Информационное содержание эколого-правовых мер и экологического управления
(Выпханова Г. В.) ("Административное и муниципальное право", 2009, N 10) Текст документаИНФОРМАЦИОННОЕ СОДЕРЖАНИЕ ЭКОЛОГО-ПРАВОВЫХ МЕР И ЭКОЛОГИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ
Г. В. ВЫПХАНОВА
Выпханова Галина Викторовна - кандидат юридических наук, заведующая кафедрой гражданско-правовых дисциплин Калужского филиала Московского гуманитарно-экономического института.
Информационно-правовое обеспечение природопользования и охраны окружающей среды во многом зависит от информационной составляющей эколого-правовых мер, а также информационного содержания экологического управления. В отличие от экологического управления понятие "эколого-правовые меры" как правовая категория, включая его информационные характеристики, не разработано в науке экологического права и не нашло отражения в экологическом законодательстве. Категория "правовые меры" недостаточно исследована и в общетеоретической правовой науке. Специальные теоретико-правовые исследования на эту тему отсутствуют. В основном в общей теории права выделяются и рассматриваются в рамках государственно-принудительной деятельности меры юридической ответственности и меры защиты. По мнению С. С. Алексеева, с фактической стороны право выражается в мерах, т. е. таких юридически реальных явлениях, образующих содержание правоохранительных и иных государственно-властных отношений, которые олицетворяют действие, реализацию правового принуждения в том или ином конкретном жизненном случае <1>. Именно в таком значении понимаются меры правового принуждения в административном и уголовном праве, которые достаточно активно исследуются в этих и других отраслевых науках <2>. -------------------------------- <1> См.: Алексеев С. С. Общая теория права. М., 2008. С. 193. <2> См.: Тюрин В. А., Куракин А. В. Меры административного пресечения // Юрист. 2001. N 10. С. 46 - 48; Таталина А. В. Экологическая экспертиза и меры административной ответственности как инструменты принуждения к выполнению экологических требований // Экологическое право. 2008. N 2. С. 30; и др.
Вместе с тем категория "мера" используется в общетеоретических юридических работах и в другом контексте. Например, Н. И. Матузов рассматривает меры как элемент правовой политики <3>. -------------------------------- <3> См.: Теория государства и права: Курс лекций. М., 2004. С. 647.
В рамках корпоративного права Д. И. Дедов исследует проблему соответствия правовых средств (принимаемых мер) поставленным целям <4>. Такая позиция в полной мере соответствует общеупотребительному значению понятия "мера", которое означает наряду с другими определениями "средство для осуществления чего-либо, мероприятие" <5>. -------------------------------- <4> См.: Дедов Д. И. Юридический метод: Научное эссе. М., 2008. С. 64 - 87. <5> См.: Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1992. С. 359.
В данном случае прослеживается деятельностный подход к определению этого термина. В таком значении он достаточно часто используется в процессе правового регулирования тех или иных общественных отношений. Так, в последнее время широкое распространение получили термины "меры валютного регулирования", "меры государственной поддержки", "организационно-экономические антикоррупционные меры", "меры социального обеспечения", "меры воспитательного воздействия" и т. д. В науке экологического права ученые обращаются к категории "правовые меры" при проведении лишь некоторых эколого-правовых исследований. Например, В. В. Круглов отмечает необходимость закрепления в законодательстве эколого-правовых требований и системы мер по их реализации применительно к правовому обеспечению охраны окружающей среды в промышленности <6>. -------------------------------- <6> См.: Круглов В. В. Правовые проблемы охраны окружающей среды в промышленности на современном этапе (региональные аспекты) // Экологическое право. 2005. N 4. С. 34 - 41.
В. Е. Сизов определяет государственное нормирование отдельных видов деятельности как одну из закрепленных в действующем законодательстве мер, с помощью которых государство осуществляет свою экологическую функцию для изменения системы природно-ресурсных отношений <7>. -------------------------------- <7> См.: Сизов В. Е. К проблеме развития экологического права: экономико-правовой аспект // Экологическое право. 2005. N 3. С. 20 - 23.
Боголюбов С. А., комментируя Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" (1991 г.), указывает на правовые нормы, содержащие "комплекс экономических мер, меры экологической экспертизы, экологического контроля, традиционной юридической ответственности" <8>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Закону Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" (под ред. С. А. Боголюбова) включен в информационный банк согласно публикации - ИНФРА-М-НОРМА, 1996. ------------------------------------------------------------------ <8> См.: Комментарий к Закону РФ "Об охране окружающей природной среды" (постатейный) / Под ред. С. А. Боголюбова. М., 1997.
Действующее экологическое законодательство в конкретных случаях также содержит ссылки на определенные правовые меры. Например, ст. ст. 37, 40, 48 и др. статьи Федерального закона "Об охране окружающей среды" в составе требований в области охраны окружающей среды предусматривают принятие мер по охране окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности. М. М. Бринчук рассматривает правовые средства (меры, инструменты и требования), обеспечивающие поддержание благоприятной окружающей среды либо ее восстановление, образующие эколого-правовой механизм, оперируя статьями федеральных законов, предусматривающими конкретные природоохранительные меры <9>. -------------------------------- <9> См.: Бринчук М. М. Благоприятная окружающая среда - важнейшая категория права // Журнал российского права. 2008. N 9. С. 37 - 52.
На информационную составляющую эколого-правовых мер обращает внимание И. А. Герасимова. По ее мнению, обеспечение природопользования и охраны окружающей среды осуществляется комплексом правовых мер, в составе которых она выделяет информационное обеспечение <10>, содержание которого, однако, автором не раскрывается. -------------------------------- <10> См.: Герасимова И. А. Управление природопользованием и охраной окружающей среды: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Оренбург, 1998. С. 3.
