Конституционные принципы правового государства как основа для развития экологического права и практики в сфере охраны окружающей среды
(Муртазалиев А. М.) ("Экологическое право", 2009, N 4) Текст документаКОНСТИТУЦИОННЫЕ ПРИНЦИПЫ ПРАВОВОГО ГОСУДАРСТВА КАК ОСНОВА ДЛЯ РАЗВИТИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА И ПРАКТИКИ В СФЕРЕ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
А. М. МУРТАЗАЛИЕВ
Муртазалиев А. М., заведующий кафедрой теории государства и права Дагестанского государственного университета, доктор юридических наук, профессор.
Конституция Российской Федерации <1> (далее - Конституция РФ), пятнадцатилетие которой отметила наша страна в прошлом году, закрепила принципы правового государства, определяющие основу для развития также экологического права и правоприменительной практики в сфере охраны окружающей среды. С учетом этого решение экологических проблем на современном этапе органически связано с реализацией конституционной идеи правового государства, и его необходимо рассматривать в трех взаимосвязанных аспектах: теоретическом, нормативно-правовом и практическом, имея в виду развитие соответственно: теории экологического права, законодательства и правоприменительной практики в рассматриваемой сфере. Результативность правовой охраны окружающей среды в конечном счете обусловлена комплексным развитием указанных трех аспектов с учетом осуществляемых мер и по другим направлениям природоохранительной деятельности. -------------------------------- <1> См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. С изм. и доп., внесенными Указами Президента РФ от 9 января 1996 г. N 20, от 10 февраля 1996 г. N 173, от 9 июня 2001 г. N 679 и от 25 июля 2003 г. N 841, Федеральными конституционными законами от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ, от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ, от 12 июля 2006 г. N 2-ФКЗ, от 30 декабря 2006 г. N 6-ФКЗ, от 21 июля 2007 г. N 5-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ и от 30 декабря 2008 г. N 7-ФКЗ // Рос. газ. 1993. 25 дек.; СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 152, N 7. Ст. 676; 2001. N 24. Ст. 2421; 2003. N 30. Ст. 3051; 2004. N 13. Ст. 1110; 2005. N 42. Ст. 4212; 2006. N 29. Ст. 3119; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 1; 2007. N 30. Ст. 3745; 2009. N 1. Ст. 1; 2009. N 1. Ст. 2.
Оценивая значение действующей Конституции РФ и всего законодательства в решении экологических проблем, а также состояние сложившейся практики в этой области, приходится с сожалением констатировать, что, хотя развитие науки экологического права способствовало своевременному формированию экологического законодательства России переходного периода, это не привело к адекватному развитию третьего, наиболее важного компонента - практики реализации государственно-правовых мер по рациональному природопользованию и охране окружающей среды. По сути дела, многие обоснованные наукой и предусмотренные законодательством природоохранительные меры не реализуются на практике в полном объеме. Характеризуя конституционные основы охраны окружающей среды в отечественной литературе, обычно выделяют две группы норм Конституции РФ, которые прямо или опосредованно устанавливают: а) принципы, исходные положения; б) конкретные правила поведения в сфере охраны окружающей среды и природопользования (М. М. Бринчук, С. А. Боголюбов, О. Л. Дубовик) <2>. -------------------------------- <2> См.: Бринчук М. М. Экологическое право. М., 2003. С. 84 - 86; Боголюбов С. А. Экологическое право. М., 2001. С. 25 - 26; Дубовик О. Л. Экологическое право в вопросах и ответах. М. С. 44 - 45.
