Целевые экологические программы и экологические фонды как инструменты планирования и финансирования в области охраны окружающей среды
(Вершило Н. Д., Вершило Т. А.) ("Экологическое право", 2009, N 1) Текст документаЦЕЛЕВЫЕ ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОГРАММЫ И ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ФОНДЫ КАК ИНСТРУМЕНТЫ ПЛАНИРОВАНИЯ И ФИНАНСИРОВАНИЯ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
Н. Д. ВЕРШИЛО, Т. А. ВЕРШИЛО
Вершило Н. Д., доцент кафедры земельного и экологического права ГОУ ВПО "Российская академия правосудия", кандидат юридических наук.
Вершило Т. А., доцент кафедры финансового права ГОУ ВПО "Российская академия правосудия", кандидат юридических наук.
Целевые программы по охране окружающей среды (далее также - экологические программы) являются разновидностью целевых программ как инструментов государственного планирования. Первые целевые программы появились в 20 - 30-е годы XX в., и к ним можно было отнести план ГОЭЛРО <1>, создание Урало-Кузнецкого комбината <2> и др. В 60 - 80-е годы XX в. целевые программы получили широкое распространение как важнейшие составные части государственных перспективных планов экономического и социального развития. В их составе выделялись научно-технические, экономические, социальные, региональные, экологические программы, а также программы развития отдельных территориально-производственных комплексов <3>. Самой известной в то время целевой программой была программа строительства Байкало-Амурской магистрали <4>. -------------------------------- <1> См.: Советский энциклопедический словарь. М., 1980. С. 336. <2> См.: Известия. 1931. 11 марта. С. 4. <3> См.: Любовный В. Я., Зайцев И. Ф., Воякина А. Б., Пчелинцев О. С., Герцберг Л. Я., Шим Г. А. Целевые программы развития регионов: Рекомендации по совершенствованию разработки, финансированию и реализации. М., 2000. С. 7. <4> См.: Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 8 июля 1974 г. N 561 "О строительстве Байкало-Амурской железнодорожной магистрали" // http://www. kadis. ru/texts/index. phtml? id=13603&PrintVersion=1. Согласно п. 2 данного Постановления на 1975 - 1980 гг. был установлен объем капитальных вложений на строительство Байкало-Амурской железнодорожной магистрали в размере 3570 млн. рублей (в том числе 2920 млн. рублей на строительно-монтажные работы), на строительство второго пути железнодорожной линии Тайшет - Лена в размере 270 млн. рублей (в том числе 230 млн. рублей на строительно-монтажные работы) и железнодорожной линии Бам - Тында - Беркакит в размере 450 млн. рублей (в том числе 395 млн. рублей на строительно-монтажные работы) согласно приложению N 4. Этим же пунктом было установлено, что объем капитальных вложений на строительство Байкало-Амурской железнодорожной магистрали (включая строительство второго пути железнодорожной линии Тайшет - Лена) и железнодорожной линии Бам - Тында - Беркакит должен предусматриваться в народнохозяйственных планах начиная с 1975 г. отдельной строкой; планирование капитальных вложений на строительство Байкало-Амурской железнодорожной магистрали и железнодорожной линии Бам - Тында - Беркакит должно осуществляться комплексно (на производственное и непроизводственное строительство и на строительство базы строительной индустрии).
Однако большинство программ не было подкреплено соответствующими материально-техническими и финансовыми ресурсами, при их подготовке игнорировались реальные возможности народного хозяйства страны и отдельных региональных систем к восприятию соответствующих программных нагрузок <5>. -------------------------------- <5> См.: Любовный В. Я., Зайцев И. Ф., Воякина А. Б., Пчелинцев О. С., Герцберг Л. Я., Шим Г. А. Указ. соч. С. 8.
