду, но прибавляются расходы на образование (рассматриваемые как "инвестиции в человека"). Идея показателя проста: насколько богаче мы стали, произведя все, что произвели, и затратив все, что затратили? В системе ООН применяется иной макроэкономический показатель - индекс развития человеческого потенциала. Его расчет довольно сложен: на него в равной мере влияют благосостояние (ВВП, пересчитанный с поправкой не только на инфляцию, но и на реальную покупательную способность национальных валют и отнесенный на душу населения), здоровье (показателем которого служит продолжительность жизни) и уровень образования жителей. См.: Жуков Б. Удвоение втридорога // Пандаtimes. Апрель 2008. С. 3. <2> По оценкам Российской академии наук, в стоимости нашего валового внутреннего продукта (ВВП) 82% составляет природная рента, 12% приходится на амортизацию доставшихся от СССР промышленных мощностей и лишь 6% - на непосредственно производительный труд россиян. "Мы не столько создаем ВВП, сколько проедаем наследие предков, которое сегодня в стоимости нашего дохода составляет 94%" (Зеленый мир. 2005. N 11-12. С. 22).
В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ в контексте постановки задачи об удвоении ВВП в стране говорится о "возможности реально заняться масштабным строительством современной и сильной экономики. В конечном итоге - формированием государства, конкурентоспособного во всех смыслах этого слова" <3>. При этом с точки зрения экологического права возникает естественный вопрос: что понимать под современной и сильной экономикой? К примеру, можно ли считать современной и сильной экономику, которая развивается, катастрофически разрушая природу? С одной стороны, экономическое развитие - объективный процесс, связанный с необходимостью решения задач, направленных на удовлетворение все возрастающих потребностей человека и общества. Экономическое развитие не может быть приостановлено или вовсе остановлено. С другой - экономическое развитие, как известно, служит основным, постоянным и крупномасштабным фактором, как правило, разнообразного отрицательного воздействия на состояние природы. Проявляются такие воздействия по-разному. Наиболее существенные из них - использование природных ресурсов и загрязнение природы. -------------------------------- <3> РГ. 2003. 17 мая.
В какой мере увеличение ВВП отвечает интересам общества? На бытовом уровне можно предположить, что, "если ВВП существенно возрастет, благосостояние граждан также увеличится". Между ростом, даже кратным, ВВП и повышением благосостояния граждан (во всяком случае, значительной части граждан), как отмечают специалисты, в действительности связи практически нет. Например, вся добавленная стоимость может сосредоточиться у одного-двух частных лиц или же у государства, которое вовсе не обязательно будет использовать ее для повышения уровня жизни своих граждан. Таким образом, благ от роста ВВП народ может не получить, но "головную боль", вызванную дальнейшей деградацией природы, - несомненно. Практически показатели ВВП служат для главы государства и Правительства РФ не только ориентиром и задачей социально-экономического развития, но и инструментом текущего контроля за его эффективностью. Растет ВВП - значит, развитие эффективно. Об этом, в частности, свидетельствует тот факт, что на встречах с Президентом РФ и на заседаниях Правительства ставится и обсуждается вопрос о ВВП. Между тем рост ВВП в процессе целенаправленного социально-экономического развития сопровождается новыми, дополнительными нагрузками на природу. Соответственно, возникает потребность оценки достаточности предусмотренных законодательством эколого-правовых мер. Рассмотрим проблему роста ВВП с точки зрения положений российского законодательства, касающихся: а) устойчивого развития; б) планирования; в) оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы; г) сертификации; д) экологического аудита.
Рост ВВП и концепция устойчивого развития
Вопрос роста ВВП важно исследовать, прежде всего, с позиций концепции устойчивого развития, направленной, в частности, на последовательное решение проблем сохранения или восстановления благоприятного состояния окружающей среды в процессе социально-экономического развития. Идеи устойчивого развития закреплены в ряде принципов Декларации Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию 1992 г. <4>. Так, принцип 4 гласит: "Для достижения устойчивого развития защита окружающей среды должна составлять неотъемлемую часть процесса развития и не может рассматриваться в отрыве от него". По существу, в данном принципе закреплена эколого-правовая суть концепции устойчивого развития: в основе любого решения о социально-экономическом развитии должен лежать учет экологических требований. -------------------------------- <4> Принята на Конференции ООН по окружающей среде и развитию в июне 1992 г.