Так, М. М. Бринчук указывает на две группы норм - общего характера и чисто экологические. К первым он относит устанавливающие основы конституционного строя (ст. 1, 7), провозглашающие, что Россия есть демократическое, правовое, социальное государство, закрепляющие принцип разделения властей (ст. 10), ст. 71, 72, ч. 4 и 5 ст. 76 о предметах ведения РФ и ее субъектов, правотворчестве субъектов РФ и др. К чисто экологическим, специальным он относит ст. 9 и 36 о праве собственности на природные ресурсы и нормы, закрепляющие экологические права граждан (ст. 41, 42), корреспондирующую с ним обязанность охранять природу (ст. 58). Ничуть не принижая роли конституционных норм чисто экологического характера в развитии экологической теории и практики, бесспорно, ведущая роль все же принадлежит конституционным нормам общего характера. Указанные нормы общего характера и в целом Конституция РФ 1993 г., закрепляя курс на формирование гражданского общества и правового государства в нашей стране, создают принципиально новую основу для совершенствования природоохранительной деятельности, особенно в части, реализуемой государственно-правовыми средствами. За истекший период задачи по формированию гражданского общества и правового государства не только нашли конституционное закрепление на общероссийском уровне, но и все более становятся предметом детального рассмотрения при подготовке и принятии актов текущего, в том числе и регионального, законодательства. Анализ действующего законодательства показывает, что основные принципиальные положения предпринятого конституционного курса развития нашей страны все более активно внедряются в нормативную правовую базу регионов России. По истечении времени все более четкими становятся требования этого курса относительно конкретных сфер государственно-правовой политики, а в ряде случаев конкретизируются конституционные нормы относительно и самого курса развития. Так, принятая в 2003 г. (вторая за переходный период) Конституция Республики Дагестан <3>, подчеркивая органическую связь между гражданским обществом и правовым государством, говорит в преамбуле не только о правовом характере государства, но и о "стремлении дагестанского народа к становлению гражданского общества" <4>. -------------------------------- <3> См.: Конституция Республики Дагестан. Принята Конституционным Собранием Республики Дагестан 10 июля 2003 г. С изм. и доп., внесенными Законами РД от 12 октября 2005 г. N 31, от 4 апреля 2006 г. N 21 и от 8 декабря 2006 г. N 63 // СПС "КонсультантПлюс: РегиональноеЗаконодательство". <4> См.: Конституция Республики Дагестан. Подр. о проблемах конституционного развития в условиях формирования правового государства см.: Проблемы становления гражданского общества в Республике Дагестан: Материалы научно-практической конференции. Махачкала, 2003.
Однако, критически оценивая реалии, многие ученые и политики справедливо отмечают, что у нас не только не создано правовое государство, поскольку есть серьезные трудности по продвижению по этому пути, а более того, наше государство превратилось в "криминальный и коррумпированный институт". Несмотря на столь печальную оценку нашей действительности, отметим, что конституционный курс на становление гражданского общества и правового государства в нашей стране направлен на формирование принципиально новой основы для развития общества, должен способствовать осуществлению социально ориентированной государственной политики, в том числе и в сфере обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды. Исторически необходимость становления гражданского общества и правового государства во многом связывалась с теоретическими идеями о взаимных обязанностях власти и подданных, о примате прав личности по отношению к государству, ограничении всевластия государства законами. В настоящее время достижение этой цели связывается с реализацией как принципов гражданского общества: экономическая свобода, многообразие форм собственности, рыночные отношения; безусловное признание и защита естественных прав человека и гражданина; легитимность и демократический характер власти; равенство всех перед законом и правосудием, надежная юридическая защищенность личности; политический и идеологический плюрализм, наличие легальной оппозиции; свобода слова и печати, независимость средств массовой информации; невмешательство государства в частную жизнь граждан, их взаимные обязанности и ответственность; классовый мир, партнерство и национальное согласие; обеспечивающая достойный уровень жизни людей эффективная социальная политика, так и принципов правового государства: верховенство правового закона; разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную; взаимная ответственность граждан перед государством и государства перед гражданами; гарантированность прав и свобод граждан; соответствие национального (внутреннего) законодательства общепризнанным стандартам и нормам международного права <5>. -------------------------------- <5> См., напр.: Гражданское общество: истоки и современность. СПб., 2000. С. 227 - 236; Гражданское общество, правовое государство и право (Материалы Круглого стола) // Государство и право. 2002. N 1. С. 12 - 50; Марченко М. Н. Теория государства и права. М., 2002. С. 422 - 441; Мами К. Правовое государство: социальный идеал и реальность // Законодательство. 2003. N 2. С. 5 - 7.