В современных экономических условиях целевые программы для решения стоящих перед страной как социально-экономических, так и экологических задач используются также недостаточно полно, поскольку происходит сокращение их тематики и концентрация их на приоритетных направлениях. Представляется, что невысокая эффективность программ связана прежде всего с недоработками при их формировании и реализации, отсутствием четких формулировок целей и конечных результатов использования бюджетных средств, а также недостаточно разработанными механизмами контроля в ходе их выполнения. Например, с января по март 2008 г. из 47 федеральных целевых программ общей суммой 682,2 млрд. руб. освоено лишь 6,5%, или 44,2 млрд. руб. <6>. И как отмечают в Министерстве финансов, несмотря на то что по сравнению с показателями I квартала 2008 г. существенно возрос (с 9,1% до 25,2%) уровень фактического софинансирования программ за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а также внебюджетных источников, объемы направляемых на эти цели средств остаются недостаточными для обеспечения равномерного финансирования программ <7>. -------------------------------- <6> См.: Целевые программы отпускают на сторону; Правительство обсудит передачу своих функций на аутсорсинг // Коммерсантъ. 2008. 16 июня. N 100/П(3917); Лашкина Е. Отдам программу в частные руки // Российская газета. 2008. 16 июня. <7> См.: К заседанию Президиума Правительства Российской Федерации 15 сентября 2008 г. / ПРЕСС-РЕЛИЗ // http://www1.minfin. ru/ru/press/pressreleasesindex. php? pg4=1&id4=6559.
Нельзя не согласиться с мнением акад. Н. П. Федоренко, утверждающего: "Нет и не может быть опасений по поводу того, что разработка и реализация целевых программ встретят трудности или войдут в противоречие с рыночным механизмом" <8>. Эта мысль подтверждается им примерами из практики развитых капиталистических стран, имеющих богатый положительный опыт подобной работы (комплексная территориальная программа "Долина реки Теннеси" в США, программа поддержки малого и среднего бизнеса в Германии, научно-техническая и образовательная программа "Эурека" в ЕЭС и др.). -------------------------------- <8> Федоренко Н. П. Россия: Уроки прошлого и лики будущего. М., 2000. С. 372 - 373.
Тем не менее для решения экологических проблем целевые программы средне - и долгосрочного планирования на современном этапе остаются одним из инструментов, при помощи которого может осуществляться финансирование расходов на охрану окружающей среды. В данном контексте финансирование государственных и муниципальных образований, производимое ими в целях выполнения своих задач и функций, можно определить как урегулированное правовыми нормами выделение государственных или муниципальных денежных средств на безвозмездной и возмездной основе, за исключением установленных законодательством условий возвратности и возмездности, для деятельности и развития предприятий, организаций и учреждений соответственно их задачам и функциям <9>. -------------------------------- <9> См.: Там же. С. 531.
К сожалению, в федеральном законодательстве отсутствует определение "финансирование охраны окружающей среды". В Федеральном законе "Об охране окружающей среды" <10>, в отличие от ранее действовавшего (до 2002 г.) Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды", нет специальных положений о финансировании природоохранной деятельности. В 2004 г. единственная статья, предусматривавшая финансирование программ в области охраны окружающей среды и природоохранных мероприятий (ст. 15), была признана утратившей силу с 1 января 2006 г. <11>, что негативно сказалось на экономическом механизме природопользования и охраны окружающей среды в целом. -------------------------------- <10> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", с изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 5 февраля 2007 г. N 13-ФЗ, от 26 июня 2007 г. N 118-ФЗ, от 24 июня 2008 г. N 93-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ и от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133; 2004. N 35. Ст. 3607, N 27, Ст. 2711; 2005. N 19, Ст. 1752; 2006. N 1. Ст. 10; 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 7. Ст. 834; 2007. N 27. Ст. 3213; 2008. N 26. Ст. 3012; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2009. N 1. Ст. 17. <11> Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607.
