Концепция правового механизма управления качеством окружающей природной среды в правовом наследии профессора В. В. Петрова
(Крассов О. И.) ("Экологическое право", 2009, N 2/3, Специальный выпуск) Текст документаКОНЦЕПЦИЯ ПРАВОВОГО МЕХАНИЗМА УПРАВЛЕНИЯ КАЧЕСТВОМ ОКРУЖАЮЩЕЙ ПРИРОДНОЙ СРЕДЫ В ПРАВОВОМ НАСЛЕДИИ ПРОФЕССОРА В. В. ПЕТРОВА
О. И. КРАССОВ
Крассов О. И., профессор кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, доктор юридических наук.
Каждая отрасль права имеет свои, только ей присущие и отражающие ее сущность правовые основы и доктрины, свой правовой понятийный аппарат. Основой экологического права как отрасли права также, естественно, является определенная система доктринальных представлений о ее предмете, содержании, способах и механизмах правового регулирования. Был период становления и формирования этой отрасли, когда общество, в том числе и юридическое сообщество, только лишь стало осознавать необходимость правовой реакции на экологические проблемы. Причем не следует думать, что все юристы адекватно реагировали на предложения о целесообразности выделения особого направления правовых исследований в области охраны природы, что все разделяли мнение о том, что такое направление, не говоря уже о такой отрасли права, существует. На этом начальном этапе становления экологического права, как принято сейчас называть эту отрасль права, просто не было в силу совершенно понятных объективных причин детально разработанных теоретических основ данной отрасли. В. В. Петров по праву считается одним из основоположников экологического права в нашей стране. К числу его заслуг, безусловно, относится разработка доктринальных основ экологического права, на базе которых продолжает развиваться эта отрасль права. Юриспруденция представляет собой весьма специфическое направление научной деятельности. В юриспруденции нельзя сделать научное открытие, которое бы потрясло и перевернуло мир, принесло бы людям ощутимую материальную пользу. Практическое значение юридической науки заключается в том, чтобы своевременно реагировать на социальные, экономические, экологические и иные проблемы, с которыми сталкивается общество в процессе своего развития. Задача юриспруденции - находить пути решения этих проблем, используя для этого особые правовые средства и инструменты, которые используются, сохраняются и в то же время развиваются, разрабатываются и совершенствуются нередко в течение многих десятилетий, а иногда и столетий. Юридическая наука имеет совершенно отчетливо выраженный консервативный характер в хорошем смысле этого слова. Консерватизм юриспруденции не является ее отрицательным свойством. Консервативность юриспруденции - это ее суть. В основе ее заложены определенные теоретические представления, доктрины, аксиомы, юридические фикции и юридическая логика, которые получают свое выражение в законодательстве в форме правовых норм. Именно в развитие таких концептуальных основ экологического права внес свой большой вклад В. В. Петров. А создать и развить такие основы отнюдь непросто. Вполне понятно, что человеческое общество не стоит на месте, оно развивается, меняются и правовые доктрины, правовые основы отраслей права, составляющих нашу правовую систему. Однако ценность идей В. В. Петрова, касающихся теоретической базы экологического права, заключается в том, что эти идеи актуальны и поныне. Актуальность их обусловлена тем, что многие теоретические взгляды В. В. Петрова и поныне носят характер правовых аксиом, т. е. таких аналитических выводов, которые объективно соответствуют существующим реалиям жизни нашего общества и реалиям того материального мира, окружающей природной среды, в которых оно существует. Правовое наследие В. В. Петрова весьма многогранно. В. В. Петров - автор многих интересных и значимых работ, в которых высказаны разнообразные идеи о том, какой должна быть система законодательства, главной целью которой является обеспечение защиты окружающей природной среды. Одной из таких фундаментальных идей является концепция правового механизма управления качеством окружающей природной среды (УКОПС). В рамках одной статьи трудно осветить все детали и нюансы правовой концепции В. В. Петрова, которая изложена в ряде статей, монографий и учебников, поэтому мне хотелось бы коснуться лишь наиболее важных, основных аспектов этой концепции. Ряд основополагающих идей, касающихся концепции правового механизма управления качеством окружающей природной среды, был сначала изложен В. В. Петровым в ряде статей <1>. Затем в сжатом виде эта доктрина была выражена в его статье "Концепция правового механизма управления качеством окружающей среды" в работе "Правовые проблемы экологии. Сборник научно-аналитических обзоров советской и зарубежной литературы", которая была опубликована в 1980 г. <2>, а позднее - развита в монографии "Экология и право", которая была опубликована в издательстве "Юридическая литература" <3>. -------------------------------- <1> См.: Петров В. В. Эффективность правового механизма обеспечения качества окружающей среды // Советское государство и право. 1977. N 9. С. 96; Петров В. В. Проблемы исследования правового механизма управления качеством окружающей среды // Проблемы взаимодействия общества и природы. Тезисы 1 Всесоюзной научной конференции. М., 1978. С. 46 и др. <2> См.: Петров В. В. Концепция правового механизма управления качеством окружающей природной среды // Правовые проблемы экологии. Сборник научно-аналитических обзоров советской и зарубежной литературы / Под ред. В. В. Петрова. М., 1980. С. 80. <3> См.: Петров В. В. Экология и право. М., 1981.