С точки зрения общетеоретических закономерностей важно отметить, что общество обусловливает соответствующую политико-правовую форму своей организации, в связи с чем гражданское общество предшествует правовому государству. Поэтому перечисленные выше положения - принципы гражданского общества, по сути дела, носят первичный характер: процесс становления общества гражданским делает государство и правовым. При этом превратить общество в гражданское государство не в состоянии, но создать предпосылки для этого, в том числе законодательными средствами, может. Как видно, приведенные основополагающие положения гражданского общества и правового государства пронизывают практически все аспекты деятельности общества и государства в сфере взаимодействия с окружающей средой, служат основой для развития экологического права, законодательства и практики с учетом общечеловеческих ценностей. Поскольку анализ условий формирования гражданского общества носит общегуманитарный характер, остановимся на наиболее основных проблемах развития экологического права с учетом изложенных выше принципов правового государства. Исходным постулатом концепции гражданского общества и правового государства служат права человека, и в их числе право человека на благоприятную окружающую среду. Поскольку экологическое право в конечном счете направлено на обеспечение одного из важных естественных прав человека - права на благоприятную окружающую среду, надо признать, что его развитие в современных условиях имеет принципиальное значение и в плане формирования основ гражданского общества и правового государства. Поэтому совершенно очевидно, что осуществление всех других социально значимых мер имеет смысл, если обеспечиваются приемлемые для человека условия окружающей среды, сохраняется природная среда как материальная основа для производящей экономики общества. Оценивая отношение власти, финансовых и политических структур к экологическим проблемам развития российского общества, к сожалению, приходится усомниться в полной осознанности этой азбучной истины. Потребность в более радикальных мерах обязывающих структур власти в решении этих проблем, на наш взгляд, более чем очевидна. Прикрываясь политическими обещаниями и сложностями переходного периода, федеральная и региональная власть, по сути дела, уже многое упустила, а в определенной мере потеряла и то, что было неплохо налажено ранее в сфере природопользования (видимо, и не только в этой сфере). Россия в начале третьего тысячелетия с присваивающей природные ресурсы хозяйственной деятельностью, по сути дела, выполняет роль природно-сырьевого придатка для экономики развитых стран мира, неся при этом громадные экологические, экономические и социальные потери. Если не заниматься самообманом, о реальном обеспечении экологических и других естественных прав человека в этих условиях можно говорить в теоретическом и нормативно-правовом отношениях, но никак не в практическом. Важнейший принцип правового государства - верховенство правового закона - означает, что деятельность всех субъектов права, и прежде всего государственных органов и должностных лиц, должна строиться на основе и в соответствии с законом. При этом сам закон должен быть правовым, т. е. должен соответствовать естественным правам человека. Таким образом, верховенство права как краеугольный принцип правового государства включает два аспекта: формальный - верховенство закона и содержательный - соответствие законов праву. Надо отметить, что с учетом сегодняшней практики нормотворчества в области охраны окружающей среды оба этих аспекта имеют принципиальное значение. Характеризуя первый аспект, надо иметь в виду, что закон должен верховенствовать по отношению ко всем и во всех случаях; в частности, органы исполнительной власти должны руководствоваться в отношениях с гражданами не инструкциями и другими подзаконными актами, принятыми самими же, а исключительно законами, принимаемыми избранным народом парламентом. Вместе с тем и к самим законам в правовом государстве предъявляется целый ряд требований: он должен приниматься только избранным на основе всеобщего избирательного права представительным органом, должен быть обнародован, ясно и доходчиво сформулирован, стабилен, по общему правилу не должен иметь обратной силы. Законы должны приниматься с соблюдением специальной процедуры обсуждения и принятия. Несмотря на то что действующие законы в сфере природопользования и охраны окружающей среды принимаются в целом с учетом этих требований, многие из них подвергаются достаточно обоснованной критике. Особо нагляден в этом отношении Федеральный закон о ввозе отработанного ядерного топлива в нашу страну, где лоббистский потенциал предыдущего состава Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации был проявлен особо ярко. В этой связи нельзя не поддержать высказываемое в литературе мнение о необходимости предусмотреть право граждан и институтов гражданского общества инициировать подготовку законов, использовать механизмы выдвижения или найма представителей, отстаивающих их интересы, право назначения и организации научной и профессиональной экспертизы, возможность и порядок проведения коллективных обсуждений с внесением предложений по результатам их обобщения, степень и условия обязательности учета этих предложений гражданского общества, а также порядок отражения их в конечном варианте текста принимаемого решения. При этом надо отметить, что участие населения в законодательной деятельности должно иметь определенные границы. Они обусловлены тем, что в условиях современного общества растет некомпетентность большинства населения в вопросах природопользования, использования новейших технологий в этой сфере и т. д. и в то же время возрастает и цена последствий принимаемого