Еще более конкретно эта идея выражена в Указе Президента РФ от 1 апреля 1996 г. N 440 "О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию" <5>, в котором говорится, что, "следуя рекомендациям и принципам, изложенным в документах Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992), и руководствуясь ими, представляется необходимым и возможным ОСУЩЕСТВИТЬ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПОСЛЕДОВАТЕЛЬНЫЙ ПЕРЕХОД К УСТОЙЧИВОМУ РАЗВИТИЮ, ОБЕСПЕЧИВАЮЩИЙ СБАЛАНСИРОВАННОЕ РЕШЕНИЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ЗАДАЧ И ПРОБЛЕМ СОХРАНЕНИЯ БЛАГОПРИЯТНОЙ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ И ПРИРОДНО-РЕСУРСНОГО ПОТЕНЦИАЛА В ЦЕЛЯХ УДОВЛЕТВОРЕНИЯ ПОТРЕБНОСТЕЙ НЫНЕШНЕГО И БУДУЩИХ ПОКОЛЕНИЙ ЛЮДЕЙ" (выделено мною. - М. Б.). -------------------------------- <5> СЗ РФ. 1996. N 15. Ст. 1572.
В этом Указе глава государства оценивает устойчивое развитие как объективное требование времени. В нем дается объективная и научно обоснованная оценка экологической сущности предшествующего этапа социально-экономического развития. Подчеркивается, что социально-экономическое развитие общества в XX в., в основном ориентированное на быстрые темпы экономического роста, породило беспрецедентное причинение вреда окружающей природной среде. Человечество столкнулось с противоречиями между растущими потребностями мирового сообщества и невозможностью биосферы обеспечить эти потребности. Богатства природы, ее способность поддерживать развитие общества и возможности самовосстановления оказались небезграничными. Возросшая мощь экономики, констатируется в Указе, стала разрушительной силой для биосферы и человека. Возникла реальная угроза жизненно важным интересам будущих поколений человечества. В Указе подчеркивается, что устранение сложившихся противоречий возможно только в рамках стабильного социально-экономического развития, не разрушающего своей природной основы. Улучшение качества жизни людей должно обеспечиваться в тех пределах хозяйственной емкости биосферы, превышение которых приводит к разрушению естественного биотического механизма регуляции окружающей среды и ее глобальным изменениям. Лишь выполнение этих условий гарантирует сохранение нормальной окружающей среды и возможность существования будущих поколений людей. Переход к устойчивому развитию предполагает постепенное восстановление естественных экосистем до уровня, гарантирующего стабильность окружающей среды. Этого можно достичь усилиями всего человечества, но начинать движение к данной цели каждая страна должна самостоятельно. Необходимость учета экологических требований при принятии решений о социально-экономическом развитии вытекает также из ст. 3 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" <6>. К основным принципам охраны окружающей среды Закон относит научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды. -------------------------------- <6> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
Из сказанного видно, что концепция устойчивого развития на современном этапе не имеет альтернативы. И, следовательно, ее потенциал должен быть использован вполне и для решения задачи роста ВВП. Для этого должен быть создан и использован механизм обеспечения учета экологических требований при подготовке и принятии решений социально-экономического развития. Такой механизм включает оценку воздействия на окружающую среду, экологическую экспертизу, сертификацию и аудит, осуществляемые в процессе планирования социально-экономического развития и реализации соответствующих планов.
Экологические аспекты планирования развития
Согласно Федеральному закону от 20 июля 1995 г. N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" <7> - специальному закону в области планирования - определение перспектив социально-экономического развития происходит с учетом экологических интересов и потребностей. -------------------------------- <7> СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2871.
Государственные прогнозы (на долго-, средне - и краткосрочную перспективу) разрабатываются Правительством РФ на основе комплексного анализа ряда важнейших факторов, включая демографическую ситуацию, научно-технический потенциал, социальную структуру, состояние природных ресурсов, некоторые другие факторы и перспективы их изменения. При этом прогнозы социально-экономического развития разрабатываются в целом по России, по народнохозяйственным комплексам и отраслям экономики, по регионам. Отдельно выделяется прогноз развития государственного сектора экономики. Разрабатываемые на вариантной основе прогнозы социально-экономического развития основываются на системе демографических, экологических, научно-технических, социальных и других прогнозов отдельных общественно значимых сфер деятельности. Они включают, в частности, количественные показатели и качественные характеристики динамики производства и потребления, уровня и качества жизни, экологической обстановки. Прогнозы на долгосрочную перспективу, разрабатываемые раз в пять лет на десятилетний период, создают основу разработки концепции социально-экономического развития России на долгосрочную перспективу. В концепции конкретизируются варианты социально-экономического развития, определяются возможные его цели, пути и средства их достижения. На основе концепции разрабатываются государственные программы социального и экономического развития. Очевидно, что в контексте данного Закона в рамках такой программы должны предусматриваться не только меры по росту ВВП в намеченные сроки, но и связанные с достижением этой цели экологические меры. В какой мере в планах социально-экономического развития России реально учитываются экологические интересы и потребности, обеспечивается их удовлетворение в обществе? Этот вопрос особенно актуален с учетом слабости экологического законодательства, острой потребности в его совершенствовании, особенно в свете ускорение темпов экономического роста. С этой точки зрения обратимся к рассмотрению Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 гг.), утвержденной распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г. N 38-р <8>. В ней предусматривается реализация дополнительных мер, направленных на ускорение темпов экономического роста, в сфере налоговой политики; обеспечения инновационной направленности развития экономики; развития высокотехнологичных секторов экономики и создания условий для внедрения в производство передовых технологий; выработку эффективных мер по поддержке экспорта российской продукции. -------------------------------- <8> СЗ РФ. 2006. N 5. Ст. 589.
