Правовое регулирование муниципального земельного контроля
(Мустакимов Ш. Р.) ("Административное и муниципальное право", 2009, N 6) Текст документаПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ЗЕМЕЛЬНОГО КОНТРОЛЯ
Ш. Р. МУСТАКИМОВ
Мустакимов Шамиль Рафикович - юрист.
Как известно, в соответствии со ст. 72 Земельного кодекса РФ, муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами. Муниципальный земельный контроль осуществляется на территории соответствующих муниципальных образований. В судебно-арбитражной практике нередко встречаются споры, касающиеся полномочий органов местного самоуправления в данной сфере общественных отношений <1>. В рамках настоящей статьи предпринята попытка изучения опыта некоторых муниципальных образований в нормативно-правовом регулировании муниципального земельного контроля. -------------------------------- <1> См., напр.: Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 17.01.2008 N 4/08; Постановление ФАС ЗСО от 06.12.2007 N Ф04-8312/2007(40685-А75-9); Постановление ФАС СКО от 28.11.2006 N Ф08-5139/2006; Постановление ФАС ЗСО от 03.10.2006 N Ф04-5542/2006(25940-А45-16); Постановление ФАС ЗСО от 02.06.2005 N Ф04-3330/2005(11730-А27-12); Решение Арбитражного суда Томской области от 28.03.2007 N А67-9110/06 // СПС "Гарант".
В качестве примера удачного подхода к регулированию исследуемых отношений можно привести опыт муниципального образования "Город Томск". Как указано в Положении о муниципальном земельном контроле на территории муниципального образования "Город Томск" <2>, "настоящее Положение регулирует организацию и проведение муниципального земельного контроля соблюдения земельного законодательства, а также требований по использованию земель юридическими и физическими лицами. Муниципальный земельный контроль осуществляется в целях рационального и эффективного использования земель на территории муниципального образования "Город Томск", а также исполнения договорных обязательств, возникших между администрацией города Томска и землепользователями". Пунктом 5 Положения регламентированы полномочия администрации города Томска при осуществлении муниципального земельного контроля. Отметим также, что в Томской области до 1 февраля 2009 г. действовал Специальный областной закон "Об административной ответственности за неисполнение правового акта органа местного самоуправления, уполномоченного на осуществление муниципального земельного контроля" <3>, устанавливавший административную ответственность за неисполнение правового акта об устранении нарушений земельного законодательства, принятого органом местного самоуправления, уполномоченным на осуществление муниципального земельного контроля в порядке, установленном муниципальным правовым актом. В настоящее время административная ответственность за указанное правонарушение предусмотрена ст. 13.7 Кодекса Томской области об административных правонарушениях <4>. -------------------------------- <2> Решение Томской городской Думы от 22 марта 2005 г. N 846 "О Положении "О муниципальном земельном контроле на территории муниципального образования "Город Томск" // Томский вестник. 2005. 30 марта. N 54. <3> Закон Томской области от 9 августа 2006 г. N 171-ОЗ "Об административной ответственности за неисполнение правового акта органа местного самоуправления, уполномоченного на осуществление муниципального земельного контроля", принят Постановлением Государственной Думы Томской области от 27 июля 2006 г. N 3303 (с изм. от 2 февраля, 7 ноября 2007 г.) // Собрание законодательства Томской области. 2006. N 8. <4> Закон Томской области от 26 декабря 2008 г. N 295-ОЗ "Кодекс Томской области об административных правонарушениях" (принят Постановлением Государственной Думы Томской области от 18 декабря 2008 г. N 1912) // Официальные ведомости Государственной Думы Томской области. 2009. N 23.