Эти работы не утратили своего значения и в настоящее время. В них в концентрированной форме изложено видение того, как с позиций права следовало бы решать экологические проблемы. В. В. Петров высказал мысль о необходимости формирования модели национальной системы управления качеством окружающей природной среды в условиях нарастания экономического развития общества. Полагаю, что эта идея сохраняет свою актуальность и поныне, поскольку такой системы в полной мере не создано в нашей стране и сейчас. Причем в условиях мирового экономического кризиса настойчиво пробивает себе дорогу, как за рубежом, так и в России, очень опасная тенденция экономии денежных средств за счет игнорирования требований об охране окружающей среды. Следует также отметить, что концепция УКОПС, разработанная В. В. Петровым, была воплощена в Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды" <4>. Эта концепция продолжает оставаться базой современного законодательства об охране окружающей среды. -------------------------------- <4> См.: Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды". С изм. и доп., внесенными Законами РФ от 21 февраля 1992 г. N 2397-1 и от 2 июня 1993 г. N 5076-1, Федеральными законами от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ, от 10 июля 2001 г. N 93-ФЗ и от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ // ВСНД и ВС РФ. 1992. N 10. Ст. 457; 1992. N 10. Ст. 459; 1993. N 29. Ст. 1111; СЗ РФ. 2001. N 1 (ч. I). Ст. 2; 2001. N 29. Ст. 2948; 2001. N 53 (ч. 1). Ст. 5030.
В модели управления эколого-экономической системой одновременно и во взаимной увязке должны отражаться процессы, протекающие как в экономической, так и в экологической подсистеме, полагал В. В. Петров. При этом нужно решить чрезвычайно сложную проблему, стоящую перед обществом: выбор между степенью удовлетворения потребностей в материальных благах и уровнем удовлетворения его потребностей в благоприятной окружающей среде. В. В. Петров писал, что возможны три варианта регулирования экономических и экологических показателей. Можно во главу угла поставить приоритет экологических интересов, путем существенного ограничения, замораживания или стабилизации развития производительных сил общества с целью сокращения до минимума хозяйственной нагрузки на природную среду. Можно обеспечить приоритет экономических интересов путем активного преобразования природы сообразно потребностям материального производства. Эти два варианта по вполне понятным причинам нельзя считать обоснованными. Поэтому, по убедительному утверждению В. В. Петрова, остается третий вариант: обеспечение качества окружающей среды на основе научно обоснованного и рационального регулирования соотношения экономических и экологических интересов с целью сохранения окружающей среды. Этот совершенно обоснованный вывод был отражен в нашем законодательстве, в Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды", в ст. 3 которого были сформулированы основные принципы охраны окружающей природной среды: приоритет охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения; научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества, обеспечивающие реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую природную среду и др. В этом заслуга В. В. Петрова, который принимал самое деятельное участие в разработке проекта этого Закона. Формально эти принципы сохранены и сейчас. Статья 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды" <5> предусматривает следующие принципы: соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду; обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека; научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды; презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности и др. Однако нет более принципа приоритета охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения. Не соблюдается этот принцип и на практике, где главным приоритетом является обеспечение экономических интересов, получения максимально возможной прибыли от эксплуатации природных ресурсов. -------------------------------- <5> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 5 февраля 2007 г. N 13-ФЗ, от 26 июня 2007 г. N 118-ФЗ, от 24 июня 2008 г. N 93-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ и от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133; 2004. N 35. Ст. 3607, N 27. Ст. 2711; 2005. N 19. Ст. 1752; 2006. N 1. Ст. 10; 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 7. Ст. 834; 2007. N 27. Ст. 3213; 2008. N 26. Ст. 3012; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2009. N 1. Ст. 17.