В этой связи представляется необходимым, во-первых, внести дополнение в ст. 15 Федерального закона "Об охране окружающей среды", изложив ч. 2 в следующей редакции: "Порядок разработки, финансирования и реализации программ в области экологического развития Российской Федерации и ее субъектов устанавливается в соответствии с законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации. Данные программы должны быть обеспечены материально-техническими ресурсами, а также должны быть закреплены персонально лица, ответственные за их реализацию". Во-вторых, в ст. 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды" закрепить определение финансирования мероприятий по охране окружающей среды, под которым следует понимать урегулированное нормами экологического и финансового права выделение (предоставление) государственных и муниципальных денежных средств на безвозмездной и возмездной основе, за исключением установленных законодательством условий возвратности и возмездности, для проведения организованного действия или совокупности действий органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и т. д., имеющих целью сохранение или восстановление природной среды, рациональное природопользование, а также предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий. Правовые основы финансирования, в том числе и экологических программ, составляют Бюджетный кодекс РФ <12>, Федеральные законы "Об охране окружающей среды", "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" <13>, законы субъектов РФ <14>, законы субъектов РФ о бюджете на текущий год <15>, нормативные акты представительных (законодательных) органов местного самоуправления <16>, а также подзаконные акты, принимаемые на уровне как Российской Федерации <17>, так и ее субъектов <18> и муниципальных образований <19>. -------------------------------- <12> См.: Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ, с изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 5 августа 2000 г. N 116-ФЗ, от 8 августа 2001 г. N 126-ФЗ, от 29 мая 2002 г. N 57-ФЗ, от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ, от 24 июля 2002 г. N 104-ФЗ, от 24 июля 2002 г. N 110-ФЗ, от 7 июля 2003 г. N 117-ФЗ, от 7 июля 2003 г. N 123-ФЗ, от 11 ноября 2003 г. N 147-ФЗ, от 11 ноября 2003 г. N 148-ФЗ, от 8 декабря 2003 г. N 158-ФЗ, от 23 декабря 2003 г. N 184-ФЗ, от 23 декабря 2003 г. N 186-ФЗ, от 20 августа 2004 г. N 111-ФЗ, от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ, от 23 декабря 2004 г. N 174-ФЗ, от 28 декабря 2004 г. N 182-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 195-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 49-ФЗ, от 1 июля 2005 г. N 78-ФЗ, от 12 октября 2005 г. N 127-ФЗ, от 19 декабря 2005 г. N 159-ФЗ, от 22 декабря 2005 г. N 176-ФЗ, от 27 декабря 2005 г. N 197-ФЗ, от 27 декабря 2005 г. N 198-ФЗ, от 3 января 2006 г. N 6-ФЗ, от 2 февраля 2006 г. N 19-ФЗ, от 16 октября 2006 г. N 160-ФЗ, от 3 ноября 2006 г. N 175-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, от 19 декабря 2006 г. N 237-ФЗ, от 30 декабря 2006 г. N 265-ФЗ, от 20 апреля 2007 г. N 53-ФЗ, от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ, от 24 июля 2007 г. N 212-ФЗ, от 2 ноября 2007 г. N 247-ФЗ, от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ, от 6 декабря 2007 г. N 333-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ, от 22 июля 2008 г. N 141-ФЗ, от 24 июля 2008 г. N 161-ФЗ, от 24 ноября 2008 г. N 205-ФЗ, от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ, от 30 декабря 2008 г. N 310-ФЗ и от 9 февраля 2009 N 17-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823; 2000. N 32. Ст. 3339; 2001. N 33 (ч. 1). Ст. 3429; 2002. N 22. Ст. 2026, N 28. Ст. 2790, N 30. Ст. 3021, 3027; 2003. N 28. Ст. 2886, 2892, N 46 (ч. 1). Ст. 4443, 4444, N 50. Ст. 4844, N 52 (ч. 1). Ст. 5036, 5038; 2004. N 34. Ст. 3526, 3535, N 52 (ч. 2). Ст. 5278; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 8, 21, N 19. Ст. 1756, N 27. Ст. 2717, N 42. Ст. 4214, N 52 (ч. 1). Ст. 5572, 5589; 2006. N 1. Ст. 8, 9, N 2. Ст. 171, N 6. Ст. 636, N 43. Ст. 4412, N 45. Ст. 4627, N 50. Ст. 5279, N 52 (ч. 1). Ст. 5503; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 28, N 17. Ст. 1929, N 18. Ст. 2117; 2009. N 7. Ст. 785. <13> См.: Федеральный закон от 20 июля 1995 г. N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2871. <14> См., напр.: Закон Красноярского края от 6 декабря 2007 г. "Об охране окружающей среды в Красноярском крае" // Краевой вестник. 