Между тем информационный характер эколого-правовых мер обусловлен информационной сущностью права. Как отмечается в научной литературе, "информационное воздействие права основано на том, что право является одной из разновидностей социальной нормативной информации. При помощи юридических норм доводится до сведения участников общественных отношений позиция государства о требуемом, дозволенном или запрещенном поведении, сообщается о средствах достижения необходимых результатов, о последствиях нарушения норм" <11>. -------------------------------- <11> См.: Кудрявцев Ю. В. Нормы советского права как средство управления (информационный аспект): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1977. Цит. по: Алексеев С. С. Общая теория права. М., 1981. С. 712 - 713.
К таким средствам относятся и меры, направленные на достижение социально полезного результата, которые после их закрепления в законодательстве становятся правовыми, приобретая тем самым силу обязательных для исполнения требований. В составе эколого-правовых мер, предусмотренных экологическим законодательством, выделяются: экологическое нормирование, экологическая экспертиза, экологическое лицензирование, экологическая сертификация, экологический контроль <12> и др. Как следует из информационной сущности права, все они, будучи законодательно закрепленными, обладают информационным содержанием, которое по-разному проявляется в конкретных эколого-правовых мерах. Так, например, каждая из указанных эколого-правовых мер наряду с информационной составляющей имеет свое основное целевое назначение. В частности, государственный экологический контроль как система мер направлен на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, что прямо предусмотрено в ст. 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды". Для его осуществления имеет значение не только информация о такой системе мер, но и необходимо информационно-правовое сопровождение деятельности контролирующих органов. Эффективность государственного экологического контроля во многом зависит от определения и правового регулирования порядка работы с информацией при его проведении. -------------------------------- <12> См.: Бринчук М. М. Экологическое право (право окружающей среды). М., 1998. С. 449.
Другие эколого-правовые меры - государственный экологический учет и отчетность, государственные кадастры природных ресурсов и природных объектов, экологический мониторинг и т. д., обладая информационным содержанием, имеют конкретную информационную направленность - сбор, получение, обработку, анализ, совершение иных действий с экологической информацией, сведениями, входящими в ее состав. Реализация таких эколого-правовых мер требует правовой регламентации всего комплекса предъявляемых к ним эколого-информационных требований. Эколого-правовые меры находятся в тесной взаимосвязи и взаимодействии с экологическим управлением. И. А. Герасимова, говоря об организационно-правовых мерах обеспечения природопользования и охраны окружающей среды, считает, что важное место в системе этих мер занимает управление в данной области <13>. -------------------------------- <13> См.: Герасимова И. А. Указ. соч. С. 3.
С этим мнением трудно согласиться. Управление как "целеполагающее, организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность" <14> осуществляется посредством организационно-правовых, экономических и других мер с учетом экономических, политических, социальных и других факторов, а не наоборот. -------------------------------- <14> См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 2004. С. 50.
Наиболее точно взаимосвязь эколого-правовых мер и экологического управления применительно к государственному управлению выразил М. М. Бринчук. По его мнению, предусмотренные в экологическом законодательстве меры охраны окружающей среды и обеспечения рационального использования природных ресурсов, образующие в совокупности эколого-правовой механизм, в контексте "государственного управления ... становятся функциями управления в рассматриваемой сфере, то есть основными направлениями их (органов исполнительной власти) деятельности. При этом органы исполнительной власти не избирают сами, какие управленческие функции они должны осуществлять. Эти функции предопределены законом, в нашем случае в виде природоохранных мер" <15>. -------------------------------- <15> См.: Бринчук М. М. Исполнительная власть и охрана природы // Экологическое право. 2001. N 2. С. 24.
Такая трансформация эколого-правовых мер в функции экологического управления происходит не только на уровне государственного, но и других видов экологического управления. Данная динамика характерна и для их информационной составляющей. Это обусловлено информационным содержанием не только эколого-правовых мер, но и экологического управления, что предопределено, в свою очередь, информационной сущностью управления в целом. При множестве имеющихся в науке доктринальных определений понятия "управление" наиболее полно и четко информационная составляющая прослеживается в его философском понимании, которое получило преломление и развитие в отраслевых науках. С общефилософской точки зрения управление есть элементарная функция организованных систем, в том числе социальных, обеспечивающая сохранение их определенной структуры, поддержание режима деятельности, реализацию программы, цели деятельности <16>. Это определение основано на системном подходе, который позволяет выделить информационную составляющую управления. "Управление предполагает осуществление субъектами управления ряда последовательных операций <действий>: подготовку и принятие решений <... законов, правил и т. п.>, организацию выполнения решений и контроль за их выполнением, подведение результатов. Оно неотделимо от систематического обмена информацией между компонентами общественной системы, а также данной системы с окружающей ее средой. Информация позволяет субъекту управления иметь представление о состоянии системы в каждый момент времени, о достижении (или недостижении) заданной цели с тем, чтобы воздействовать на систему и обеспечивать выполнение управленческого решения" <17>. -------------------------------- <16> См.: Философский энциклопедический словарь. М., 1983. С. 705. <17> Там же.
Системное рассмотрение управления осуществляется кибернетикой - научным направлением, сформировавшимся в 60-х годах прошлого тысячелетия <18>, предметом которой стали процессы управления в различных областях <19>. Представители этой науки определяют понятие "управление", например, как "целенаправленное воздействие субъекта управления - управляющей системы - на объект управления - сложную динамическую систему" <20>. -------------------------------- <18> См.: Берг А. И. Кибернетика - наука об оптимальном управлении. Т. 1. М., 1964. С. 64. <19> См.: Кнорринг В. И. Искусство управления. М., 1997. С. 288 и др. <20> См.: Берг А. И. Указ. соч. С. 20.