Муниципальные правовые акты, предметом регулирования которых являются общественные отношения в сфере земельного контроля, в настоящее время приняты во многих муниципальных образованиях. В качестве примеров можно привести следующие акты: Положение "Об осуществлении муниципального земельного контроля в муниципальном образовании "Город Калининград" <5>, Положение о порядке осуществления земельного контроля за использованием земельных участков администрацией Сортавальского муниципального района Республики Карелия <6>, Положение о порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории Волоколамского муниципального района Московской области <7>, Положение о муниципальном земельном контроле за использованием земель на территории городского округа города Комсомольск-на-Амуре <8>, Положение о муниципальном земельном контроле на территории муниципального образования - городской округ "Город Сасово Рязанской области" <9>, Положение о порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории города Советская Гавань Хабаровского края <10>, Положение об осуществлении муниципального контроля за использованием и охраной земель города Сызрани <11>, Положение о муниципальном земельном контроле в городском округе "Город Рыбинск" Ярославской области <12>, Положение о порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории муниципального образования "Зарайский муниципальный район Московской области" <13>, Положение о порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории Москаленского муниципального образования Омской области <14>, Положение о муниципальном земельном контроле в городе Лыткарино Московской области <15>, Положение о муниципальном земельном контроле за использованием земель на территории муниципального образования "Новомосковский район Тульской области" <16>, Положение о муниципальном земельном контроле на территории города Новосибирска <17>, Положение о земельном контроле в муниципальном образовании "Сельское поселение Новый Кременкуль Челябинской области" <18>, Положение об осуществлении муниципального контроля за использованием и охраной земель города Ульяновска <19>, Положение о порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории муниципального образования города Кургана <20>, Положение о муниципальном земельном контроле в Старицком районе Тверской области <21>, Положение "О муниципальном земельном контроле на территории г. Улан-Удэ" <22>, Положение об осуществлении муниципального земельного контроля за использованием земель на территории муниципального образования городского округа "Ухта" Республики Коми <23>, Положение о муниципальном земельном контроле на территории муниципального образования "Хиславичский район Смоленской области" <24>, Положение о муниципальном земельном контроле на территории городского округа муниципального образования "город Шахты" <25>, Положение о муниципальном земельном контроле на территории города Омска <26>. -------------------------------- <5> Положение "Об осуществлении муниципального земельного контроля в муниципальном образовании "Город Калининград" (утв. решением городского Совета депутатов Калининграда от 04.07.2007 N 221) // http://klgd. ru. <6> Положение о порядке осуществления земельного контроля за использованием земельных участков администрацией Сортавальского муниципального района (утв. решением XXXV сессии I созыва совета Сортавальского муниципального района от 13.11.2008) // http://sortavala-mr. telesort. ru. <7> Положение о порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории Волоколамского муниципального района Московской области (утв. решением Совета депутатов Волоколамского муниципального района от 06.04.2006 N 315-43 // Волоколамский край. 2006. N 19. <8> Положение о муниципальном земельном контроле за использованием земель на территории городского округа города Комсомольск-на-Амуре (утв. Постановлением администрации города Комсомольск-на-Амуре от 13.09.2006 N 76-па) // http://www. info. kna. ru. <9> Положение о муниципальном земельном контроле на территории муниципального образования - городской округ "Город Сасово Рязанской области" (утв. решением Сасовской городской Думы от 27.04.2006 N 106) // http://www. rzcons. ru/ryazan. <10> Положение о порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории города Советская Гавань Хабаровского края (утв. Постановлением главы администрации города Советская Гавань от 05.02.2008 N 7) // http://www. admsovgav. ru. <11> Положение об осуществлении муниципального контроля за использованием и охраной земель города Сызрани (утв. Постановлением главы администрации г. Сызрани от 06.06.2003 N 187) // http://www. samaracons. ru. <12> Положение о муниципальном земельном контроле в городском округе "Город Рыбинск Ярославской области" (утв. решением муниципального Совета городского округа "Город Рыбинск" от 12.10.2006 N 85) // http://www. rybinsksovet. ru. <13> Положение о порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории муниципального образования "Зарайский муниципальный район Московской области" (утв. решением Совета депутатов Зарайского муниципального района от 19.05.2006 N 31/6) // http://www. zaraysk. com. <14> Положение о порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории Москаленского муниципального образования Омской области (утв. решением Москаленского районного Совета от 26.05.2005 N 28) // http://www. omskzakon. ru. <15> Положение о муниципальном земельном контроле в городе Лыткарино Московской области (утв. решением Совета депутатов г. Лыткарино от 