решения. В ряде случаев референдумы и другие формы участия общественности могут играть, в силу ограниченности возможностей для компетентной оценки ситуации и непосредственного принятия решения населением по природопользованию и охране окружающей среды, прямо противоположную - отрицательную роль не только в законодательной, но и в правоприменительной практике (например, при определении места строительства технически сложного объекта, представляющего определенную угрозу для окружающей среды). В целом в условиях повсеместного доминирования корпоративных интересов в законодательной деятельности, отчуждения парламентариев от широких слоев населения и политической апатии народа к деятельности структур власти в нашей стране обеспечение механизма действенного контроля за депутатским корпусом и его ответственности представляется особо важным при принятии экологозначимых законов. Указанные положения предполагают в необходимых пределах усовершенствование законодательных и организационных условий для непосредственного участия граждан в принятии решений, затрагивающих их конституционное право на здоровую окружающую среду, в том числе через опросы общественного мнения, общественные слушания, общественные экспертизы и референдумы. В содержательном же смысле принцип верховенства права предполагает обеспечение соответствия законов выработанным в процессе эволюции общества правилам поведения, обеспечение приоритета экологических интересов граждан перед интересами экономики и органов власти. Второе важнейшее положение правового государства, определяющее основу для развития экологического права, - разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, чтобы исключить злоупотребление государственной властью. При этом одна власть как бы "нейтрализует другую, не позволяя ей выйти за разумные пределы", путем реализации в механизме власти системы сдержек и противовесов. Ограничения и возможности взаимоконтроля выражаются в том, что для: а) законодательной власти: установлена жесткая процедура законодательного процесса; предусмотрена роль президента с правом наложения вето на принятые законодательным органом законы; конституционные суды призваны блокировать антиконституционное законодательство; б) исполнительной власти: введены ограничения относительно ведомственного нормотворчества с указанием конкретных областей общественных отношений, которые должны исключительно регулироваться только законами; установлены сроки полномочий президента и других структур исполнительной власти; введена возможность объявления вотума недоверия правительству и отстранения от власти президента (импичмента); устанавливается запрет ответственным работникам исполнительной власти избираться в законодательные органы или заниматься коммерческой (предпринимательской) деятельностью; в) судебной власти: процессуальным законодательством предусматривается всестороннее, полное и объективное рассмотрение судом гражданских, уголовных и административных дел и вынесение обоснованного решения по ним; презумпция невиновности; равенство граждан перед законом и судом; гласность и состязательность процесса. Обобщенным требованием относительно всех государственных органов, также сдерживающим их власть в рамках правовых предписаний, выступает общий принцип, заключающийся в строгом ограничении их деятельности сферой компетенции: "Дозволено то, что прямо разрешено законом". Приведенные общетеоретические положения далеко не в полной мере, особенно относительно исполнительной власти, последовательно закреплены действующим российским законодательством, не говоря о практике, которая в значительной мере особенно в регионах извращает идею разделения власти. К сожалению, можно привести многочисленные примеры, когда и предусмотренные Конституцией РФ меры по разделению власти на практике не реализуются, в том числе когда речь идет и об экологически значимых вопросах государственной жизни. В условиях нынешней коррумпированности институтов власти и криминализации общества, крайне неэффективно функционирующего института собственности на природные ресурсы экологические интересы общества порой остаются в системе разделения власти беззащитными, без должной опеки со стороны государственных структур. Поэтому изучение проблем развития экологического права в контексте рассматриваемых мер по разграничению власти и обеспечению их взаимоконтроля представляется наиболее актуальной задачей с точки зрения не только совершенствования природоохранительной практики, но и дальнейшего развития конституционного, экологического законодательства Российской Федерации. Наиболее важной проблемой развития экологического права, связанной с разделением власти в современных условиях, является также четкое определение границ деятельности государственной власти среди других структур публичной власти в целом, и особенно в сфере нормотворчества органов законодательной и исполнительной власти. Вообще проблема разграничения компетенции законодательной и исполнительной ветвей власти в сфере нормотворчества является слабо разработанной. Особо актуален этот вопрос применительно к экологическим проблемам в региональном аспекте с учетом имеющихся недостатков Конституции РФ по разграничению власти не только по горизонтали - среди указанных ветвей власти, но и по вертикали - между федеральным, региональным и местными уровнями. При этом надо иметь в виду, что в условиях становления правового государства в федеративном по территориальному устройству государстве - России необходимо наиболее эффективно использовать механизмы разграничения власти органов федерального уровня, субъектов Федерации и местного самоуправления. Разработка этих вопросов упирается в решение целого комплекса актуальных социально-политических и национально-государственных проблем