Совершенствование системы налогообложения в нефтяной отрасли России

(Комисарова Е. Н.) ("Финансовое право", 2009, N 3) Текст документа

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ В НЕФТЯНОЙ ОТРАСЛИ РОССИИ

Е. Н. КОМИСАРОВА

Комисарова Е. Н., преподаватель кафедры конституционного, административного и муниципального права юридического факультета ГОУ ВПО "Югорский государственный университет" (г. Ханты-Мансийск).

В статье рассматривается правовое регулирование и анализируется налоговая политика в нефтяной отрасли России. Предлагаются обоснованные пути совершенствования системы налогообложения в нефтяном секторе экономики России. Приведены конкретные предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего отношения в сфере налогообложения нефтяной отрасли. Нефтяная отрасль является ведущей в топливно-энергетическом комплексе каждой страны и определяет ее экономический потенциал и экономическую стабильность. Нефтяной потенциал России - это 12 - 13% мировых разведанных запасов нефти, это 2269 - 2325 нефтяных, нефтегазовых и нефтеконденсатных месторождений, 1223 из которых разрабатываются <1>. -------------------------------- <1> См.: Каламкаров Л. В. Нефтегазоносные провинции и области России и сопредельных стран: Учебник для вузов. М.: ФГУП Изд-во "Нефть и газ" РГУ нефти и газа им. И. М. Губкина, 2005. С. 4.

Нефтяная отрасль является главным источником налоговых (около 78%) доходов федерального бюджета и порядка 30% консолидированного бюджета и валютных (около 40%) поступлений государства. Российская налоговая система для предприятий нефтяной промышленности пока далека от совершенства, она скорее преследует фискальные цели. Налоговая нагрузка в нефтегазовом секторе достаточна высока. В среднем она составляет 30 - 38% от суммы продаж, а по некоторым месторождениям превышает эти цифры <2>. За последние годы было много внесено изменений в налоговое законодательство с целью снижения налоговой нагрузки на предприятия нефтяной промышленности. -------------------------------- <2> См.: Курбанов Р. А. Правовое регулирование иностранных инвестиций в нефтяной и газовой промышленности. М.: ИД "Юриспруденция", 2005. С. 237.