Общетеоретические и кибернетические научные позиции получили развитие в юридической науке. Ю. М. Козлов, рассматривая управление как функцию организованных систем различной природы, выделяет как внутреннее взаимодействие составляющих целостной системы, основными элементами которой являются субъект (управляющий элемент) и объект (управляемый элемент), так и межсистемное взаимодействие, дает на этой основе характеристику структуры и содержания управления <21>. При этом многими учеными управление признается как целенаправленная деятельность <22>, что следует из системного рассмотрения данного понятия. -------------------------------- <21> См.: Административное право: Учебник / Под ред. Попова Л. Л. М., 2005. С. 40. <22> См.: Бахрах Д. Н., Старилов Ю. Н., Россинский Б. В. Административное право. М., 2006. С. 29; Административное право России: Курс лекций / Под ред. Н. Ю. Хаманевой. М., 2007. С. 3; и др.
В науке административного права некоторыми учеными системный подход при рассмотрении управления дополнен его информационным содержанием, что является отражением объективного процесса формирования и активного развития информационного общества. Так, Ю. Н. Старилов, рассматривая управление как целенаправленный и постоянный процесс воздействия субъекта управления на объект управления, отмечает нахождение этих структурных элементов системы управления между собой в информационных связях и отношениях. Исходя из этого, под управлением в самом общем смысле он понимает целенаправленное воздействие субъекта управления на объекты управления с целью создания эффективно функционирующей системы на основе информационных связей и отношений <23>. -------------------------------- <23> См.: Старилов Ю. Н. Административное право: В 2 ч. Ч. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Воронеж, 1998. С. 139 - 140.
Информационным аспектам управления уделяется особое внимание в теории управления - науке, предметом которой является социальное управление. Представители этой науки рассматривают информацию в качестве фактора социальной деятельности, как социальную функцию и составляющую управления <24>. -------------------------------- <24> См.: Граждан В. Д. Теория управления. М., 2005. С. 24 - 30.
Как отмечает В. Д. Граждан, современная теория управления основывается на анализе взаимосвязей между социальными функциями (информацией) и уровнем развития социальных субъектов управления (организацией) <25>. Оценивая управление с позиций системного подхода, он приходит к выводу о том, что управление существует только в деятельности, является элементом деятельностных отношений. Механизм управления любой социальной деятельности возникает во взаимодействии социальной информации и социальной организации, под которой понимается какая-либо социальная общность <26>. -------------------------------- <25> Там же. <26> См.: Граждан В. Д. Деятельностная теория управления. М., 1997. С. 106.
Информационная сущность любого управления заложена в парных управленческих категориях - информации и организации. "Здесь действует закон, по которому, какова информация, возникающая в процессе деятельности, такова и организация этой деятельности. Управление обычно проявляется как главная функция информации при взаимодействии с организацией" <27>. -------------------------------- <27> См.: Граждан В. Д. Теория управления. С. 404.
Из большого количества научных мнений по вопросу о понятии и содержании управления, которых насчитывается более двухсот в различных отраслях науки, в том числе правовой, определяющим для информационно-правового обеспечения природопользования и охраны окружающей среды в процессе осуществления экологического управления, на наш взгляд, являются системно-информационный и деятельностный подходы. В науке экологического права понятийный аппарат экологического управления определяется в основном на основании системно-деятельностного подхода с конкретизацией субъектно-объектного состава и рассмотрением характера взаимодействия между ними применительно к предметной области отношений, регулируемых экологическим правом. При этом авторы используют различные термины: "управление взаимодействием общества и природы", "управление охраной окружающей среды", "управление природоохранительной деятельностью", "управление в области использования природных ресурсов и окружающей среды" и др. <28>. -------------------------------- <28> Подробнее см.: Ефимова Е. И. Правовой институт "экологическое управление" в эколого-правовых исследованиях // Экологическое право. 2006. N 1. С. 2 - 9.
Так, например, О. И. Крассов, используя термин "управление в сфере охраны окружающей природной среды", определяет его как "подзаконную деятельность исполнительно-распорядительных государственных органов исполнительной власти и органов местного управления, основной целью которой является организация обеспечения сохранения окружающей природной среды, ее восстановления и обеспечения экологической безопасности" <29>. -------------------------------- <29> См.: Крассов О. И. Экологическое право. М., 2001. С. 151.
А. К. Голиченков под экологическим управлением в широком значении понимает деятельность государственных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, граждан и их объединений по упорядочению (организации) охраны окружающей природной среды, использованию и охране природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности человека и других объектов, осуществляемую на основе законодательства, в соответствии с поставленными целями и задачами <30>. -------------------------------- <30> См.: Голиченков А. К. Экологическое право России: Словарь юридических терминов: Учебное пособие для вузов. М., 2008. С. 379.
Системно-деятельностный подход позволяет оценить управление, в том числе экологическое, а также рассмотреть его информационное содержание, в контексте еще одной базовой управленческой категории "функция". Как утверждает Д. Н. Бахрах, "управление - целостная система, комплекс взаимосвязанных, взаимообусловленных функций" <31>. -------------------------------- <31> См.: Д. Н. Бахрах. Административное право. М., 1993. С. 67.