По мнению В. В. Петрова, экологические и экономические интересы общества существуют в единстве и борьбе противоположностей. Они действуют в сфере единой среды обитания человека, обеспечивая в своей совокупности жизненный статус человека как биосоциального организма. Удовлетворение экономических интересов, связанное с использованием и потреблением природных ресурсов для производства материальных благ, неизбежно вносит негативные изменения в естественную среду, которые отражаются на качестве выполнения природой ее биологической функции. Принципиально важным для системы УКОПС должно быть нахождение меры соотношения экологических и экономических интересов общества на определенном участке его развития. Эта мысль была актуальной, является актуальной и будет еще более актуальной, возможно, всегда, если человек сохранит все-таки среду своего обитания. Причем особое значение эта мысль приобретает в современный период в нашей стране в условиях рыночных отношений. Объективно такая модель управления должна состоять из четырех основных частей: научно-методологической основы системы управления качеством окружающей природной среды и ее правового механизма; структуры правового механизма этой системы; факторов эффективности правового механизма; критериев эффективности правового механизма системы УКОПС <6>. -------------------------------- <6> См.: Правовые проблемы экологии. Сборник научно-аналитических обзоров советской и зарубежной литературы. С. 80, 81.
В монографии "Экология и право" В. В. Петров детализировал этот вывод. Структура системы управления качеством окружающей среды состоит из ряда взаимосвязанных между собой элементов, обусловленных предметом, целями, объектами данной системы. Элементами данной системы, как полагал В. В. Петров, являются: учет природных ресурсов, оценка состояния среды; прогноз возможных изменений окружающей среды; планирование охраны природы и рационального использования природных ресурсов; материально-техническое обеспечение плана; законодательство об охране природы и рациональном использовании природных ресурсов, защите окружающей среды; стандарты качества окружающей природной среды; организация деятельности органов управления в области охраны природы и природопользования; организация экологического контроля; руководство научно-исследовательской работой в области природопользования и охраны окружающей природной среды; экологическая подготовка кадров в высших и средних учебных заведениях; экологическое просвещение и воспитание <7>. -------------------------------- <7> См.: Петров В. В. Экология и право. С. 37, 38.
Особое внимание В. В. Петров уделил анализу предмета и объектам системы управления. В основу управления качеством окружающей среды, как считал В. В. Петров, должен быть заложен определенный показатель. Объективной мерой соотношения экономических и экологических факторов общественного развития служит качество окружающей природной среды, т. е. такое состояние естественных, модифицированных и трансформированных в процессе хозяйственной деятельности экологических систем природы, которое сохраняет способность постоянно и неизменно осуществлять обмен веществ и энергии внутри самой среды обитания человека, между человеком и средой его обитания и воспроизводить жизнь <8>. -------------------------------- <8> См.: Правовые проблемы экологии. Сборник научно-аналитических обзоров советской и зарубежной литературы. С. 84.