Программа содержит раздел "Совершенствование механизмов природопользования". Заметим, не охраны окружающей среды, наряду с природопользованием. И понятен интерес Правительства РФ к природопользованию, это основа развития экономики на современном этапе. В Программе отмечается, что на сегодняшний день природные ресурсы используются государством недостаточно эффективно. Отсутствуют четкие, прозрачные условия доступа природопользователей к ресурсам. Интересы государства как собственника зачастую не защищены в полной мере, а у пользователей природных ресурсов, в свою очередь, отсутствуют стимулы к эффективному их использованию. При этом структура исчерпаемых природных ресурсов имеет устойчивую тенденцию к ухудшению. Для решения указанных проблем, в частности, предлагается: закрепить в федеральной собственности основные виды природных ресурсов; внедрить гражданско-правовые начала в отношения между государством и пользователями природных ресурсов, что позволит обеспечить стабильность режима пользования и прозрачность имущественных отношений <9>; -------------------------------- <9> Совершенно непонятно, зачем государству, которое является собственником природных ресурсов, предоставляемых в пользование и являющихся общим, публичным благом (в отличие от буровой установки и нефтеперерабатывающего завода), и которое ставит в данной Программе задачу закрепить даже в федеральной собственности основные виды природных ресурсов, внедрять гражданско-правовые, т. е. частноправовые, начала в отношения между государством и пользователями природных ресурсов?! Также непонятно, за счет чего, каких частноправовых инструментов при этом будет достигнута цель обеспечения стабильности режима пользования, т. е. соблюдения законом прав и обязанностей природопользователя?! Именно государство как владелец и распорядитель природных ресурсов, а затем как экологический контролер в рамках публично-правовых отношений обладает всеми необходимыми средствами, в том числе принуждением, для обеспечения стабильности режима пользования применительно, например, к "Лукойлу" или "Русскому алюминию".
законодательно закрепить взимание платы за предоставление права пользования природными ресурсами природопользователю <10>; -------------------------------- <10> Но в природоресурсных законах уже установлены требования о плате за специальное природопользование. К примеру, в соответствии со ст. 39 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" при пользовании недрами уплачиваются следующие платежи: разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии; регулярные платежи за пользование недрами; плата за геологическую информацию о недрах; сбор за участие в конкурсе (аукционе); сбор за выдачу лицензий (СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823). Иное дело - справедливо, в пользу общества и государства решить в экологическом законодательстве актуальную задачу, связанную с природной рентой.
разработать технические регламенты в природопользовании <11>; -------------------------------- <11> Разработка таких технических регламентов, как известно, была предусмотрена Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (СЗ РФ. 2002. N 52. Ч. 1. Ст. 5140) в 7-летний срок. На сегодняшний день по вопросам природопользования и охраны природы принят лишь один регламент - Специальный технический регламент "О требованиях к выбросам автомобильной техникой, выпускаемой в обращение на территории Российской Федерации, вредных (загрязняющих) веществ", утвержденный Постановлением Правительства РФ от 12 октября 2005 г. N 609 (СЗ РФ. 2005. N 43. Ст. 4395).
усилить роль государства в регулировании рационального пользования и устойчивого воспроизводства природных ресурсов, в том числе создать эффективную систему контроля <12>. -------------------------------- <12> Нельзя не видеть противоречия между этой и предшествующей мерой Программы - "внедрить гражданско-правовые начала в отношения между государством и пользователями природных ресурсов, что позволит обеспечить стабильность режима пользования". Как может быть усилена роль государства в регулировании рационального использования природных ресурсов, если оно, государство, планирует внедрить гражданско-правовые начала в отношения между государством и пользователями природных ресурсов?!