19.03.2008 N 528/51) // http://www. lytkarino. info. <16> Положение о муниципальном земельном контроле за использованием земель на территории муниципального образования "Новомосковский район Тульской области" (утв. решением Собрания представителей Новомосковского района от 30.11.2006 N 29-22) // http://www. nmosk. ru. <17> Положение о муниципальном земельном контроле на территории города Новосибирска (утв. решением городского Совета депутатов от 25.04.2007 N 561) // http://www. gorsovet. novosibirsk. ru. <18> Положение о земельном контроле в муниципальном образовании "Сельское поселение Новый Кременкуль Челябинской области" (утв. решением схода граждан сельского поселения Новый Кременкуль от 27.06.2006 N 28) // http://www. newkremenkul. ru. <19> Положение об осуществлении муниципального контроля за использованием и охраной земель города Ульяновска (утв. решением Ульяновской городской Думы от 17.07.2002 N 137) // http://ugd. Zebra. com/duma. <20> Положение о порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории муниципального образования города Кургана (утв. решением Курганской городской Думы от 21.12.2005 N 314) // http://www. kurgan-city. ru. <21> Положение о муниципальном земельном контроле в Старицком районе Тверской области (утв. решением Собрания депутатов Старицкого района от 17.09.2004 N 305) // http://www. zemtver. ru. <22> Положение "О муниципальном земельном контроле на территории г. Улан-Удэ" (утв. Постановлением администрации г. Улан-Удэ от 04.03.2004 N 94) // http://egov-buryatia. ru. <23> Положение об осуществлении муниципального земельного контроля за использованием земель на территории муниципального образования городского округа "Ухта" Республики Коми (утв. Постановлением руководителя администрации МОГО "Ухта" от 11.07.2007 N 2026) // http://www. komikodeks. ru. <24> Положение о муниципальном земельном контроле на территории муниципального образования "Хиславичский район Смоленской области" (утв. решением Хиславичского районного совета депутатов от 29.05.2007 N 23) // http://admin. smolensk. ru/hislav/. <25> Положение о муниципальном земельном контроле на территории городского округа муниципального образования "город Шахты" (утв. Постановлением мэра города Шахты - главы администрации от 25.10.2007 N 156) // http://www. rostovkodeks. ru. <26> Положение о муниципальном земельном контроле на территории города Омска (утв. решением Омского городского Совета от 10.05.2006 N 353) // Бюллетень Омского городского Совета. 2006. N 9.
Проанализируем содержание приведенных муниципальных правовых актов более подробно. Большинство из перечисленных Положений носят названия "о муниципальном земельном контроле на территории муниципального образования..." (это относится к Положениям таких муниципальных образований, как г. Томск, г. Калининград, г. Сасово, г. Рыбинск, г. Лыткарино, г. Новосибирск, сельское поселение Новый Кременкуль, Старицкий район Тверской области, г. Улан-Удэ, Хиславичский район Смоленской области, г. Шахты, г. Омск). В названиях некоторых Положений содержится указание на порядок осуществления муниципального земельного контроля (Сортавальский район, Волоколамский район, г. Советская Гавань, Зарайский район, Москаленское муниципальное образование, г. Курган). В наименованиях других Положений указывается на муниципальный земельный контроль за использованием земель (г. Комсомольск-на-Амуре, Новомосковский район, городской округ "Ухта"). Положения двух муниципальных образований - г. Сызрани и г. Ульяновска - содержат слова "муниципальный контроль за использованием и охраной земель", что, наш взгляд, неверно, поскольку отличие муниципального земельного контроля от контроля государственного заключается именно в том, что только в сферу государственного контроля в силу прямого указания ч. 1 ст. 71 ЗК РФ входит проверка соблюдения требований охраны земель. Данное противоречие встречается также в текстах многих других положений, о чем будет сказано ниже. Понятие муниципального земельного контроля, содержащееся в Положении городского округа г. Сасово Рязанской области (п. 1.1), выглядит следующим образом: это "единая система контроля, осуществляемого органами и должностными лицами местного самоуправления за использованием земель на территории города в соответствии с действующим законодательством, нормативно-правовыми актами, принятыми органами местного самоуправления". Определения, аналогичные приведенному, содержатся в п. 1.2 Положения г. Кургана, п. 1 Положения г. Омска, п. 1.1 Положения Волоколамского муниципального района Московской области, а также в п. 1.1 Положения г. Советская Гавань Хабаровского края. В п. 1.3 Положения г. Лыткарино Московской области приводится следующее определение муниципального земельного контроля: "деятельность должностных лиц по проверке выполнения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами требований по использованию земель, установленных законодательством, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления муниципального образования "Город Лыткарино", договорами, в целях выявления, пресечения и предотвращения правонарушений законодательства в области использования земель". Аналогичным образом сформулировано это определение в п. 1.3 Положения муниципального образования "Сельское поселение Новый Кременкуль Челябинской области". Положение Москаленского муниципального образования Омской области в п. 1.3 раскрывает содержание муниципального земельного контроля: "муниципальный земельный контроль заключается в постоянном наблюдении за