Качество среды обитания - интегрированный показатель, формирующийся на основе качественных характеристик отдельных компонентов биосферы - воздуха, воды, почв, растительного и животного мира. Качество этих объектов природы образуется в результате действия совокупности количественных факторов, среди которых не последнее место занимает соотношение природно-ресурсовой емкости природного объекта с размером и величиной антропогенной нагрузки на природную среду, возможностями воспроизводства природных ресурсов <9>. Таким образом, В. В. Петров, раскрывая понятие "качество среды обитания", считал необходимым принимать во внимание как качественные, так и количественные показатели состояния окружающей природной среды. -------------------------------- <9> См.: Петров В. В. Экология и право. С. 8.
Критериями, т. е. определенными показателями, позволяющими оценивать состояние окружающей среды, на современном этапе развития науки и законодательства могут быть показатели качественного и количественного состояния природы, степени ее воздействия на здоровье людей. В. В. Петров совершенно справедливо полагал, что объектом, по поводу которого осуществляется управление качеством среды, служит земная природа как естественная среда обитания человека и других организмов <10>. В интегрированном значении природная среда включает три вида экологических связей: естественные экологические системы, не нарушенные в той или иной степени человеком; модифицированные экологические системы, т. е. видоизмененные в процессе хозяйственной деятельности природные системы; трансформированные экологические системы, т. е. естественные системы, преобразованные человеком для удовлетворения своих экономических, культурно-оздоровительных потребностей. -------------------------------- <10> См.: Там же. С. 24.
Окружающая среда - в широком смысле то же, что и окружающая природная среда, природа, биосфера; в узком - часть естественной среды обитания, преобразованная в результате хозяйственной деятельности в качественно новую структуру, органически соединяющую элементы естественной среды с продуктами человеческой деятельности: города, другие урбанизированные зоны, аграрные, промышленные, рекреационные, курортные и т. п. зоны <11>. Позднее В. В. Петров писал, что окружающая природная среда - естественная среда обитания человека, биосфера, служащая условием, средством и местом жизни человека и других живых организмов; в широком смысле включает природу как систему естественных экологических систем и окружающую среду как ту часть естественной среды, которая преобразована в результате деятельности человека <12>. -------------------------------- <11> См.: Петров В. В. Правовая охрана природы в СССР: Учебник. М., 1984. С. 370. <12> См.: Петров В. В. Экологическое право России: Учебник. М., 1995. С. 541.
В дифференцированном значении природа подразделяется на отдельные составные части: природно-заповедные объекты, природохозяйственные объекты, природные комплексы, окружающая среда. В контексте указанной классификации В. В. Петров дал характеристику понятия "природный объект", указав на юридически значимые признаки данного понятия: естественный источник происхождения, неизменное состояние в экологической системе природы, социально-экономическая ценность для общества. Естественный источник происхождения подчеркивает, что природный объект возникает в результате эволюционного развития природы. Этот признак не теряет своего значения и тогда, когда некоторые элементы земной природы воспроизводятся человеком. Другой признак природного объекта - состояние в экологической системе природы позволяет провести разграничение между самим природным объектом и тем веществом или элементом естественного происхождения, которые выведены человеком из природной системы обмена веществ и энергии и переведены им в систему социальных связей: полезные ископаемые, извлеченные из недр, порубленные деревья, отстрелянные, отловленные звери и птицы и т. п. Третий признак природного объекта - социально-экологическая ценность проявляется через выполняемые им функции в области обеспечения качества окружающей среды: экологическую, экономическую, культурно-оздоровительную. В монографии "Экология и право" детально раскрыто содержание понятия "природный ресурс". Природный ресурс - категория экономическая. Он существует лишь постольку, поскольку представляет интерес для удовлетворения материальных потребностей общественного производства или населения. Но в отличие от иных материальных ценностей естественные ресурсы природы могут существовать только в неотделенном состоянии от того природного объекта, в составе которого они возникают и функционируют <13>. -------------------------------- <13> См.: Петров В. В. Экология и право. С. 32.