Ситуация в обсуждаемом контексте сложна не только тем, что во исполнение Федерального закона "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" не обеспечивается учет экологических факторов в полном объеме, не учитывается в целом экологическая ситуация, но и в том, что сам этот Закон не предусматривает каких-либо требований и механизмов по контролю и ответственности за выполнение его предписаний и программ социально-экономического развития. Из указанной Программы совершенно не видны конкретные меры по охране природы, которые должны быть реализованы в процессе социально-экономического развития страны. Нельзя не обратиться к рассмотрению другой программы - Федеральной целевой программы "Экология и природные ресурсы России (2002 - 2010 годы)", утвержденной Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 2001 г. N 860 (с изм., внесенными Постановлением Правительства РФ от 17 сентября 2004 г. N 486, распоряжениями Правительства РФ от 21 октября 2004 г. N 1355-р, от 8 июля 2005 г. N 957-р) <13> и имеющей прямое отношение к исследуемой теме. Хотя эта Программа рассчитана до 2010 г., 17 ноября 2005 г. Правительством РФ было принято распоряжение N 1952-р <14>, в соответствии с которым ее реализация завершена в 2005 г. -------------------------------- <13> СЗ РФ. 2001. N 52. Ч. II. Ст. 4973. <14> СЗ РФ. 2005. N 48. Ст. 5060.
Волевое решение Правительства о реализации такой важной для российского общества Программы можно оценивать с разных точек зрения. В русском языке понятие "реализация" несет, прежде всего, позитивный, конструктивный смысл. "Реализовать" - значит осуществить, исполнить <15>. Фактически же степень исполнения этой Федеральной программы по многим причинам крайне низка. Основные причины - дефицит финансирования, низкая исполнительская дисциплина, слабость контроля за выполнением. -------------------------------- <15> Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1992. С. 693.
Решение о реализации, т. е. прекращении, этой государственной программы важно оценивать на фоне существующего в России критического состояния окружающей среды и последствиях ее состояния для здоровья человека, о чем говорилось выше, а также того обстоятельства, что, по оценкам специалистов, доходная часть государственного бюджета страны формируется за счет экспорта природных ресурсов. Примерно на 50% деградация природы и происходит как раз в процессе деятельности отраслей энергетического сектора экономики страны, участвующих в экспорте нефти, газа и пр. и решении задачи роста ВВП.
Рост ВВП и механизмы принятия экологически значимых решений
Если решение задачи роста ВВП сопровождается отрицательными воздействиями на окружающую среду (что не вызывает сомнения) на стадии, предшествующей принятию соответствующего решения, важно обеспечить учет экологических требований. Эта норма вытекает из закона. Основными инструментами обеспечения учета экологических требований являются оценка воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду (ОВОС), экологическая экспертиза, сертификация и аудит. В экологическом праве эти правовые средства выполняют важнейшую функцию по предупреждению на стадии планирования и осуществления хозяйственной и иной экологически значимой деятельности экологического и экогенного вреда и решения иных задач охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. По некоторым оценкам, предотвращение загрязнения природной среды обходится в четыре-пять раз дешевле, чем ликвидация негативных последствий экологически необоснованных решений. Сущность оценки воздействия на окружающую среду заключается в обязательности всесторонней, комплексной оценки такого воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности. Это обязанность заказчика намечаемой деятельности: строительства нефтепровода, химического завода, АЭС и т. п., который, в частности, будет участвовать в создании ВВП. Посредством ОВОС обеспечивается учет экологических требований на стадии подготовки решения. Общие требования об оценке воздействия на окружающую среду установлены Федеральным законом "Об охране окружающей среды" (ст. 32), детальное регулирование проведения ОВОС осуществляется Положением об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденным Приказом Госкомэкологии России от 16 мая 2000 г. N 372 <16>. В соответствии с указанным Положением ОВОС проводится по тем же объектам, по которым проводится и государственная экологическая экспертиза. Поэтому, прежде чем оценивать реальную роль ОВОС в контексте темы данной статьи, рассмотрим положение дел с экологической экспертизой. -------------------------------- <16> БНА. 2000. N 31.
В ряду правовых мер охраны окружающей среды, в том числе в процессе планирования экономической деятельности, до последнего времени наиболее эффективной была государственная экологическая экспертиза. Под экологической экспертизой понимается деятельность, направленная на установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости ее осуществления как объекта экологической экспертизы. Государственная экологическая экспертиза - обязательная правовая мера охраны окружающей среды и обеспечения рационального природопользования, предшествующая принятию экологически значимого решения, связанного с намечаемой деятельностью. Такая экспертиза призвана служить гарантией обеспечения учета экологических требований при подготовке и принятии решений. Принципиальный вопрос с точки зрения исследуемой темы - об объектах обязательной государственной экологической экспертизы. В соответствии с ранее действовавшей редакцией ст. 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" <17> обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне, подлежали: -------------------------------- <17> СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4556.