Термин "функция" широко используется в гуманитарных и естественных науках. В энциклопедическом толковании он означает "деятельность", "обязанность", "работу", "внешнее проявление свойств какого-либо объекта в данной системе отношений" <32>. Примерно такое же определение общего понятия "функция" дается в философских, толковых и других словарях. В них прослеживается деятельностное содержание этого понятия. Неслучайно в юридической науке понятия "функция" и "деятельность" рассматриваются во взаимосвязи друг с другом и исследуются вопросы их соотношения <33>. -------------------------------- <32> См.: Советский энциклопедический словарь. М., 1990. С. 1453. <33> См.: Федотов А. В. Функция государственного органа: к вопросу интерпретации // История государства и права. 2009. N 5. С. 5 - 6.
Под функциями управления понимаются наиболее типичные, однородные и четко выраженные виды (направления) деятельности управляющего субъекта, отвечающие содержанию и служащие интересам достижения основных целей управляющего воздействия <34>. -------------------------------- <34> См.: Административное право / Под ред. Л. Л. Попова. М., 2005.
Применительно к государственному управлению под функциями государственного управления принято понимать объективно обусловленные направления властных, целеполагающих, организующих и регулирующих воздействий государства на общественные процессы <35>. Соответственно функции государственного управления тесно связаны с функциями государства. -------------------------------- <35> Подробнее см.: Лапина М. А. Реализация исполнительной власти в Российской Федерации: Научно-практическое пособие / Науч. ред. А. А. Демин. М., 2006. С. 25 - 36.
В юридической, политической и философской литературе наряду с термином "функции управления" широко используется термин "функции государства". Общие положения о функциях государства, включая определение этого понятия, освещены в научных трудах общей теории государства и права <36>, административного права <37>, экологического права <38> и др. -------------------------------- <36> См.: Байтин М. И. Сущность и основные функции социалистического государства. Саратов, 1979; Байтин М. И. Механизм современного Российского государства // Правоведение. 1996. N 3. С. 4 - 15; Мелехин А. В. Теория государства и права: Учебник. М., 2007; Морозова Л. А. Функции Российского государства на современном этапе // Государство и право. 1993. N 6. С. 98; Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько; Теория государства и права: Учебник для юридических вузов / Под ред. А. С. Пиголкина. М., 2003; и др. <37> См.: Звоненко Д. П., Малумов А. Ю., Малумов Г. Ю. Административное право. М., 2007. <38> См.: Бринчук М. М. Экологическая функция Российского государства: проблемы реализации // Экологическое право России: Сборник материалов научно-практических конференций. Юбилейный выпуск. 1995 - 2004 гг. В 3-х т. Т. 2 / Под ред. А. К. Голиченкова. М., 2004. С. 162 - 167; Гиззатуллин Р. Х. О параметрах экологической функции государства // Экологическое право. 2008. N 2. С. 10 - 14; Миняев А. О. Экологическое право: конституционные основы. М., 2004; и др.
По определению Л. И. Спиридонова, "функции государства - это основные направления его деятельности, обусловленные объективной потребностью людей решать общие дела, объединенными отношениями содержание которых задано характером исторически обусловленного общества" <39>. А. В. Милехин также определяет функции государства как основные направления его деятельности по управлению обществом, отражающие его цели и социальное назначение <40>. -------------------------------- <39> См.: Спиридонов Л. И. Теория государства и права. М., 2001. С. 40. <40> См.: Мелехин А. В. Теория государства и права: Учебник. М., 2007. С. 91 - 93.
При этом следует учитывать научные мнения о соотношении государства и государственного управления, а также их функций. По мнению Г. В. Атаманчука, государство в целом выступает субъектом государственного управления, а основу организационной структуры государственного управления составляют органы исполнительной власти <41>. Следовательно, как считает М. А. Лапина, "функции государственного управления определяются целями и функциями государства, а в свою очередь, функции исполнительной власти определяются целями и функциями государственного управления" <42>. Ю. Н. Старилов функции государственного управления приравнивает к функциям самого государства, "ибо государственное управление есть решение задач и осуществление функций государства, практическое исполнение субъектами управления своих обязанностей и компетенции государственных органов" <43>. -------------------------------- <41> См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М., 2004. С. 132. <42> См.: Лапина М. А. Там же. <43> См.: Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. М., 2002. С. 170.
В научной литературе достаточно подробно исследуются вопросы содержания и классификации функций управления, государства, а также государственного управления, которое рассматривается учеными в широком и узком смысле <44>. При этом некоторые ученые обращают внимание на информационное содержание рассматриваемых категорий. -------------------------------- <44> В широком смысле государственное управление понимается как вид социального управления, которое осуществляется всеми органами государства (представительными, исполнительными, судебными). В узком смысле слова государственное управление - это деятельность государства исполнительно-распорядительного характера или административная деятельность, осуществляемая главным образом органами исполнительной власти как на уровне РФ, так и ее субъектов, что основано на ст. ст. 10, 77, 78, 110 - 117 Конституции РФ и других законодательных актах (Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс. М., 2005. С. 36 и др.).
Так, в теории государства и права выделяется информационная функция государства по принципу разделения властей <45>. -------------------------------- <45> См.: Мелехин А. В. Теория государства и права. М., 2003. С. 51.
В составе общих управленческих функций (прогнозирование, планирование, организация, регулирование или распорядительство, координация, взаимодействие, контроль, учет и др.) некоторые авторы называют функцию информационного характера. Например, Д. Н. Бахрах в числе группы функций управления обеспечительной системы выделяет функцию информационного обеспечения <46>. -------------------------------- <46> См.: Бахрах Д. Н. Административное право. М., 1993. С. 67 - 68.
Ю. Н. Старилов при рассмотрении функции управления как функции управленческого права (права управления) и как функции органов исполнительной власти (государственного управления) среди общих функций государственного управления также указывает на информационное обеспечение деятельности государственных органов <47>. -------------------------------- <47> См.: Старилов Ю. Н. Административное право: В 2 ч. Ч. 1: История. Наука. Предмет. С. 169 - 186.