Таким образом, В. В. Петров разграничивал окружающую природную среду, состоящую из экологических систем, объектов природы, природных ресурсов, классифицируя элементы содержания понятия "окружающая природная среда" и понятия "вещества или элементы естественного происхождения", которые извлечены человеком из природной среды. Основываясь на этом принципиально важном критерии, который является общепризнанным в теории экологического права, В. В. Петров полагал, что в результате взаимодействия природохозяйственных объектов <14> и общества постепенно создается качественно новое внешнее окружение человека, органически соединяющее в себе преобразованную естественную среду и продукты человеческой деятельности. Такая часть среды обитания получает название окружающей человека среды или просто окружающей среды <15>. -------------------------------- <14> Природные объекты, по мнению В. В. Петрова, подразделяются на природохозяйственные и природозаповедные. <15> См.: Петров В. В. Экология и право. С. 35.
При этом В. В. Петров совершенно справедливо относил к предмету правового регулирования экологического законодательства только общественные отношения по поводу окружающей природной среды как части естественной среды обитания, в том числе преобразованной в процессе хозяйственной деятельности общества. Именно поэтому в Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды" в ст. 1 говорилось, что задачами природоохранительного законодательства РФ являются регулирование отношений в сфере взаимодействия общества и природы с целью сохранения природных богатств и естественной среды обитания человека, предотвращения экологически вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности, оздоровления и улучшения качества окружающей природной среды, укрепления законности и правопорядка в интересах настоящего и будущих поколений людей. Объектами охраны окружающей природной среды ст. 4 Закона признавала естественные экологические системы, озоновый слой атмосферы; землю, ее недра, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, леса и иную растительность, животный мир, микроорганизмы, генетический фонд, природные ландшафты. Особой охране подлежали государственные природные заповедники, природные заказники, национальные природные парки, памятники природы, редкие или находящиеся под угрозой исчезновения виды растений и животных и места их обитания. Кроме того, из самого названия Закона можно было сделать вывод о том, каков предмет его правового регулирования: отношения по поводу окружающей природной среды. Представления В. В. Петрова о содержании понятия "окружающая природная среда" в целом являются общепризнанными, они были и остаются основой теории экологического права. Хотя справедливости ради следует отметить, что в юридической литературе высказывались и несколько отличные от позиции В. В. Петрова точки зрения, однако эти различия по общему правилу не имеют принципиального характера. Неотъемлемым элементом системы УКОПС является эколого-правовой механизм, который находит свое проявление в системе юридических норм и правоотношений, при помощи которых государство обеспечивает выполнение эколого-правовых предписаний. Структура эколого-правового механизма состоит, по мнению В. В. Петрова, из природоохранительных норм, экологизированных норм хозяйственной и рекреационной деятельности, норм-гарантий и как итог их применения - эколого-правовых отношений <16>. -------------------------------- <16> См.: Петров В. В. Указ. соч. С. 54.
Функция природоохранительных норм заключается в том, чтобы обеспечить базовые экологические нормативы. Главная функция норм, регулирующих хозяйственную и рекреационную деятельность, выражается в том, чтобы конкретизировать экологические императивы применительно к условиям и требованиям хозяйственно-рекреационной деятельности. Задача норм - гарантий выполнения природоохранительных норм - создание необходимых условий, при которых достигается оптимальный уровень внедрения экологических требований в регулирование хозяйственной и рекреационной деятельности и их реализация в правовом отношении. Результатом взаимодействия всех звеньев эколого-правового механизма является возникновение эколого-правового отношения, т. е. правового отношения. Эколого-правовой механизм представляет собой самостоятельный институт российского экологического права и находит свое проявление в системе эколого-правовых норм и экологических правоотношений, направленных на выполнение закрепленного в законе экологического императива. Цель механизма: обеспечить материализацию эколого-правовой нормы <17>. -------------------------------- <17> См.: Петров В. В. Экологическое право России. С. 161.