2007. 25 дек.; Закон Приморского края от 8 июня 2004 г. N 119-КЗ "О концепции, прогнозах и программах социально-экономического развития Приморского края" // Утро России. 2004. 19 июня; Закон Тверской области от 5 июня 2007 г. N 51-ЗО "Об Областной целевой программе "Охрана окружающей среды Тверской области на 2007 - 2008 годы" // Тверские ведомости. 2007. 15 - 21 июня. <15> См., напр.: Закон Красноярского края от 7 декабря 2007 г. "О краевом бюджете на 2008 год" // Краевой вестник. 2007. 25 дек.; Закон Саратовской области от 5 декабря 2007 г. N 294-ЗСО "Об областном бюджете на 2008 год" // Саратовская областная газета. 2007. 11 дек. <16> См., напр.: Муниципальный правовой акт г. Владивостока от 19 июня 2006 г. N 39-МПА "Муниципальная целевая программа "Отходы" на 2006 - 2015 годы" // Вестник Думы г. Владивостока. 2006. N 24; решение Думы г. Артем Приморского края от 30 июня 2005 г. N 119 "Об утверждении Положения о порядке разработки и принятия прогнозов и программ развития Артемовского городского округа" // Выбор (спецвыпуск). 2005. 16 августа и др. <17> См., напр.: Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. N 594 // СЗ РФ. 1995. N 28. Ст. 2669; Постановление Администрации Брянской области от 16 августа 2005 г. N 456 "Об утверждении Порядка разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ" // Брянская неделя. 2005. 15 сент.; Постановление Администрации Брянской области от 7 декабря 2007 г. N 971 "О внесении изменений в программы мероприятия и размеры их финансирования Областной целевой программы "Минимизация медицинских последствий экологического неблагополучия в Брянской области (2005 - 2009 годы)" на 2008 и 2009 годы" // Информационный бюллетень "Официальная Брянщина". 2007. N 18. <18> См., напр.: Постановление Республики Ингушетия от 2 февраля 2004 г. N 152 "Об утверждении Республиканской целевой программы "Экологическая безопасность населения Республики Ингушетия на 2004 - 2008 годы" // СПС "КонсультантПлюс"; Постановление Администрации Брянской области от 16 августа 2005 г. N 456 "Об утверждении Порядка разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ" // Брянская неделя. 2005. 15 сент. <19> См., напр.: Постановление Мэра г. Ростова-на-Дону от 3 октября 2007 г. N 1001 "Об утверждении Комплексного плана мероприятий по оздоровлению воздушного бассейна г. Ростова-на-Дону" // Ростов официальный. 2007. 10 октября.
Отдельные законодательные акты конкретизируют процедуру разработки и выполнения экологических программ применительно к различным отраслям <20>, а также к особо значимым природным объектам <21>. -------------------------------- <20> См.: ст. 9 Федерального закона от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", с изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ и от 30 декабря 2008 г. N 313-ФЗ // СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2222; 2004. N 35. Ст. 3607; 2006. N 1. Ст. 10; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2009. N 1. Ст. 17; 2009. N 1. Ст. 21. <21> См.: ст. 22 Федерального закона от 1 мая 1999 г. N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал" // СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2220.
Согласно ст. 14 Федерального закона "Об охране окружающей среды" к одним из методов экономического регулирования в области охраны окружающей среды относятся: разработка государственных прогнозов социально-экономического развития на основе экологических прогнозов, федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации. В Федеральном законе "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" <22> вопросы разработки прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации и программ социально-экономического развития Российской Федерации определены как равнозначные для целей государственного управления. Согласно Бюджетному кодексу РФ целевые программы могут быть долгосрочными, инвестиционными и ведомственными (ст. 179, 179.1, 179.3). Федеральные целевые программы и межгосударственные целевые программы, в осуществлении которых участвует Российская Федерация (далее - целевые программы), представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации <23>. -------------------------------- <22> См.: Федеральный закон от 20 июля 1995 года N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2871. <23> См.: Постановление Правительства РФ от 26 июня 1995 г. N 594 "О реализации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" // СЗ РФ. 1995. N 28. Ст. 2669.