Д. М. Овсянко, применяя широкий подход к пониманию государственного управления как одного из видов деятельности государственных органов РФ (Президента РФ, органов законодательной, исполнительной, судебной власти, органов прокуратуры и иных государственных органов) по осуществлению государственной власти, реализации государственно-властных полномочий, в числе основных направлений деятельности (функций) органов исполнительной власти называет информационное обеспечение и информационно-аналитическую работу <48>. -------------------------------- <48> См.: Овсянко Д. М. Административное право. М., 2000. С. 9 - 12.
Выделение представителями юридической науки информационной функции государства, управления, в том числе государственного управления, несмотря на разную интерпретацию ее названия и содержания, тем не менее, отвечает общим положениям теории управления, касающимся информационных функций управления. Как считает В. Д. Граждан, информационное обеспечение управления реализуется через функции, в числе которых он выделяет информационную <49>. -------------------------------- <49> См.: Граждан В. Д. Теория управления. С. 84.
Вместе с тем информационное содержание имеют и другие функции. Д. Н. Бахрах, перечисляя общие функции управления, отмечает, что "это всеобщие, типичные способы информационного взаимодействия между субъектами и объектами социального управления" <50>. По его мнению, их объединяет единая конечная цель, единая информационная природа, организационное единство субъекта управления. Они отличаются друг от друга непосредственной целью, содержанием, процедурами осуществления, используемой информацией <51>. -------------------------------- <50> См.: Бахрах Д. Н. Административное право России. М., 2002. С. 166. <51> См.: Бахрах Д. Н. Административное право. С. 86 - 87.
Информационные аспекты управленческих функций некоторые ученые рассматривают и применительно к экологическому управлению. Э. С. Навасардова к функциям экологического управления относит: информационную функцию, включающую мониторинг окружающей среды, сбор и обобщение иной информации, прямо или косвенно связанной с состоянием природоресурсного потенциала или характеризующей экологическую обстановку, ведение кадастров природных объектов, реестров объектов, оказывающих вредное воздействие на окружающую среду или потенциально способных оказать такое воздействие <52>. -------------------------------- <52> См.: Бакунина Т. С., Быстров Г. Е., Выпханова Г. В. и др. Экологическое право: Учеб. / Отв. ред. Г. Е. Быстров, Н. Г. Жаворонкова, И. О. Краснова. М., 2007. С. 209.
Однако, на наш взгляд, содержание информационной функции этим не исчерпывается. В состав информационной функции экологического управления необходимо включать, например, государственную экологическую отчетность, государственные доклады о состоянии и об охране окружающей среды. Кроме того, разделяя приведенное выше мнение о информационной природе управленческих функций и их взаимосвязи, можно сделать вывод об информационном характере и других управленческих функций. В науке экологического права вопрос об управленческих функциях относится к числу дискуссионных. О. И. Крассов к функциям управления в сфере охраны окружающей природной среды наряду с функциями, имеющими выраженный информационный характер и содержание - государственными кадастрами природных ресурсов; государственным учетом и регистрацией вредных воздействий на окружающую природную среду; государственным экологическим мониторингом, выделяет также функции планирования природоохранной деятельности; лицензирования в сфере охраны окружающей природной среды; экологический контроль <53>. -------------------------------- <53> См.: Крассов О. И. Экологическое право. М., 2001. С. 153 - 177.
И. А. Герасимова проводит анализ функций управления природопользования и охраны окружающей среды, в числе которых она называет планирование и прогнозирование мероприятий по обеспечению рационального природопользования и охраны окружающей среды; наблюдения за состоянием природных ресурсов и окружающей среды; государственный учет и социально-экономическую оценку природных ресурсов; экологического контроля; экологической экспертизы; разрешения экологических споров; экологического образования и воспитания <54>. -------------------------------- <54> См.: Герасимова И. А. Управление природопользованием и охраной окружающей среды. С. 7.
Э. С. Навасардова расширяет перечень функций государственного экологического управления. Наряду с информационной функцией она выделяет следующие функции: прогнозирование и планирование мероприятий в области природопользования и охраны окружающей среды; нормирование воздействий на окружающую среду; экологическую экспертизу, иные виды экспертиз, связанные с недопущением ухудшения окружающей среды; распоряжение природными ресурсами, выдачу разрешений на воздействия на окружающую среду или функцию по лицензированию воздействий на окружающую среду; государственную регистрацию прав на некоторые природные объекты; экологический контроль; организацию экологического воспитания, образования, научных исследований; координационную функцию; международное сотрудничество <55>. -------------------------------- <55> См.: Бакунина Т. С., Быстров Г. Е., Выпханова Г. В. Экологическое право. М., 2008. С. 209.
Наибольшее количество функций государственного экологического управления перечисляется М. М. Бринчуком, который рассматривает их во взаимосвязи с эколого-правовыми мерами. "Так как государственное управление направлено на исполнение экологического законодательства, осуществление функций связано с осуществлением уполномоченными органами предусмотренных законодательством отдельных мер по природопользованию и охране окружающей среды. К таким функциям относятся подзаконное нормотворчество; создание системы органов управления в сфере взаимодействия общества и природы; координация деятельности по управлению природопользованием и охраной окружающей среды; экологическое планирование; экологическое нормирование; эко-техническая регламентация; экологическая стандартизация; оценка воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду; экологическая экспертиза; экологическое лицензирование; экологическая сертификация; экологический аудит; экологический мониторинг (наблюдение за состоянием окружающей среды); учет состояния и использования отдельных природных объектов и окружающей среды в целом, а также вредных воздействий на природу; экологическое воспитание и образование; экологический контроль; разрешение в административном порядке споров о праве природопользования и охраны окружающей среды" <56>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья М. М. Бринчука "Государственное управление как эколого-правовая категория" включена в информационный банк согласно публикации. - "Экологическое право", 2006, N 1. ------------------------------------------------------------------ <56> См.: Бринчук М. М. Государственное управление как эколого-правовая категория // Экологическое право России: Сборник материалов научно-практических конференций. Выпуск пятый. 2005 - 2007 гг. / Под ред. проф. А. К. Голиченкова. Составители: А. К. Голиченков, Е. И. Ефимова. М., 2009. С. 179.