Важнейшим условием создания и функционирования эколого-правового механизма В. В. Петров обоснованно считал необходимость экологизации законодательства. Под экологизацией законодательства следовало понимать внедрение экологических нормативов в содержание правовых норм, регулирующих различные стороны хозяйственной деятельности предприятий, организаций, учреждений и иных объектов. Задача экологизации заключается в том, чтобы "привязать" требования природоохранительных норм, обращенные ко всем природопользователям, к конкретным условиям хозяйственной деятельности предприятий и других природно-хозяйственных объектов. Ее значение состоит в практическом осуществлении модели взаимодействия экологических и экономических интересов, заложенной в нормах природоохранительного законодательства, в условиях хозяйственной деятельности. Эта идея нашла свое конкретное отражение в Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды", в котором был раздел VI "Экологические требования при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию предприятий, сооружений и иных объектов". Экологические требования, содержавшиеся в этом разделе, имели общий характер и были дифференцированы применительно к этапам создания хозяйственного объекта: при его размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию. Раздел VII указанного Закона предусматривал экологические требования при эксплуатации предприятий, сооружений, иных объектов и выполнении иной деятельности. Эти требования дифференцировались по признаку отраслевой принадлежности объектов, видам вредного воздействия на природу и иным: экологические требования в сельском хозяйстве; к энергетическим объектам; при проектировании, строительстве, реконструкции городов и других населенных пунктов; при использовании радиоактивных материалов; при использовании химических веществ в народном хозяйстве; охрана окружающей природной среды от вредного биологического воздействия; охрана окружающей природной среды от шума, вибрации, магнитных полей и иных вредных физических воздействий и т. д. Следует подчеркнуть, что указанный подход к формулированию экологических требований в различных сферах хозяйственной и иной деятельности сохранен и в действующем законодательстве. В Федеральном законе "Об охране окружающей среды" есть специальная глава VII "Требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности", структура которой построена по аналогии со структурой регулирования данного вопроса, примененной в Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды". Эффективность действия правового механизма управления качеством окружающей природной среды, как полагал В. В. Петров, опирается на соответствующие критерии качества состояния природной среды. Функции таких критериев выполняет система стандартов качества окружающей природной среды. В зависимости от методики установления требований качества окружающей среды основные стандарты подразделяются на экологические и производственно-хозяйственные. Экологические стандарты определяют предельно допустимые нормативы вредного антропогенного воздействия на окружающую природную среду, превышение которых создает угрозу сохранения оптимальных условий существования человека и его внешнего окружения <18>. Эти положения были отражены в разделе IV Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" "Нормирование качества окружающей природной среды" и являются фундаментальной основой действующего экологического законодательства. -------------------------------- <18> См.: Петров В. В. Экология и право. С. 108 - 109, 111.
Несомненной заслугой В. В. Петрова является разработка правовой базы осуществления экологического контроля. В. В. Петров рассматривал экологический контроль в системе управления качеством окружающей природной среды в триедином значении: как проявление природоохранительной функции государства, составного элемента системы управления качеством среды и гарантии эффективности выполнения природоохранительной нормы. Экологический контроль - неотъемлемая часть управленческой системы по обеспечению качества среды и вместе с тем необходимое условие работы ее правового механизма <19>. Вклад В. В. Петрова в развитие теории осуществления экологического контроля выражается в том, что он разработал понятие данной функции управления, формы и методы ее осуществления, пути повышения эффективности экологического контроля. Экологический контроль представляет собой проверку соблюдения предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами экологических требований по охране окружающей природной среды и обеспечению экологической безопасности <20>. -------------------------------- <19> См.: Петров В. В. Экология и право. С. 125, 126. <20> См.: Петров В. В. Экологическое право России. С. 547.