Целевая программа может включать в себя несколько подпрограмм, направленных на решение конкретных задач в рамках программы. Деление целевой программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности решаемых проблем, а также необходимости рациональной организации их решения <24>. -------------------------------- <24> См.: Там же.
Следует отметить, что в постановлениях Правительства РФ, которыми утверждаются соответствующие федеральные целевые программы (ФЦП), указываются объемы финансирования по каждому мероприятию программы. Источники финансирования целевых экологических программ могут быть как за счет средств, выделяемых из федерального бюджета, так и из бюджетов субъектов Федерации, а также из внебюджетных источников. К внебюджетным источникам, привлекаемым для финансирования целевых программ, относятся: взносы участников реализации программ, включая предприятия и организации государственного и негосударственного секторов экономики; целевые отчисления от прибыли предприятий, заинтересованных в осуществлении программ; кредиты банков, средства фондов и общественных организаций, зарубежных инвесторов, заинтересованных в реализации программы (или ее отдельных мероприятий), и другие поступления. Для осуществления целевых программ могут создаваться специальные фонды. Источниками средств, направляемых в эти фонды, являются: прибыль, остающаяся в распоряжении предприятий и организаций, средства бюджетов субъектов Российской Федерации, средства внебюджетных фондов федеральных органов исполнительной власти и другие. По вопросам формирования специальных фондов, требующим решения Правительства Российской Федерации или Федерального Собрания, государственным заказчиком целевой программы вносятся соответствующие предложения. Иностранные инвесторы могут финансировать целевые программы на основе долевого участия. Привлечение иностранного капитала к реализации программных мероприятий осуществляется в соответствии с законодательством об иностранных инвестициях. Источником финансирования целевых программ могут являться инвестиционные и конверсионные кредиты. Отметим, что целевые программы в области охраны окружающей среды принимаются как на федеральном уровне <25>, так и на региональном <26> и муниципальном <27> уровнях. Причем именно в региональных целевых экологических программах должны находить отражение основные направления государственной политики в области управления тем или иным природным объектом, целостная система решения всех основных проблем, связанных с охраной и защитой данного объекта, его рациональным использованием и воспроизводством, организацией устойчивого и эффективного управления на основе неистощимого природопользования. Именно в этих программах в качестве основного приоритета развития того или иного природного объекта должно быть реализовано конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду. -------------------------------- <25> См.: Постановление Правительства РФ от 10 августа 1998 г. N 919 "О Федеральной целевой программе "Мировой океан" // СЗ РФ. 1998. N 33. Ст. 4024. <26> См., напр.: Закон Архангельской области от 21 июня 2006 г. N 179-11-ОЗ "О Социально-экономической целевой программе Архангельской области "Охрана окружающей среды и экологической безопасности Архангельской области на 2006 - 2008 годы" // Волна (спецвыпуск). 2006. 12 июля; Постановление Курской областной Думы от 10 июня 2004 г. N 912-111 ОД "Об Областной целевой программе "Экология и природные ресурсы Курской области (2005 - 2010 годы)" // СПС "КонсультантПлюс" и др. <27> См., напр.: решение Архангельского городского Совета от 25 октября 2006 г. N 255 "Об утверждении Целевой программы "Экология города Архангельска на 2007 - 2009 годы" // Архангельск. 2006. 11 нояб.; решение Совета депутатов г. Белгорода от 29 мая 2007 г. N 473 "Об утверждении Экологической программы города Белгорода на 2007 - 2010 годы" // Наш Белгород. 2007. 16 июня и др.
Таким образом, важным инструментом являются целевые программы, позволяющие конкретизировать усилия для комплексного и системного решения среднесрочных и долгосрочных социально-экономических проблем <28>. -------------------------------- <28> См.: Кочкаров Р. А. Указ. соч. С. 5.