Дискуссионность и сложность вопроса о функциях экологического управления, отмечает О. Л. Дубовик, определяя их перечень с использованием определенного набора формальных признаков <57>. -------------------------------- <57> См.: Дубовик О. Л. Экологическое право. М., 2005. С. 204 - 205.
Несмотря на вариантность состава функций экологического управления, в позициях ученых прослеживается единство в части выделения учетно-кадастровой функции и экологического мониторинга, которые по сути своей являются эколого-информационными. Вместе с тем следует признать обоснованными и мнения ученых, отмечающих информационные аспекты других функций экологического управления. Например, А. С. Широбоков выделяет информационные проблемы экологического нормирования. По его мнению, для создания комплексной системы нормирования и изменения сложившейся практики установления и применения лимитов на выбросы и сбросы в Российской Федерации необходимо сформировать правовое и информационное обеспечение нормирования качества окружающей среды <58>. -------------------------------- <58> См.: Широбоков А. С. Правовые основы установления и применения лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов // Юрист. 2006. N 2. С. 49.
М. М. Бринчук указывает на информационную составляющую экологической сертификации. По его мнению, в механизме экологического права сертификация выполняет важнейшие связанные с экономическим развитием функции, в том числе формирования банка экологической информации <59>. -------------------------------- <59> См.: Бринчук М. М. Обеспечение роста ВВП в контексте экологического права // Журнал российского права. 2009. N 1. С. 70 - 84.
М. И. Васильева обращает внимание на конфликтность информационных споров, в которых конкурируют нормы о режиме экологической информации и информации с ограниченным доступом. Она полагает, что принцип открытости информации о состоянии окружающей среды должен быть согласован с правовым режимом государственной тайны посредством установления критериев, позволяющих принимать решения на основе баланса экологических и иных национальных интересов <60>. -------------------------------- <60> См.: Васильева М. И. Концептуальные вопросы совершенствования экологической политики и законодательства об охране окружающей среды // Экологическое право. 2007. N 2. С. 15 - 16.
Несмотря на то что некоторые ученые уделяют внимание информационным аспектам управленческой деятельности, необходимо отметить отсутствие в науке экологического права специальных исследований, связанных с информационной функцией экологического управления, а также информационного содержания других управленческих функций в области природопользования и охраны окружающей среды. Между тем информационная составляющая функций экологического управления играет важную роль в информационном обеспечении природопользования и охраны окружающей среды. При рассмотрении вопроса о функциях экологического управления в таком контексте необходимо учитывать, на наш взгляд, содержание информационных функций социального управления, которые выделяются в теории управления. В состав таких функций входят: познавательно-аналитическая, оценочно-экспертная, прогнозно-целевая, морально-правовая и документационно-архивная функции. Познавательно-аналитическая информационная функция, заключающаяся в сборе различных знаний об управляемых объектах, в обобщении этих знаний для выяснения состояния данных объектов имеет значение для всех функций экологического управления, но особенно для подзаконного нормотворчества. Для регулирования каких-либо процессов или явлений (в данном случае отношений, возникающих в процессе управления природопользованием и охраной окружающей среды) необходимо получение и изучение достоверных знаний (информации) об их сущности и особенностях. Формирование оптимальной структуры органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, обеспечивающих эффективное экологическое управление, принятие ими экологически обоснованных управленческих решений также требует постоянного системного сбора и анализа экологической информации. Оценочно-экспертная информационная функция, состоящая в выработке оптимальных оценок той или иной деятельности управляемых объектов <61>, в наибольшей степени проявляется при реализации функции государственной экологической экспертизы. При ее проведении осуществляется профессиональная экспертная оценка и подготавливается заключение экспертной комиссии о соответствии документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую хозяйственную и иную деятельность, являющуюся объектом государственной экологической экспертизы, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды. При этом учитывается и оценивается общественное мнение, сформированное в процессе реализации законодательно установленных прав граждан и общественных организаций (объединений) в области экологической экспертизы, в том числе при проведении общественной экологической экспертизы. -------------------------------- <61> Там же.
Прогнозно-целевая информационная функция прослеживается в экологическом прогнозировании и планировании. В рамках социального управления эта функция заключается в выработке управленцами (или учеными) социального прогноза (предвидения) для формирования оптимальной цели при решении какой-либо актуальной социальной задачи <62>. В процессе экологического прогнозирования и планирования осуществляется разработка прогнозов и мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды в составе государственных прогнозов (на долго-, средне - и краткосрочную перспективу), целевых программ в этой области, а также комплексных программ социально-экономического развития. -------------------------------- <62> Там же.
Четвертой информационной функцией социального управления является морально-правовая, которая связана с выработкой и принятием моральных, правовых и других норм для решения назревшей социальной проблемы <63>. Эта информационная функция применительно к государственному и муниципальному экологическому управлению необходима для создания таких правовых норм и их закрепления в подзаконных нормативных правовых актах, которые в полной мере обеспечивали бы выполнение предписаний экологического законодательства, предусмотренных в нем эколого-правовых мер, а также управленческих функций, возложенных на органы государственного и муниципального управления природопользованием и охраной окружающей среды. -------------------------------- <63> Там же.