На протяжении длительного периода времени российское законодательство о налогообложении нефтяной отрасли было нацелено на обеспечение любой ценой должного уровня налоговых поступлений в бюджет. Экономическая эффективность при этом уходила на второй план. Следствием этого стал сложившийся крайне неблагоприятный налоговый климат, препятствующий интенсивному развитию отрасли и повышению ее эффективности. Система налогообложения нефтедобычи начинает свою историю с принятия Федерального закона "О недрах" от 21 февраля 1992 г. В соответствии со ст. 39 Закона "О недрах" пользователи недрами уплачивали следующие виды платежей, которые носили налоговый характер: 1) сбор за участие в конкурсе (аукционе) и выдачу лицензий; 2) платежи за пользование недрами; 3) отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы; 4) акцизы. Сбор за участие в конкурсе (аукционе) вносится всеми их участниками и является одним из условий регистрации заявки. Сумма сборов определяется исходя из стоимости прямых затрат на подготовку, проведение и подведение итогов конкурса (аукциона), подготовку, оформление и регистрацию выдаваемой лицензии на пользование недрами. Сбор за участие в конкурсе (аукционе) и выдачу лицензий направляется в органы, выдающие лицензии на пользование недрами. С пользователей недр взимались платежи за поиск, разведку месторождений полезных ископаемых, их добычу и пользование недрами в иных целях. Указанные платежи определялись как доля от стоимости добытых полезных ископаемых и потерь при добыче, превышающих установленные нормативами. В то же время такие существенные элементы налогообложения, как налоговая база и ставка налога, в законе определены не были. Порядок их расчета устанавливался Положением о порядке и условиях взимания платежей за право пользования недрами, акваторией и участками морского дна, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 28 октября 1992 г. N 828. Размер платежей за проведение поисковых и разведочных работ определяется в зависимости от экономико-географических условий, размера участка недр, вида полезных ископаемых, продолжительности работ. Эти платежи взимаются в форме разовых и (или) регулярных взносов за единицу использованного участка недр или площади. Размеры регулярных взносов, как правило, возрастают в зависимости от продолжительности проведения работ. Платежи за добычу полезных ископаемых взимаются в формах разового, а также последующих регулярных платежей после начала добычи. Их размеры включаются в себестоимость добычи полезных ископаемых и определяются как доля от стоимости добытых полезных ископаемых и потерь при добыче, превышающих нормативы, устанавливаемые ежегодными планами горных работ, согласованными с органами государственного горного надзора. При этом платежи за добычу полезных ископаемых с объемов сверхнормативных потерь взимаются в двойном размере. Отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы были предусмотрены ст. 44 Закона "О недрах". Пользователи недр, осуществляющие добычу всех видов полезных ископаемых, разведанных за счет государственных средств, производят отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы. Ставки этих отчислений устанавливаются в размерах, обеспечивающих необходимые затраты на воспроизводство минерально-сырьевой базы Российской Федерации, и являются едиными для всех пользователей недр, добывающих данный вид минерального сырья. Размеры отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы определяются как установленная доля стоимости фактически добытых полезных ископаемых. Отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы, аккумулируемые в бюджетах различных уровней и передаваемые добывающим предприятиям, используются только по целевому назначению; порядок их использования определяется Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Акцизы на отдельные виды минерального сырья, добываемого из месторождений с относительно лучшими горно-геологическими и экономико-географическими характеристиками, могут вводиться Правительством Российской Федерации в соответствии с Законом Российской Федерации "Об акцизах" <3>. -------------------------------- <3> См.: Голованов Г. Р. Налог на добычу полезных ископаемых // Российский юридический журнал. 2008. N 1. С. 92.