Для практического составления таких программ на федеральном и территориальном уровнях требуется разработка и утверждение соответствующего нормативного руководства в виде инструктивных методических положений, описывающих процедуру разработки, обоснования и согласования указанных программ. В процессе реализации программ основные проблемы упираются в финансирование <29>. Так, при ожидании выделения финансирования затягиваются сроки начала выполнения самой программы, что приводит к снижению эффективности целевой программы в целом. Хроническое недофинансирование федеральных программ в 90-е годы XX в. заставило Правительство РФ пересмотреть идеологию формирования федеральных программ путем сокращения их числа. Данная тенденция прослеживается и в настоящее время, несмотря на профицит федерального бюджета. -------------------------------- <29> См.: Там же. С. 31.
В то же время требует исследования вопрос о региональных целевых экологических программах. В качестве примера рассмотрим финансирование целевых экологических программ в Воронежской области. Порядок формирования и реализации областных целевых программ на территории Воронежской области определяется Постановлением Администрации Воронежской области "О порядке разработки и реализации областных целевых программ" <30>. -------------------------------- <30> См.: Постановление Администрации Воронежской области от 7 июля 2005 г. N 582 "О порядке разработки и реализации областных целевых программ" // Коммуна. 2006. 20, 25 апр.
Финансирование программ на 2008 г. из средств областного бюджета осуществляется в соответствии с Законом Воронежской области "Об областном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" <31>, на 2007 г. - соответственно Законом Воронежской области "Об областном бюджете на 2007 год" <32>. -------------------------------- <31> См.: Закон Воронежской области от 5 декабря 2007 г. N 143-ОЗ "Об областном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" // Молодой коммунар. 2007. 13, 15 дек. <32> См.: Закон Воронежской области от 28 декабря 2006 г. N 121-ОЗ "Об областном бюджете на 2007 год" // Молодой коммунар. 2006. 29 дек.
Областная целевая программа "Экология и природные ресурсы Воронежской области на 2006 - 2010 годы" утверждена с общим объемом финансирования 2017,2 млн. руб., в том числе: из федерального бюджета - 758,2 млн. руб., из областного бюджета - 856,2 млн. руб., из местных бюджетов - 170,5 млн. руб., собственные средства - 232,4 млн. руб. Основной целью Программы является сокращение негативного воздействия на окружающую среду и улучшение ее качества, обеспечение конституционных прав граждан на благоприятную среду. Для достижения этой цели предусматривается решение следующих задач: - обеспечение экономики Воронежской области минерально-сырьевыми ресурсами; - осуществление мер по охране и воспроизводству водных ресурсов; - предотвращение вредного воздействия поверхностных и подземных вод на общественную инфраструктуру населенных пунктов; - обеспечение безопасной эксплуатации гидротехнических сооружений; - стабилизация экологической обстановки и снижение вредного воздействия на окружающую среду производственно-хозяйственной деятельности на территории Воронежской области; - предотвращение деградации и сохранение природных комплексов <33>. -------------------------------- <33> См.: Постановление Воронежской областной Думы от 12 декабря 2006 г. N 659-IV-ОД "Об Областной целевой программе "Экология и природные ресурсы Воронежской области на 2006 - 2010 годы" // Первоначальный текст документа опубликован не был. См.: СПС "КонсультантПлюс"; СЗ Воронежской области. 2008. N 3. Ст. 72.
Общий объем финансирования, предусмотренный программой на 2008 г., составляет 298,439 млн. руб., в том числе: федеральный бюджет - 108,971 млн. руб., областной бюджет - 163,132 млн. руб., местный бюджет - 22,236 млн. руб., внебюджетные источники - 4,1 млн. руб. Общий объем финансирования программы, предусмотренный Законом Воронежской области от 5 декабря 2007 г. N 143-ОЗ "Об областном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов", составляет 134632 тыс. руб. Фактический объем финансирования программы в I квартале 2008 г. составил 12568,8 тыс. руб. (4,2% от запланированного программой), из них: областной бюджет - 12102,4 тыс. руб. (7,4%), местный бюджет - 466,4 тыс. руб. (2,1%) <34>. -------------------------------- <34> См.: Отчет Главного управления экономического развития Воронежской области о реализации областных целевых программ в первом квартале 2008 года // Воронеж. 2008. С. 34.