Морально-правовая сторона экологического управления неразрывно связана с надлежащим исполнением законодательно установленных экологических требований государственными и муниципальными служащими, руководителями организаций и специалистами, ответственными за осуществление хозяйственной или иной деятельности, которая оказывает или может оказать негативное воздействие на окружающую среду, а также гражданами. Для достижения этих целей необходимо использование эколого-информационного потенциала, заложенного в функциях экологического образования, экологического просвещения и экологической культуры <64>. Это будет способствовать формированию экологически ответственного поведения управленческого персонала, бизнеса, населения и общества в целом. -------------------------------- <64> См.: Бринчук М. М. Развитие юридического образования - приоритетное направление государственной экологической политики России // Теоретические основы формирования экологического, аграрного, земельного, предпринимательского законодательства в субъектах РФ: Сб. научных трудов. Оренбург, 1997. С. 81 - 85; Ибрагимов К. Х. Эколого-правовое образование в России сегодня и завтра: парадигма инновационного развития // Юридическое образование и наука. 2007. N 3. С. 31 - 33; и др.
Документально-архивная информационная функция социального управления включает выработку и использование социальных технологий накопления и сохранения необходимой информации <65>. Она играет существенную и значительную роль для всех функций экологического управления. Их реализация должна осуществляться с использованием современных информационных технологий и информационно-телекоммуникационных сетей, включая сеть Интернет, позволяющих обеспечить создание и функционирование информационных систем, способствующих достижению целей и задач экологического управления. -------------------------------- <65> См.: Граждан В. Д. Теория управления. С. 104.
Несмотря на специфику указанных информационных функций, их объединяют общие свойства при осуществлении всех функций экологического управления. Основу этих информационных функций применительно к экологическому управлению составляют экологическая информация и ее источники, которые используются в процессе управленческой деятельности в области природопользования и охраны окружающей среды. Информационная составляющая управленческих функций имеет значение и является одним из содержательных элементов всех видов экологического управления. В теории экологического права различают государственное, общественное, производственное, муниципальное, ведомственное экологическое управление <66>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник А. К. Голиченкова "Экологическое право России: словарь юридических терминов" включен в информационный банк согласно публикации - Городец, 2008. ------------------------------------------------------------------ <66> См.: Голиченков А. К. Экологическое право России: Словарь юридических терминов. М., 1995. С. 379.
Для каждого из видов экологического управления характерны специфические особенности, в том числе эколого-информационного характера, которые проявляются в ходе реализации соответствующего набора управленческих функций. Так, предприятия-природопользователи, осуществляющие любые виды хозяйственной или иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду, ведут в установленном порядке экологический статистический учет и отчетность, проводят производственный экологический контроль. Например, согласно п. 1 ст. 25 Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха" юридические лица, имеющие источники вредных воздействий на атмосферный воздух, осуществляют производственный контроль за его охраной. В соответствии со ст. 19 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, обязаны вести учет отходов и представлять отчетность уполномоченному федеральному органу исполнительной власти. Наряду с этими и другими обязательными функциями производственного экологического управления, требующими эколого-информационного сопровождения, предприятия и организации могут осуществлять и иные функции, например экологический аудит. Эта управленческая функция и эколого-правовая мера предполагает работу с экологической информацией. При проведении экологического аудита осуществляется проверка достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности в части отражения информации о природоохранной деятельности и экологической отчетности организации, выявляются потребности в дополнительной экологически значимой информации об объекте экологического аудита <67>. В научной литературе называется целый ряд эколого-информационных проблем, возникающих в процессе аудиторской деятельности в условиях отсутствия специального федерального закона об экологическом аудите. Например, с одной стороны, до настоящего времени на законодательном уровне не определены меры по защите конфиденциальной информации и порядок использования такой информации, полученной при проведении экологического аудита <68>. С другой стороны, при рассмотрении вопроса о предоставлении аудируемым предприятием экологической информации, необходимой для проведения аудита, нередки случаи принятия (под предлогом сохранения коммерческой тайны) руководством предприятий нормативных актов, запрещающих выдавать информацию о чрезвычайных происшествиях на предприятии, представляющих угрозу для окружающей среды и населения <69>. -------------------------------- <67> См.: Иутин И. Г. Экологический аудит: роль, сущность и вопросы, требующие правового регулирования // Журнал российского права. 2008. N 2. С. 96. <68> См.: Марьин Е. В. Экологический аудит как средство преодоления административных барьеров // Журнал российского права. 2007. N 12. С. 121. <69> См.: Груничева Г. А. Некоторые общеправовые вопросы информационного обеспечения экологического аудита предприятия // Юридический мир. 2006. N 5. С. 39.
Для реализации функций отраслевого (ведомственного) и межотраслевого экологического управления существенное значение имеют конкретные виды сведений, относящихся к экологической информации, и их источники, создание и обеспечение функционирования отраслевых (межотраслевых) информационных систем. В качестве примера можно привести отраслевую систему мониторинга водных биологических ресурсов, наблюдения и контроля за деятельностью промысловых судов, созданную в 1999 г. <70>, в целях совершенствования которой в 2003 г. в г. Москве был создан головной центр, обеспечивающий координацию работ в области информационной поддержки государственного управления водными биологическими ресурсами и обмен между заинтересованными федеральными органами исполнительной власти информацией по вопросам охраны водных биологических ресурсов <71>. -------------------------------- <70> См.: Постановление Правительства РФ от 26 февраля 1999 г. "О создании отраслевой системы мониторинга водных биологических ресурсов, наблюдения и контроля за деятельностью промысловых судов" // Собрание законодательства РФ. 1999. N 10. Ст. 1243. <71> См.: Постановление Правительства РФ от 15 июля 2003 г. "О совершенствовании отраслевой системы мониторинга водных биологических ресурсов, наблюдения и контроля за деятельностью промысловых судов" // Собрание законодательства РФ. 2003. N 29. Ст. 3000.