Примерно такое же определение понятия "экологический контроль" было сформулировано в ст. 68 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды". Экологический контроль ставит своими задачами: наблюдение за состоянием окружающей природной среды и ее изменением под влиянием хозяйственной и иной деятельности; проверку выполнения планов и мероприятий по охране природы, рациональному использованию природных ресурсов, оздоровлению окружающей природной среды, соблюдения требований природоохранительного законодательства и нормативов качества окружающей природной среды. В. В. Петровым были заложены теоретические основы эколого-правовой ответственности, сформулировано ее понятие и выявлены ее особенности. Юридическая ответственность в системе управления качеством окружающей природной среды выступает, так же как и контроль, в трех значениях: элемента, метода правовой охраны окружающей природной среды, гарантии выполнения эколого-правового предписания и самостоятельного института в механизме правового регулирования природоохранительных отношений. Экологическая ответственность выполняет три функции: стимулирующую, компенсационную и превентивную. Стимулирующая функция проявляется в наличии экономических и правовых стимулов, понуждающих к охране экологических интересов; компенсационная направлена на восстановление потерь природной среды в форме натуральной или денежной компенсации, превентивная предупредительно воздействует на поведение контрагента путем применения мер наказания и взыскания ущерба <21>. -------------------------------- <21> См.: Там же. С. 265.
Основанием возникновения эколого-правовой ответственности служит экологическое правонарушение - виновное, противоправное поведение, нарушающее законы об охране природы и причиняющее вред природе, здоровью человека либо создающее реальную угрозу такого причинения <22>. -------------------------------- <22> См.: Петров В. В. Экология и право. С. 143, 145, 146.
Особое значение, с нашей точки зрения, имеют анализ и разработка понятия "вред природной среде" как составной части экологического правонарушения. В. В. Петров писал, что вред, возникающий как факт нарушения природоохранительного законодательства, охватывает всю сферу взаимодействия общества и природы, весь материальный мир - природную среду, человека, продукты его деятельности. Такой вред подразделяется на экологический (вред природной среде), его разновидность - антропологический (вред здоровью человека) и экономический (вред продуктам деятельности человека) <23>. В результате загрязнения, истощения, разрушения природной среды образуется экологический вред, выражающийся в негативном влиянии преобразованной природы на состояние ее экологических систем, процессы обмена веществ и энергии <24>. -------------------------------- <23> См.: Там же. С. 147. <24> См.: Правовые проблемы экологии. Сборник научно-аналитических обзоров советской и зарубежной литературы. С. 94.
Экономический вред посягает на материальные интересы общества природопользователя. Он выражается в нанесении имущественного ущерба - гибели, повреждении, уничтожении материальных ценностей, а также убытков, вызванных неполучением доходов от использования природного ресурса, которые природопользователь имел реальную возможность получить при нормальных условиях производства, непроизводительных затратах на ликвидацию вредных последствий правонарушения. Экологический вред своим непосредственным объектом посягательства имеет природную среду, а через нее экологические интересы общества в здоровой, полноценной, продуктивной среде обитания человека. Он проявляется в загрязнении, истощении природной среды, разрушении ее экологических связей. Прямым следствием этих процессов является возникновение антропологического вреда, т. е. вреда, причиняемого негативными изменениями окружающей среды здоровью человека, состоянию его физиологических и генетических способностей. В отличие от экономического вреда экологический вред выражается в следующем. Во-первых, в стоимости материально-денежных затрат, использованных на охрану природного объекта, которому нанесен вред; расходов на восстановление нарушенного состояния природной среды; затрат на восстановление трудоспособности, на лечение, выплату пенсий и пособий пострадавшим от загрязнения природной среды. Во-вторых, в экологических потерях природной среды, возникших вследствие полного или частичного отключения выполняемых ею жизнеобеспечительных функций. Такие потери подразделяются на восполнимые, относительно восполнимые и невосполнимые <25>. -------------------------------- <25> См.: Петров В. В. Экология и право. С. 149, 150.