В соответствии с ФЗ от 08.08.2001 N 126-ФЗ система платежей при пользовании недрами имеет следующий вид: 1. Разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии. 2. Регулярные платежи за пользование недрами. 3. Плата за геологическую информацию о недрах. 4. Сбор за участие в конкурсе (аукционе). 5. Сбор за выдачу лицензий. Пользователи недр, получившие право на пользование недрами, уплачивают разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии (разовые платежи за пользование недрами). Минимальные (стартовые) размеры разовых платежей за пользование недрами устанавливаются в размере не менее чем 10% величины суммы налога на добычу полезных ископаемых в расчете на среднегодовую мощность добывающей организации. В случае проведения конкурса или аукциона на право пользования участком недр федерального значения, содержащим месторождение полезных ископаемых, открытое в процессе геологического изучения юридическим лицом с участием иностранных инвесторов или иностранным инвестором, в отношении которых Правительством Российской Федерации принято решение об отказе в предоставлении права пользования данным участком недр для разведки и добычи полезных ископаемых в соответствии с ч. 5 ст. 2.1 настоящего Закона, минимальный (стартовый) размер разового платежа за пользование недрами устанавливается как сумма расходов этого лица на поиск и оценку такого месторождения полезных ископаемых. Методика расчета минимального (стартового) размера разового платежа за пользование недрами устанавливается федеральным органом управления государственным фондом недр. Окончательные размеры разовых платежей за пользование недрами устанавливаются по результатам конкурса или аукциона и фиксируются в лицензии на пользование недрами. Разовые платежи за пользование недрами на участках недр, которые предоставляются в пользование без проведения конкурсов и аукционов для разведки и добычи полезных ископаемых или для геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии, за исключением предоставляемых на праве краткосрочного (сроком до одного года) пользования участков недр, устанавливаются в лицензии на пользование недрами в размере, который определяется в установленном Правительством Российской Федерации порядке. Уплата разовых платежей производится в порядке, установленном в лицензии на пользование недрами. Размеры разовых платежей за пользование недрами, а также порядок их уплаты при выполнении соглашений о разделе продукции устанавливаются в соглашении о разделе продукции. Регулярные платежи: 1. Регулярные платежи за пользование недрами взимаются за предоставление пользователям недр исключительных прав на поиск и оценку месторождений полезных ископаемых, разведку полезных ископаемых, геологическое изучение и оценку пригодности участков недр для строительства и эксплуатации сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, за исключением инженерных сооружений неглубокого залегания (до 5 м), используемых по целевому назначению. Регулярные платежи за пользование недрами не взимаются: 1) за пользование недрами для регионального геологического изучения; 2) за пользование недрами для образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение. Порядок отнесения объектов пользования недрами к особо охраняемым геологическим объектам, имеющим научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение, устанавливается Правительством Российской Федерации; 3) за разведку полезных ископаемых на месторождениях, введенных в промышленную эксплуатацию, в границах горного отвода, предоставленного пользователю недр для добычи этих полезных ископаемых; 4) за разведку полезного ископаемого в границах горного отвода, предоставленного пользователю недр для добычи этого полезного ископаемого. 2. Размеры регулярных платежей за пользование недрами определяются в зависимости от экономико-географических условий, размера участка недр, вида полезного ископаемого, продолжительности работ, степени геологической изученности территории и степени риска. Регулярный платеж за пользование недрами взимается за площадь лицензионного участка, предоставленного недропользователю, за вычетом площади возвращенной части лицензионного участка. Платежи за право пользования недрами устанавливаются в строгом соответствии с этапами и стадиями геологического процесса и взимаются: - по ставкам, установленным за проведение работ по разведке месторождений, - за площадь участка недр, на которой запасы соответствующего полезного ископаемого (за исключением площади горного отвода и (или) горных отводов) установлены и учтены государственным балансом запасов; - по ставкам, установленным за проведение работ по поиску и оценке месторождений полезных ископаемых, - за площадь, из которой исключаются территории открытых месторождений. Ставка регулярного платежа за пользование недрами устанавливается за один квадратный километр площади участка недр в год. Конкретный размер ставки регулярного платежа за пользование недрами устанавливается федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальными органами отдельно по каждому участку недр, на который в установленном порядке выдается лицензия на пользование недрами. 3. Размеры регулярных платежей за пользование недрами, условия и порядок их взимания при выполнении соглашений о разделе продукции устанавливаются соглашениями о разделе продукции в пределах, установленных настоящей статьей. При выполнении соглашений о разделе продукции, заключенных до вступления в силу Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции", применяются условия исчисления и уплаты регулярных платежей, установленные указанными соглашениями. При выполнении соглашений о разделе продукции, заключенных после вступления в силу Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции" и до вступления в силу настоящей статьи, уплата регулярных платежей за пользование недрами, условия и порядок их взимания устанавливаются указанными соглашениями в соответствии с законодательством Российской Федерации, действовавшим на дату подписания каждого такого соглашения. 4. Регулярные платежи за пользование недрами уплачиваются пользователями недр ежеквартально не позднее последнего числа месяца, следующего за истекшим кварталом, равными долями в размере одной четвертой от суммы платежа, рассчитанного за год. Порядок и условия взимания регулярных платежей за пользование недрами с пользователей недр, осуществляющих поиск и разведку месторождений на континентальном шельфе Российской Федерации и в исключительной экономической зоне Российской Федерации, а также за пределами Российской Федерации на территориях, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации, устанавливаются Правительством Российской Федерации, а суммы указанных платежей направляются в федеральный бюджет. 5. Регулярные платежи за пользование недрами взимаются в денежной форме и зачисляются в федеральные, региональные и местные бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации. 6. Пользователи недр ежеквартально не позднее последнего числа месяца, следующего за истекшим кварталом, представляют в территориальные органы Федеральной налоговой службы и уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти в области природных ресурсов по местонахождению участков недр расчеты регулярных платежей за пользование недрами по формам, утверждаемым Министерством финансов Российской Федерации по согласованию с Министерством природных ресурсов Российской Федерации. За пользование геологической информацией о недрах, полученной в результате государственного геологического изучения недр от федерального органа управления государственным фондом недр, взимается плата. Размер платы за указанную геологическую информацию и порядок ее взимания определяются Правительством Российской Федерации. Размер платы за указанную геологическую информацию и порядок ее взимания при выполнении соглашений о разделе продукции устанавливаются в соглашении о разделе продукции. Плата за геологическую информацию поступает в доход федерального бюджета. До 2002 г. существовали три налога, непосредственно связанные с добычей нефти: налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы (ВМСБ), налог на пользование недрами (роялти) и акциз на нефть. Первые два налога взимались по адвалорным ставкам с выручки компании, а акциз - по специфической ставке с добычи. Активное использование трансфертных цен привело к тому, что налоговая база по оборотным налогам сильно занижалась. Акциз потерял свое значение после девальвации рубля, произошедшей в 1998 г. <4>. -------------------------------- <4> См.: Пудыч Ю. В. Эффективность правового регулирования взимания налога на добычу полезных ископаемых // Налоговый вестник. 2007. N 2 (февраль). С. 86.