территориального обустройства современной России; созданный почти наспех и принятый всенародным голосованием в 1993 г. конституционный механизм разграничения власти по сравнению с аналогичными механизмами стран Запада дает на практике серьезные "сбои" и нуждается в корректировке с учетом российской специфики и стратегических интересов составляющих его регионов и народов. Характеризуя зарубежный опыт разграничения нормотворческой компетенции законодательной и исполнительной ветвей власти, в литературе выделяют два основных способа. Первый характерен для стран континентальной Европы и состоит в том, что в каком-либо основополагающем нормативно-правовом акте пытаются более или менее подробно закрепить полномочия той и другой ветвей власти. Соответственно, если вопрос относится к компетенции парламента, то он должен получить законодательное воплощение, если же к административной прерогативе - можно ограничиться подзаконным нормативным регулированием. Англо-американская же школа в этой сфере характеризуется делегированным законодательством. Суть ее в том, что право на подзаконное нормотворчество делегируется органу исполнительной власти законодателем. В таком делегирующем статуте очерчивается соответствующая проблема, требующая подзаконного нормативного регулирования, орган, которому эта деятельность поручается, и его компетенция. Оба этих способа имеют определенные преимущества и недостатки, притом последние в условиях непрогнозируемой российской практики могут быть в значительно большем количестве. Актуальное значение для развития экологического права и природоохранительной практики имеют и другие принципиальные положения правового государства, анализ которых ограничивают рамки данной статьи. Взаимная ответственность граждан перед государством и государства перед гражданами как принцип правового государства, на наш взгляд, нуждается сейчас в большем развитии в последней его части: т. е. ответственности государства перед гражданами. При этом ответственность должна быть в меру возможностей дифференцирована с учетом компетенции соответствующего органа и персонифицирована с учетом конкретного руководителя, служащего и иного лица, допустившего принятие некомпетентного, противоправного государственного решения. Полагаем, что конституционно должны быть предусмотрены и осуществляться на практике механизмы ответственности различных уровней, структур власти за осуществление государственной политики в той или иной сфере. Пока мы наблюдаем картину, когда регионы все просчеты, в том числе и в сфере экологической политики государства, "списывают" на федеральные органы, а те, в свою очередь, на региональные и местные структуры власти. Бесспорно, для того чтобы "заработала" ответственность государственных структур перед народом, нужна активность институтов гражданского общества, в особенности средств массовой информации, требуется создание законодательных и организационных условий для развития общественного экологического контроля. Гарантированность прав и свобод граждан - государство должно не только декларировать права и свободы, но и обеспечить их защиту и реализацию. Помимо общих проблем реализация данного принципа связана с созданием условий для обеспечения и развития традиционного природопользования народов России и осуществлением исторически оправдавших себя форм общественного контроля за природопользованием и охраной окружающей среды в местах непосредственного проживания людей. В силу глобального характера экологических проблем обеспечение соответствия национального (внутреннего) законодательства общепризнанным стандартам и нормам международного права как принципиальное положение правового государства имеет особо важное значение для охраны окружающей среды. Реализация данного принципиального положения, на наш взгляд, осуществляемого на практике в силу открытой внешней политики современного Российского государства относительно лучше, требует рассмотрения целого блока внутренних и внешних проблем развития страны. По нашему мнению, наиболее актуальна реализация данного положения в части формирования и обеспечения единого правового режима природных комплексов, оказавшихся в силу социальных катаклизмов (и в первую очередь - развала СССР) разделенными и обделенными государственной заботой по рациональному использованию их ресурсов и охране окружающей среды. Наглядный тому пример - достигнутые за последние 10 - 15 лет, притом с активным участием государственных органов, масштабы хищнического уничтожения рыбных ресурсов Каспийского моря, запасы которых, как считают специалисты, вряд ли могут быть восстановлены. Таким образом, представляется, что еще на стадии научной разработки соответствующих правовых мер необходимо учитывать не мнимый, а реально возможный в нынешних условиях уровень их реализации на практике. Поэтому полагаем, что сегодняшнее состояние охраны окружающей среды в немалой степени связано с недоработками законодателя и научных исследований, поскольку предлагаемые в научных исследованиях меры в основном рассчитаны на отсутствующие пока в нашей стране условия цивилизованной рыночной экономики, высокую сознательность, законопослушание и дисциплину руководителей и рядовых граждан. Судя по материалам практики, в ряде случаев законодателем чрезмерно преувеличиваются возможности мер принудительного реагирования государства, в т. ч. и юридической ответственности за нарушение эколого-правовых требований. С учетом изложенного можно отметить, что развитие науки экологического права и законодательства в сфере охраны окружающей среды должно осуществляться с учетом реальной практики становления правового государства, принципы которого и должны определить основу для развития государственно-правового механизма в данной сфере.
Название документа