проекты правовых актов РФ нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти РФ, регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказывать воздействие на окружающую природную среду, в том числе использование природных ресурсов и охрану окружающей природной среды; материалы, подлежащие утверждению федеральными органами исполнительной власти и предшествующие разработке прогнозов развития и размещения производительных сил на территории РФ, в том числе: а) проекты комплексных и целевых федеральных социально-экономических, научно-технических и иных федеральных программ, при реализации которых может быть оказано воздействие на окружающую природную среду; б) проекты генеральных планов развития территорий свободных экономических зон и территорий с особым режимом природопользования и ведения хозяйственной деятельности; в) проекты схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил крупных регионов и национально-государственных образований; г) проекты межгосударственных инвестиционных программ, в которых участвует Российская Федерация, и федеральных инвестиционных программ; технико-экономические обоснования и проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации организаций и иных объектов хозяйственной деятельности Российской Федерации и другие проекты независимо от их сметной стоимости, ведомственной принадлежности и форм собственности, осуществление которых может оказать воздействие на окружающую природную среду в пределах территории двух и более субъектов РФ, в том числе материалы по созданию гражданами или юридическими лицами Российской Федерации с участием иностранных граждан или иностранных юридических лиц организаций, объем иностранных инвестиций в которые превышает пятьсот тысяч долларов. Очевидно, что формулирование перечня объектов обязательной экологической экспертизы в таком виде вполне оправданно: здесь перечислены все основные объекты, реализация которых сопровождается отрицательным воздействием на окружающую среду. Однако ситуация в данной сфере кардинальным образом была изменена в связи с принятием Федерального закона от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" <18>. Все названные объекты были исключены из числа объектов государственной экологической экспертизы на федеральном уровне. Согласно ст. 49 Градостроительного кодекса РФ проводится государственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий. Предметом государственной экспертизы являются оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий, и оценка соответствия результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов (п. 5). Подобный формат установления соответствия экологическим требованиям не отвечает ни научным представлениям об экологической экспертизе, ни мировому опыту. -------------------------------- <18> СЗ РФ. 2006. N 52. Ч. 1. Ст. 5498.
Благодаря тому, что в Федеральном законе "Об экологической экспертизе" 1995 г. в перечни федерального и регионального уровней были включены наиболее значимые объекты экономического развития, требующие обязательной государственной экологической экспертизы, а также достаточно детального правового регулирования организации и проведения государственной экологической экспертизы, жесткой формализации процедуры, независимости экспертов, оценивающих проект, государственная экологическая экспертиза была, пожалуй, единственной эффективной мерой охраны окружающей среды в Российской Федерации в 90-е гг. прошлого века. Исключение из перечня объектов проектов строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации предприятий, магистральных трубопроводов и т. п. экологически опасных объектов специалисты в области охраны окружающей среды оценивают как разрушение, уничтожение государственной экологической экспертизы. Не вызывает сомнения, что в результате такого развития законодательства об экологической экспертизе охрана окружающей среды будет еще более деградировать. Есть основания полагать, что в условиях финансово-экономического кризиса предпочтение будет отдаваться решениям, способствующим росту ВВП, но наносящим ущерб природе. С исключением из числа объектов обязательной государственной экологической экспертизы технико-экономических обоснований и проектов строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации организаций и иных объектов хозяйственной деятельности практически исключается доказанная мировым и отечественным опытом весьма полезная процедура ОВОС из механизма подготовки решения. При этом заметим, что необходимость ОВОС, в том числе в контексте решения задачи роста ВВП, вытекает из Федерального закона "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации". Применительно к социально-экономическому развитию оценка воздействия на окружающую среду должна проводиться в рамках разработки государственных прогнозов о состоянии окружающей среды и природоресурсном потенциале. Исключение из перечня объектов государственной экологической экспертизы проектов строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации противоречит мировой законодательной практике. По законодательству зарубежных государств проекты предприятий являются наиболее важным и распространенным объектом государственной экологической экспертизы. Нет зарубежных государств, по законодательству которых экологическая экспертиза проектов предприятий проводилась бы в рамках градостроительной экспертизы. Как мера охраны природы и правовой инструмент в механизме принятия экологически значимого экономического решения и, соответственно, экологически обоснованного достижения цели роста ВВП экологическая сертификация, или подтверждение соответствия, имеет сходство с государственной экологической экспертизой, целью которой также является определение соответствия объекта экспертизы экологическим требованиям. Принципиальное различие между этими мерами заключается в объекте. Так, один из объектов обязательной государственной экологической экспертизы - проекты технической документации на новые