использованием земли как природного объекта и природного ресурса, а также земельных участков и частей земельных участков как объектов земельных отношений в целях проверки их состояния, постоянном контроле за соблюдением собственниками, землевладельцами, землепользователями и арендаторами земельных участков принципа платности использования земли". Положение г. Сызрани не дает понятия муниципального земельного контроля, однако содержит следующую дефиницию: "контроль в области использования и охраны земель - система мер, направленная на предотвращение, выявление нарушений земельного законодательства, обеспечение соблюдения требований охраны и использования земель юридическими и физическими лицами независимо от форм собственности и видов использования". В Положении г. Калининграда содержится понятие муниципального земельного контроля, под которым разработчики Положения понимают "комплекс мероприятий органа местного самоуправления по проверке использования юридическими и физическими лицами земель, находящихся в муниципальной собственности, государственная собственность на которые не разграничена, а также земель, предоставленных юридическим, физическим лицам на праве собственности на основании решения органа местного самоуправления, в границах муниципального образования "Город Калининград", документальному закреплению результатов проверки и принятию мер по устранению выявленных нарушений". Также закрепляется понятие "проверка использования земель" как совокупности действий муниципальных служащих, уполномоченных осуществлять муниципальный земельный контроль, по установлению фактического использования земель. В подп. 10 п. 1.4 Положения в качестве одной из функций муниципального контроля называется "контроль за выполнением иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель". Представляется, что контроль за выполнением требований по вопросам охраны земель не должен входить в предмет муниципального земельного контроля, т. к. данный вид контроля не входит в компетенцию органа местного самоуправления и противоречит положениям федерального законодательства (ч. 1 ст. 71 ЗК РФ). К несомненным плюсам рассматриваемого Положения можно отнести нормативное закрепление принципов работы органа муниципального земельного контроля (к таким принципам, в соответствии с п. 1.5 Положения, отнесены: 1) соблюдение законодательства РФ, Калининградской области и нормативных правовых актов органов местного самоуправления муниципального образования; 2) соблюдение прав и законных интересов физических и юридических лиц при осуществлении муниципального земельного контроля; 3) доступность и открытость в работе; 4) объективность и всесторонность осуществления муниципального земельного контроля, а также достоверность результатов проводимых проверок; 5) возможность обжалования действий (бездействия) органа муниципального земельного контроля, нарушающего порядок проведения земельного контроля, установленный Положением). В разделе IV Положения (п. п. 4.1 - 4.11) довольно подробно регламентирован порядок осуществления земельного контроля. Отметим, что Положение муниципального образования городского округа "Ухта" Республики Коми в п. 4 также устанавливает принципы осуществления муниципального земельного контроля, к которым отнесены: 1) соблюдение законодательства, соблюдение интересов и прав физических и юридических лиц при осуществлении земельного контроля; 2) доступность и открытость для граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении проверок; 3) учет мероприятий по земельному контролю, проводимых отделом земельных отношений и природных ресурсов администрации МОГО "Ухта"; 4) ответственность должностных лиц, осуществляющих муниципальный земельный контроль. Аналогичный пункт 3 "Основные принципы осуществления муниципального земельного контроля" содержится в Положении муниципального образования "Хиславичский район Смоленской области". К таким принципам отнесены: 1) соблюдение прав и законных интересов физических и юридических лиц при осуществлении муниципального земельного контроля; 2) соответствие предмета проводимого мероприятия по контролю компетенции органа местного самоуправления; 3) возможность обжалования действий (бездействия) должностных лиц, уполномоченных на осуществление земельного контроля, нарушающих порядок проведения муниципального земельного контроля. Положение Сортавальского муниципального района Республики Карелия, так же как и рассмотренное выше Положение г. Калининграда, закрепляет понятие муниципального контроля. В соответствии с п. 1.3 Положения, это "деятельность должностных лиц администрации Сортавальского муниципального района либо уполномоченных ею органов (организаций) по проверке выполнения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами требований по использованию земель, установленных законодательством Российской Федерации и Республики Карелия, и принимаемыми в Российской Федерации и Республики Карелия в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления Сортавальского муниципального района и соответствующих поселений (на территории которых осуществляется земельный контроль), а также выявление, пресечение и предотвращение правонарушений законодательства в области охраны землепользования". Представляется, что данное определение является запутанным, громоздким и неудобным для правоприменителя. Кроме того, вызывает сомнения целесообразность включения в предмет муниципального земельного контроля таких функций, как "пресечение и предотвращение правонарушений законодательства в области