Общий объем финансирования, предусмотренный программой на 2007 г., составляет 281,704 млн. руб., в том числе: федеральный бюджет - 122,71 млн. руб., областной бюджет - 131,769 млн. руб., местный бюджет - 16,925 млн. руб., внебюджетные источники - 10,3 млн. руб. Общий объем финансирования программы, предусмотренный Законом Воронежской области "Об областном бюджете на 2007 год", составляет 114862 тыс. руб. В 2007 г. государственным заказчиком была проведена корректировка областной целевой программы, в результате чего общий объем финансирования программы в 2007 г. был предусмотрен уже в сумме 181240 тыс. руб., в том числе: федеральный бюджет - 42853 тыс. руб., областной бюджет - 120862 тыс. руб., местный бюджет - 16225 тыс. руб., внебюджетные источники - 1300 тыс. руб. Фактический же объем финансирования программы в 2007 г. составил 170604,9 тыс. руб. (94,1% от запланированного программой), из них: федеральный бюджет - 39138,1 тыс. руб. (91,3%), областной бюджет - 110459,5 тыс. руб. (91,4%), местный бюджет - 18241,5 тыс. руб. (112,4%), собственные средства предприятий и организаций - 2765,8 тыс. руб. (в 2 раза) <35>. -------------------------------- <35> См.: Отчет Главного управления экономического развития Воронежской области о реализации областных целевых программ в 2007 году // Воронеж. 2008. С. 75.
Из вышеизложенного следует, что большую часть финансовой нагрузки несут бюджеты субъектов Федерации. Кроме того, в отдельных субъектах РФ при реализации экологических программ используются и средства целевых бюджетных экологических фондов <36>. -------------------------------- <36> См.: Закон Ханты-Мансийского округа - Югры "О Комплексной целевой программе "Оздоровление экологической обстановки в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре в 2005 - 2010 гг." // СЗ Ханты-Мансийского округа - Югры. 2005. N 2. Ст. 99. Согласно данному Закону наибольший удельный вес в финансировании программы занимают средства природопользователей - 77,8%, бюджетов муниципальных образований - 15,5%, автономного округа - 3,7%, целевого бюджетного экологического фонда - 2,7% и федерального бюджета - 0,4%; Закон Архангельской области от 20 декабря 2006 г. N 308-14-ОЗ "О целевом бюджетном экологическом фонде Архангельской области" // Волна (спецвыпуск). 2006. 29 дек.
Думается, что целевые бюджетные фонды в области охраны окружающей среды в сочетании с целевыми программами можно было бы использовать как эффективный инструмент среднесрочного и долгосрочного планирования и финансирования в этой области на уровне Российской Федерации в целом. Ранее существовавшие экологические фонды, сначала созданные как внебюджетные, затем консолидированные в бюджет, являлись важным элементом экономического механизма в области охраны окружающей среды. Практика существования экологических фондов доказала экономическую целесообразность их деятельности, роль которой особенно возрастала в условиях жесточайшего дефицита финансирования охраны окружающей среды. Но, к сожалению, данная система экологических фондов в 2001 г. была ликвидирована <37>, а в принятом 10 января 2002 г. Федеральном законе "Об охране окружающей среды" статьи о создании внебюджетных экологических фондов, порядке и целях расходования денежных средств не оказалось, хотя она и была предусмотрена в его проекте. Также Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ <38> была исключена ст. 17 Бюджетного кодекса Российской Федерации, которая предусматривала создание целевого бюджетного фонда, образуемого в соответствии с законодательством Российской Федерации в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемого по отдельной смете. Средства целевого бюджетного фонда не могли быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда. -------------------------------- <37> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 11 октября 2001 г. N 721 "О ликвидации Федерального экологического фонда Российской Федерации" // СЗ РФ. 2001. N 43. Ст. 4116. <38> См.: Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 18. Ст. 2117.