технику, технологию, материалы, вещества, сертифицируемые товары и услуги, которые входят в перечень, утверждаемый федеральным специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы, в том числе на закупаемые за рубежом товары. Но если объекты экспертизы - это всегда предпроектные, проектные и предплановые документы, то объекты экологической сертификации - готовая продукция. Соответственно, объектами экологической сертификации являются новая техника, материалы, вещества. В механизме экологического права сертификация выполняет важнейшие, связанные с экономическим развитием функции: удостоверения соответствия продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, работ, услуг или иных объектов экологическим требованиям; предупреждения появления на рынке и реализации экологически опасной продукции и услуг и соответственно предупреждения экологического и экогенного вреда; внедрения экологически безопасных технологических процессов и оборудования; условия производства экологически безопасной продукции; содействия приобретателям в компетентном выборе продукции, работ, услуг; предотвращения ввоза в страну экологически опасных продукции, технологий, отходов, услуг; интеграции экономики страны в мировой рынок и выполнения международных обязательств по вопросам окружающей среды; повышения конкурентоспособности продукции, работ, услуг на российском и международном рынках по экологическим характеристикам; формирования банка экологической информации; контроля за соблюдением экологического законодательства; обеспечения соблюдения права каждого на благоприятную окружающую среду. Общие требования по экологической сертификации предусмотрены в ст. 31 Федерального закона "Об охране окружающей среды". Детальный механизм сертификации, или обеспечения соответствия, регулируется Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" <19>. Проблема, однако, в том, что его положения, относящиеся к экологической сфере, оказались весьма слабо реализованными. Согласно ст. 46 "Переходные положения" технические регламенты должны быть приняты в течение семи лет со дня вступления в силу настоящего Федерального закона. Закон принят в декабре 2002 г. На сегодняшний день по экологическим вопросам приняты лишь технические регламенты "О требованиях к выбросам автомобильной техникой, выпускаемой в обращение на территории Российской Федерации, вредных (загрязняющих) веществ" <20> и "О требованиях к автомобильному и авиационному бензину, дизельному и судовому топливу, топливу для реактивных двигателей и топочному мазуту" <21>. -------------------------------- <19> СЗ РФ. 2002. N 52. Ч. I. Ст. 5140. <20> Утвержден Постановлением Правительства РФ от 12 октября 2005 г. N 609 (в ред. Постановления Правительства РФ от 27 ноября 2006 г. N 718) // СЗ РФ. 2005. N 43. Ст. 4395. <21> Утвержден Постановлением Правительства РФ от 27 февраля 2008 г. N 118 // СЗ РФ. 2008. N 9. Ст. 854.
Таким образом, в силу неисполнения предписания Федерального закона "О техническом регулировании" о подготовке экотехнических регламентов экологическая сертификация в процессе выхода из финансово-экономического кризиса и роста ВВП участвует весьма ограниченно. Это означает, что производимая продукция, вредно влияющая на состояние природы, после ее производства, до появления на рынке далеко не достаточно оценивается в данном аспекте. Новые экономические отношения являются важным фактором развития экологического права и требуют совершенствования механизмов учета экологических требований при принятии соответствующих решений. Развитие рыночной экономики сопровождается переходом права собственности на предприятия и иные объекты, банкротством предприятий, активизацией банковской и инвестиционной деятельности. При принятии решения о переходе права собственности на предприятия и иные объекты или их банкротстве требуется учет общественных интересов по охране окружающей среды. Одним из потенциально полезных инструментов обеспечения такого учета является экологический аудит. С учетом важности экологического аудита как инструмента принятия научно обоснованного, экологически значимого решения он нуждается в адекватном правовом регулировании. На сегодняшний день эта задача не решена. На необходимость законодательного регулирования экологического аудита указал во вступительном слове на заседании Государственного Совета 4 июня 2003 г. Президент РФ. В настоящее время Комитетом по экологии Государственной Думы ФС РФ подготовлен лишь проект Федерального закона "О внесении дополнений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды", содержащий статью об экологическом аудите, в которой достаточно полно установлены требования по некоторым основополагающим элементам экологического аудита: задачам, субъектам, объектам. Таким образом, в действующем экологическом законодательстве Российской Федерации отсутствуют потенциально эффективные правовые инструменты, которые должны быть задействованы в решении масштабных, экологически весьма значимых задач обеспечения роста ВВП. Особенно важно на это обратить внимание с учетом тяжелой экологической обстановки в стране, оцениваемой специалистами как кризисная. Такое состояние дел в данной сфере противоречит ряду положений Конституции РФ, в частности ст. 9, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Противоречит и ст. 18, требующей создания эффективных эколого-правовых механизмов, способных обеспечить соблюдение права каждого на благоприятную окружающую среду. Такое поведение государства свидетельствует о невыполнении Российской Федерацией международного обязательства о создании эффективного экологического законодательства, вытекающего из Декларации по окружающей среде и развитию (принцип 11). Такая позиция Российского государства подрывает основы перехода к устойчивому развитию. Принципиальным положением концепции устойчивого развития является, как говорилось выше, создание механизма, обеспечивающего учет экологических требований при принятии решений об экономическом и социальном развитии.