Экологический учет и отчетность имеют в своей структуре отраслевую составляющую экологической информации. Так, в составе информации о негативном воздействии на окружающую среду выделяются сведения о выбросах загрязняющих веществ в атмосферный воздух, сбросах загрязненных сточных вод в водные объекты, образовании отходов производства и потребления и др., которые конкретизируются в количественных и качественных показателях применительно к основным видам экономической деятельности <72>. -------------------------------- <72> См.: Государственный доклад Минприроды России "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2007 году". М., 2008.
Специфика информационной составляющей общественного экологического управления обусловлена, с одной стороны, принципом участия граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в решении задач охраны окружающей среды, закрепленным в ст. 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды", а с другой стороны, их правом на получение экологической информации, предусмотренным экологическим законодательством, в том числе конституционным правом на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды. Соответственно, главным требованием при осуществлении общественного экологического управления является обеспечение доступа граждан, общественных и иных некоммерческих объединений к экологической информации. Муниципальное экологическое управление имеет более сложное эколого-информационное содержание. При его осуществлении органы местного самоуправления, которое является формой осуществления народовластия, обеспечивают население экологической информацией при решении вопросов местного значения, связанных с рациональным использованием природных ресурсов и охраной окружающей среды. Экологическая информация используется ими как для реализации собственных полномочий (например, принятие и организация выполнения муниципальных планов и программ комплексного социально-экономического развития), так и при осуществлении переданных им государственных полномочий <73>. -------------------------------- <73> О реализации полномочий органами местного самоуправления в области природопользования и охраны окружающей среды см.: Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2007. С. 559 - 561; и др.
Наиболее полно информационная составляющая отражена в функциях государственного экологического управления. Это обусловлено значительной ролью информации в сфере государственного управления. Для осуществления управленческих функций в области природопользования и охраны окружающей среды органы исполнительной власти, с одной стороны, должны располагать экологической информацией. При этом важно, чтобы характер и объем экологической информации соответствовали возложенным на них экологическим функциям, что является одним из условий эффективности государственного экологического управления. Для этого необходимо: - во-первых, упорядочение эколого-информационных потоков, что обеспечивается посредством установления и правового закрепления порядка сбора и предоставления сведений, относящихся к экологической информации, исполнительным органам власти, осуществляющим экологическое управление, другим уполномоченным органам исполнительной власти, например, в области государственной статистики, а также путем правовой регламентации обмена экологической информацией между органами экологического управления. Это позволяет осуществлять информационное обеспечение таких управленческих функций, как экологический государственный учет и отчетность, государственный кадастр природных ресурсов и объектов природы, экологический мониторинг, координационная функция в этой области и др.; - во-вторых, создание и обеспечение функционирования эколого-информационных систем и банков данных, образование центров информатизации, осуществляющих эколого-информационное сопровождение органов власти при реализации ими всех управленческих экологических функций, а также информационное обслуживание предприятий, организаций и граждан, оказание им услуг по предоставлению экологической информации. С другой стороны, органы исполнительной власти при реализации возложенных на них управленческих функций обязаны создать условия для обеспечения доступа к экологической информации пользователей-граждан, общественных организаций и объединений, обладающих правами на эту информацию в силу конституционных норм, требований экологического и информационного законодательства. Для этого определяются порядок и условия предоставления такой информации. Таковы, на наш взгляд, наиболее важные общие характеристики информационной составляющей экологического управления и эколого-правовых мер, находящихся во взаимосвязи друг с другом. Наряду с этим научно-теоретический и практический интерес представляет более подробное рассмотрение некоторых из них.
Библиографический список
1. Байтин М. И. Сущность и основные функции социалистического государства. Саратов, 1979. 2. Бринчук М. М. Исполнительная власть и охрана природы // Экологическое право. 2001. N 2. 3. Бринчук М. М. Экологическая функция российского государства: проблемы реализации // Экологическое право России: Сборник материалов научно-практических конференций. Юбилейный выпуск. 1995 - 2004 гг. В 3-х т. Т. 2. М., 2004. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья М. М. Бринчука "Государственное управление как эколого-правовая категория" включена в информационный банк согласно публикации - "Экологическое право", 2006. N 1. ------------------------------------------------------------------ 4. Бринчук М. М. Государственное управление как эколого-правовая категория // Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций. Выпуск пятый. 2005 - 2007 гг. / Под ред. проф. А. К. Голиченкова. Составители: А. К. Голиченков, Е. И. Ефимова. М., 2009. 5. Васильева М. И. Концептуальные вопросы совершенствования экологической политики и законодательства об охране окружающей среды // Экологическое право. 2007. N 2. 6. Груничева Г. А. Некоторые общеправовые вопросы информационного обеспечения экологического аудита предприятия // Юридический мир. 2006. N 5. 7. Герасимова И. А. Управление природопользованием и охраной окружающей среды: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Оренбург, 1998. 8. Лапина М. А. Реализация исполнительной власти в Российской Федерации. М., 2006. 9. Морозова Л. А. Функции Российского государства на современном этапе // Государство и право. 1993. N 6. 10. Сизов В. Е. К проблеме развития экологического права: экономико-правовой аспект // Экологическое право. 2005. N 3.
Название документа