С 1 января 2002 г. с введением налога на добычу полезных ископаемых были упразднены три различных обязательных платежа, уплачиваемые за пользование недрами, каждый из которых имел свои функциональные особенности и специфику правового регулирования: платежи за пользование недрами, отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы и акцизы на подакцизное минеральное сырье. За 2002 - 2008 гг. налоговая система претерпела множество изменений и дополнений, продиктованных в первую очередь формированием благоприятных условий для разработки новых месторождений в конкретных регионах и месторождений, находящихся на поздней стадии разработки, с высокой выработанностью запасов по всей стране. В 1998 г. вступил в силу Налоговый кодекс РФ (часть I), который определил следующий перечень налогов и сборов, взимаемых параллельно с платежами, указанными в ФЗ "О недрах", с нефтяных компаний: 1) акцизы на отдельные виды товаров (услуг) и отдельные виды минерального сырья; 2) налог на пользование недрами; 3) налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы; 4) налог на дополнительный доход от добычи углеводородов; 5) экспортная пошлина. С вступлением в силу ч. II Налогового кодекса РФ система налогообложения нефтяных компаний изменилась: 1) акциз; 2) НДПИ; 3) налог на прибыль; 4) НДС. Одним из существенных этапов было введение в 2002 г. нового роялти - налога на добычу полезных ископаемых (далее - НДПИ) вместо отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы и платы за недра. Ставка НДПИ рассчитывалась как 340 руб./т добываемой нефти, умноженные на коэффициент, зависящий от мировых цен нефти марки Urals. Ставка была единой для всех участков недр, не дифференцированной по горно-геологическим и экономико-географическим условиям, а ее действие распространялось на период с 2002 по 2004 г. С 2005 г. НДПИ рассчитывался как 16,5% стоимости добытой нефти. Впоследствии в Налоговый кодекс были внесены изменения и дополнения, продлевающие действие понтонной ставки НДПИ до 2006 г. и увеличивающие размер его базовой части до 419 руб./т. С 1 января 2007 г. и по настоящее время действует Федеральный закон от 27.07.2006 N 151-ФЗ "О внесении изменений в главу 26 части второй Налогового кодекса РФ", которым были введены дифференцированные ставки НДПИ. В среднесрочной перспективе (2008 - 2009 гг.) предполагается реализовать комплекс мер по дальнейшему совершенствованию налогообложения природных ресурсов, в том числе рассматривается вопрос о предоставлении нулевой ставки НДПИ для месторождений, расположенных на континентальном шельфе. Кроме того, после изучения практики применения новых норм, возможно, в дальнейшем потребуется внесение некоторых дополнений в действующую главу Налогового кодекса.

Название документа