Юридические критерии экологической обоснованности подготавливаемых и принимаемых экономических решений. Экологические показатели оценки экономического развития
В контексте формирования и реализации государственной экономической политики принципиальным является вопрос о юридических критериях обоснованности учета экологических требований в подготавливаемых и принимаемых решений в области социально-экономического развития. Основным общим критерием служит соблюдение требований законодательства, включая положения Конституции РФ. Важнейшим специальным критерием обоснованности подготавливаемых и принимаемых решений в области экономического развития является соблюдение права каждого на благоприятную окружающую среду, экологических прав и интересов будущих поколений. Этот критерий вытекает, в частности, из Конституции РФ (преамбула, ст. 2, 18, 42), а также Декларации Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию: право на развитие должно быть реализовано таким образом, чтобы удовлетворять потребности в развитии и сохранении окружающей среды нынешнего и будущих поколений (принцип 3). Учет экологических прав человека в принятии решений - один из обоснованных и сильнейших императивов концепции устойчивого развития. Об этом определенно говорится и в национальных документах о государственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития, Основные положения которой одобрены Указом Президента РФ от 4 февраля 1994 г. N 236 <22>. Согласно Указу осуществление государственной стратегии в данной сфере предусматривает реализацию права каждого на благоприятную окружающую среду, прав будущих поколений на пользование природно-ресурсным потенциалом. -------------------------------- <22> САПП РФ. 1994. N 6. Ст. 436.
Можно ожидать, что закрепление в законодательстве Российской Федерации конкретных экологических прав будущих поколений и механизмов их защиты - актуальная задача государства в ближайшей перспективе. Конституционное право же настоящего поколения на благоприятную окружающую среду уже сейчас должно вполне соблюдаться при подготовке и принятии решений. В соответствии со ст. 18 Конституции РФ права определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Таким образом, соблюдение права каждого на благоприятную окружающую среду - один из главных юридических критериев обоснованности подготовки и принятия экологически значимых решений. Это конституционный императив поведения любого субъекта экономической деятельности, связанной с вредным воздействием на состояние природы. Для оценки экономического или социально-экономического развития важным является вопрос разработки системы параметров и показателей, а также их нормативное оформление. Наряду с параметрами такой оценки, разработанными применительно к другим сферам, основными экологическими параметрами могут служить: - "Обеспечение экологической безопасности", т. е. обеспечение соблюдения правовых требований об охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов; - "Объем экспорта углеводородов. Соотношение объема экспорта и внутреннего потребления углеводородов. Динамика экспорта и внутреннего потребления". С учетом перспектив осуществления государственной экономической политики и экономического развития в качестве целевого показателя для параметра (1) "Обеспечение экологической безопасности" можно использовать степень благоприятности состояния окружающей среды. При этом степень благоприятности окружающей среды предлагается оценивать на основании следующих основных критериев: степень защищенности экологических прав и интересов российских граждан. В перспективном плане степень защищенности прав и интересов определяется по доле российских граждан, проживающих на территориях, на которых состояние окружающей среды не соответствует нормативам качества окружающей среды в процентах. Процент определяется специалистами в области охраны окружающей среды и природопользования, в том числе экономистами, с учетом имеющихся реальных возможностей. Определяется доля населения, проживающего на таких территориях, на краткосрочную, среднесрочную и долгосрочную перспективу; состояние естественных экологических систем <23>. Определяется по степени их сохранения и восстановления в процентах. Конкретные задачи сохранения и восстановления естественных экологических систем при планировании и осуществлении социально-экономического развития вытекают, в частности, из Федерального закона "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" и определяются экологическим законодательством. -------------------------------- <23> О важности данного критерия см.: Бринчук М. М. Экосистемный подход в праве // Экологическое право. 2008. N 1. С. 6 - 14; Он же. Правовой механизм сохранения (восстановления) экологических систем // Экологическое право. 2008. N 2. С. 6 - 12.