Тем не менее экологические целевые бюджетные фонды продолжают играть весьма важную роль в финансировании природоохранных мероприятий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований <39>. Поэтому представляется, что по аналогии с Инвестиционным фондом <40>, который объединяет в себе расходы, связанные с реализацией крупных инвестиционных проектов в области инфраструктуры и в этом плане частично включает в себя задачи, ранее решавшиеся за счет Федерального дорожного фонда, можно было бы возродить экологический бюджетный фонд для финансирования мероприятий, направленных на решение вопросов, связанных с охраной окружающей среды и природопользованием. -------------------------------- <39> Например, в Северо-Западном федеральном округе фонды сохранились в 7 субъектах, Приволжском - 9, Уральском - 4, Сибирском и Дальневосточном - в 5. См. подр.: www. Budgetrf. ru; Закон Курганской области от 29 декабря 2006 г. "Об областном бюджете на 2007 год" // Новый мир. 2007. N 5; Постановление Курской областной Думы от 27 апреля 2006 г. N 39-IV ОД "О Курском областном экологическом фонде" // СПС "КонсультантПлюс"; Областной закон Новгородской области от 27 декабря 2004 г. "Об областном бюджете на 2005 г." // Новгородские ведомости. 2004. 27 дек.; Закон Кировской области от 29 ноября 2006 г. N 55-ЗО "Об охране окружающей среды на территории Кировской области" // Вятский край. 2006. N 228-2 ЗО; Закон Сахалинской области от 6 июля 2006 г. N 77-ЗО "О целевом бюджетном экологическом фонде Сахалинской области" // Губернские ведомости. 2006. N 126. <40> См.: ст. 179.2 Бюджетного кодекса РФ.
В настоящее время денежные средства от использования природных ресурсов, а именно нефтегазовые доходы, составляют более 60% источников доходов федерального бюджета <41>. В соответствии со ст. 96.6 Бюджетного кодекса РФ к нефтегазовым доходам федерального бюджета относятся доходы федерального бюджета от уплаты: налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (нефть, газ горючий природный из всех видов месторождений углеводородного сырья, газовый конденсат из всех видов месторождений углеводородного сырья); вывозных таможенных пошлин на нефть сырую; вывозных таможенных пошлин на газ природный; вывозных таможенных пошлин на товары, выработанные из нефти. Причем следует отметить, что в соответствии с Налоговым кодексом РФ налог на добычу полезных ископаемых один (глава 26 НК РФ), а ст. 50 Бюджетного кодекса устанавливает: налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (газ горючий природный); налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (за исключением газа горючего природного); налог на добычу полезных ископаемых (за исключением полезных ископаемых в виде углеводородного сырья, природных алмазов и общераспространенных полезных ископаемых); налог на добычу полезных ископаемых на континентальном шельфе Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, за пределами территории Российской Федерации <42> и т. д. -------------------------------- <41> Так, согласно ст. 1 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" прогнозируемый объем доходов федерального бюджета на 2008 г. составляет 8056875884,0 тыс. руб., в том числе нефтегазовых доходов в сумме 3470666732,0 тыс. руб. См.: СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 3995. <42> См.: ст. 50 Бюджетного кодекса РФ.
Несмотря на существенные поступления в федеральный бюджет денежных средств от эксплуатации окружающей среды, расходы, осуществляемые на охрану окружающей среды, ничтожно малы <43>. -------------------------------- <43> Так, 2007 г. эти расходы составили 7265,3 млн. руб., или 0,03% ВВП.
Поэтому представляется, что часть этих средств федерального бюджета можно было бы использовать в качестве источника формирования экологического фонда. Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что было бы правильным не противопоставление друг другу таких форм финансирования, как целевые бюджетные фонды и целевые программы, а их совмещение. Особая роль целевых программ в рыночной экономике определяется тем, что рынок не всегда позволяет в полной мере мобилизовать дополнительные финансовые и материальные ресурсы для развития конкретной территории <44>. -------------------------------- <44> См.: Любовный В. Я., Зайцев И. Ф. и др. Указ. соч. С. 10.
Поэтому думается, что целевые экологические программы в сочетании с целевыми бюджетными экологическими фондами можно было бы использовать в качестве наиболее рационального механизма решения экологических проблем. Использование целевых бюджетных экологических фондов в сочетании с применением программно-целевого метода может значительно повысить эффективность как бюджетного планирования, так и использования финансовых ресурсов в области охраны окружающей среды.
Название документа