охраны землепользования". Пределы муниципального земельного контроля установлены федеральным законодателем в ст. 72 Земельного кодекса РФ и расширительному толкованию на уровне муниципального правового акта не подлежат. В Положении г. Комсомольск-на-Амуре отмечается, что "задачей муниципального земельного контроля является обеспечение соблюдения всеми физическими, должностными и юридическими лицами требований земельного и иного природоохранного законодательства, эффективного использования и охраны земель в границах муниципального образования" (п. 1.3 Положения). Включение в содержание задачи муниципального земельного контроля "охраны земель в границах муниципального образования" представляется противоречащим законодательству по соображениям, уже излагавшимся нами выше. Кроме того, вызывает недоумение указание в тексте Положения о муниципальном земельном контроле за использованием земель на территории муниципального образования на "иное природоохранное законодательство". Представляется, что разработчиками Положения не были учтены принципиальные отличия, имеющиеся между земельными и природоохранными отношениями, хотя на такие отличия неоднократно указывалось в юридической литературе <27>. В п. 1.5 анализируемого "Положения" выделяются три формы муниципального земельного контроля: 1) камеральный контроль, который осуществляется без посещения контролируемого объекта (земельного участка) и предусматривает работу с посетителями и документами, подлежащими рассмотрению и согласованию по месту нахождения органа муниципального земельного контроля; 2) дистанционный контроль, осуществляемый посредством запроса, получения информации о контролируемом объекте, в том числе по месту расположения контролируемого объекта; 3) непосредственный контроль, который осуществляется по месту расположения контролируемого объекта. -------------------------------- <27> См.: Васильева М. И. Предмет и система экологического права // Вестник Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1996. N 1. С. 16; Калинин И. Б. Проблемы формирования природоресурсного права // Правовые проблемы укрепления российской государственности. Ч. 5 / Под ред. В. Ф. Воловича. Томск: Изд-во Томского ун-та, 2000. С. 202 - 206.
Пункт 1.3 Положения городского округа "Город Рыбинск Ярославской области" содержит указание на то, что "муниципальный земельный контроль осуществляется в целях эффективного использования и охраны земель". Пункт 2 Положения муниципального образования "Зарайский муниципальный район Московской области" гласит, что "Положение определяет порядок осуществления муниципального земельного контроля за соблюдением... требований по охране и использованию земель на территории муниципального района". В соответствии с п. 1.2 Положения муниципального образования "Новомосковский район Тульской области", "задачей муниципального земельного контроля является обеспечение соблюдения... требований охраны и использования земель". Точно такое же положение содержится в п. 1.1 Положения г. Новосибирска и в п. 1.1.4 Положения г. Ульяновска, п. 1.3 Положения Старицкого района Тверской области, п. 1 Положения г. Улан-Удэ, п. 5.2 Положения городского округа "Город Шахты". Соображения о неправомерности включения в предмет муниципального земельного контроля такой категории, как "охрана земель", приводились нами выше применительно к другим Положениям, поэтому в данном случае повторение доводов представляется нецелесообразным. Как видно из проведенного нами анализа Положений о проведении муниципального земельного контроля, понятие "муниципальный земельный контроль" определяется различными органами местного самоуправления по-разному: это и "единая система контроля, осуществляемого органами и должностными лицами местного самоуправления, за использованием земель", и "деятельность должностных лиц по проверке выполнения... требований по использованию земель", и "комплекс мероприятий органа местного самоуправления по проверке использования... земель... документальному закреплению результатов проверки и принятию мер по устранению выявленных нарушений", и "деятельность должностных лиц администрации... либо уполномоченных ею органов по проверке выполнения... требований по использованию земель... а также выявление, пресечение и предотвращение правонарушений законодательства в области охраны землепользования". Наиболее удачной, по нашему мнению, представляется формулировка, приведенная в Положении г. Калининграда. Представляется, что в целях упорядочивания общественных отношений в сфере муниципального земельного контроля федеральному законодателю необходимо дополнить Земельный кодекс РФ ст. 71.1, которая могла бы выглядеть следующим образом: "Статья 71.1. Понятие муниципального земельного контроля. Муниципальным земельным контролем является комплекс мероприятий органа местного самоуправления, состоящий из: 1) проверки использования юридическими и физическими лицами земель, расположенных в границах муниципального образования, проводимой на основании решения органа местного самоуправления в границах муниципального образования; 2) документального закрепления результатов проверки; 3) принятия мер по устранению выявленных нарушений".
Библиографический список
1. Васильева М. И. Предмет и система экологического права // Вестник Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1996. N 1. 2. Калинин И. Б. Проблемы формирования природоресурсного права // Правовые проблемы укрепления российской государственности. Ч. 5 / Под ред. В. Ф. Воловича. Томск, 2000.
Название документа