Применительно к параметру (2) "Объем экспорта углеводородов. Соотношение объема экспорта и внутреннего потребления углеводородов. Динамика экспорта и внутреннего потребления" целевым показателем является достаточность углеводородов в стране. С учетом их исчерпания регулируется соотношение объема экспорта и внутреннего потребления углеводородов. При этом объем экспорта сокращается. Для определения как соотношения, так и динамики экспорта и внутреннего потребления в кратко-, средне - и долгосрочной перспективе необходимы прогнозные оценки специалистов. Степень объективности такой оценки социально-экономического развития страны на основе такого показателя, как ВВП, очевидно, зависит от круга факторов, учитываемых при его расчете. Учеными и специалистами отмечается, что на современном этапе в структуре ВВП не учитывается охрана окружающей среды <24>. Как пишет профессор С. Н. Бобылев, "для определения экологичности направления социально-экономического развития важно включать экологический фактор в результирующие макроэкономические показатели. Практически на макроуровне и происходит оценка и выбор устойчивого или неустойчивого варианта развития. Недооценка природных ресурсов и экологического ущерба дает искажение показателей экономического развития и прогресса, что приводит к выбору неэффективного социально-экономического направления. Имеющиеся сейчас в этой сфере макроэкономические показатели (валовый внутренний продукт (ВВП), валовый национальный продукт (ВНП), доход на душу населения и пр.) игнорируют экологическую деградацию. Рост этих показателей сегодня базируется на техногенном природоразрушающем развитии. Тем самым создается возможность резкого ухудшения экономических показателей в будущем в случае истощения природных ресурсов и загрязнения окружающей среды" <25>. -------------------------------- <24> Существующую практику игнорирования экологического фактора при оценке социально-экономического развития важно оценивать, в частности, с учетом данных о неблагоприятных последствиях загрязнения окружающей среды для человека. "По подсчетам экспертов, в России ежегодно по экологическим причинам раньше времени умирают до 300 - 350 тысяч человек. Эта экологическая составляющая - заметная часть демографической катастрофы, которую мы переживаем... Даже Главный санитарный врач России вынужден был недавно признать, что, по данным Санэпиднадзора, ежегодно до 30 тыс. человек погибают от загрязнения воздуха. Эта цифра отражает лишь последствия загрязнения воздуха, хотя известно, что для России проблема номер один - загрязнение воды, проблема номер два - радиационное загрязнение и лишь на третьем месте по степени угрозы здоровью нации стоит загрязнение воздуха". (Бороться за конституционное право на благоприятную окружающую среду // Зеленый мир. 2004. N 11-12. С. 21.) На Круглом столе в апреле 2008 г. в ИЗиСП назывались данные ВОЗ (по оценкам России) - в 2004 г. от загрязнения окружающей среды в России умерли 493 тыс. человек. <25> См.: Бобылев С. Н. Экология и экономика: взгляд в будущее // Экологическое право. 2001. N 2. С. 16. Подробнее об этом см. также: Бобылев С. Н. Цели развития тысячелетия ООН и обеспечение экологической устойчивости России // Экологическое право. 2006. N 1. С. 42.
Для упорядочения оценки состояния и динамики государственной экономической политики названные выше экологические параметры, показатели и критерии целесообразно закрепить в законодательстве. Это может быть сделано в Федеральном законе "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" путем внесения в него дополнения либо посредством принятия постановления Правительства РФ. В основе государственной экономической политики, наряду с иными, лежат, должны лежать экологические требования, императивы. Это не выбор государства, определяющего и регулирующего такую политику, а его конституционная обязанность. Эта обязанность вытекает из норм, установленных ст. 1, 9, 15, 18 Основного Закона. В правовом государстве (ст. 1) власть связана правом, право превыше власти. Экономические выгоды, получаемые в результате проведения экологически не детерминированной экономической политики, оборачиваются колоссальными экономическими, социальными, экологическими потерями, часто невосполнимыми. В интересах российского общества, правового и социального государства его экономическая политика должна основываться на концепции устойчивого развития. Важнейшим принципом регулирования и реализации государственной экономической политики является учет в принимаемых экономических решениях правовых экологических требований, соблюдение права каждого на благоприятную окружающую среду, учет экологических интересов не только настоящего, но и будущих поколений. Существенной предпосылкой реализации субъектами экономической деятельности экологически корректной экономической политики является совершенствование правового механизма обеспечения учета экологических требований при подготовке и принятии экономических решений, связанных с вредным воздействием на природу. Для защиты экологических интересов общества и государства в практику природопользования должна быть внедрена научно обоснованная система платежей за негативные воздействия на состояние окружающей среды. Должна быть исключена практика "приватизации" природоэксплуатирующими компаниями природной ренты. Законодательно урегулированная природная рента должна на две трети служить интересам охраны природы, восстановлению благоприятного состояния окружающей среды, восстановлению естественных экосистем, охране здоровья человека. Для оценки экологичности экономического развития в законодательстве целесообразно сформулировать экологические показатели. На сегодняшний же день директива Президента удвоить ВВП по эколого-правовым характеристикам вполне сравнима с решением 20-летней давности удвоить производственный потенциал страны до 2000 г. <26>. И в 80-е гг. прошлого века, и сейчас эти волевые решения объединяет то, что они принимались и реализовывались без учета экологических требований. Сущность и значение этих решений для российского общества и природы важно оценивать с учетом сформулированной в Указе Президента РФ "О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию" оценки: "Социально-экономическое развитие общества в XX веке, в основном ориентированное на быстрые темпы экономического роста, породило беспрецедентное причинение вреда окружающей природной среде". -------------------------------- <26> См.: Материалы XXVII съезда Коммунистической партии Советского Союза. М., 1986. С. 227 - 231. Это партийное решение позднее было сформулировано в Государственном плане социально-экономического развития в СССР.
Название документа