Вред окружающей природной среде В. В. Петров определял как негативные изменения в состоянии окружающей природной среды, вызванные деятельностью человека, в результате загрязнения природной среды, истощения природных ресурсов, повреждения, разрушения экологических систем природы, создающие реальную угрозу здоровью человека, растительному и животному миру, материальным ценностям <26>. -------------------------------- <26> См.: Петров В. В. Экологическое право России. С. 534.
На основе данного определения формулировалось понятие вреда в ст. 86 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды": предприятия, учреждения, организации и граждане, причинившие вред окружающей природной среде, здоровью и имуществу граждан, народному хозяйству загрязнением окружающей природной среды, порчей, уничтожением, повреждением, нерациональным использованием природных ресурсов, разрушением естественных экологических систем и другими экологическими правонарушениями, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с действующим законодательством. Многие идеи В. В. Петрова, сформулированные еще много лет назад, продолжают жить и работать в форме правовых норм в действующем законодательстве. Однако некоторые доктринальные основы экологического права, разработанные в течение десятилетий в юридической науке, подвергаются совершенно неоправданной ревизии на законодательном уровне, в правотворческой сфере. Речь идет о таких понятиях, как "окружающая среда", "благоприятная окружающая среда", которые закреплены в Федеральном законе "Об охране окружающей среды". Федеральный закон "Об охране окружающей среды" отличается крайне низким уровнем юридической техники, декларативностью правовых норм, многочисленными противоречиями между нормами этого Закона и нормами иных законодательных актов, что является серьезным препятствием для практического применения. По оценкам подавляющего большинства специалистов, этот Закон является шагом назад в развитии экологического законодательства. В современной эколого-правовой доктрине и в действующем законодательстве, как отмечает А. К. Голиченков, до сих пор нет единства в понимании ряда ключевых терминов <27>. В Федеральном законе "Об охране окружающей среды" в ст. 1 закреплено весьма "своеобразное" понятие "окружающая среда". Говорится, что окружающая среда - это совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов. Природный объект - естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства. Природно-антропогенный объект - природный объект, измененный в результате хозяйственной и иной деятельности, и (или) объект, созданный человеком, обладающий свойствами природного объекта и имеющий рекреационное и защитное значение. Антропогенный объект - объект, созданный человеком для обеспечения его социальных потребностей и не обладающий свойствами природных объектов. -------------------------------- <27> См.: Голиченков А. К. Охрана окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности, обеспечение рационального использования природных ресурсов: термины, содержание, соотношение // Экологическое право. Сборник материалов научно-практических конференций / Под ред. А. К. Голиченкова. Т. 1. М., 2004. С. 121.
Это определение не соответствует представлениям, сформулированным в теории экологического права в течение десятилетий <28>, поскольку оно не позволяет определить предмет законодательства об охране окружающей природной среды и экологического права, в основе которого заложено разграничение понятий "природа" и "общество". И, кроме того, такой подход к определению понятия "окружающая среда" не имеет никакого практического значения. Указанное определение можно считать революционным поворотом в наших представлениях и российском законодательстве, которое ранее под окружающей средой имело в виду лишь природную, естественную среду, природу <29>. -------------------------------- <28> См.: Колбасов О. С. Природа как объект правовой охраны // Правовые вопросы охраны природы в СССР. М., 1963. С. 5 - 16; Он же. Экология: политика - право. М., 1976. С. 8 - 20; Петров В. В. Экология и система советского права // Правовые проблемы экологии. Сборник научно-аналитических обзоров советской и зарубежной литературы. С. 24, 25. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья С. А. Боголюбова "Новый Федеральный закон "Об охране окружающей среды" включена в информационный банк согласно публикации - "Журнал российского права", 2002, N 6. ------------------------------------------------------------------ <29> См.: Боголюбов С. А. Новый Федеральный закон "Об охране окружающей среды" // Экологическое право. 2002. N 2. С. 17.
В качестве благоприятной ст. 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды" признает окружающую среду, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов. Под качеством окружающей среды понимается состояние окружающей среды, которое характеризуется физическими, химическими, биологическими и иными показателями и (или) их совокупностью. Естественная экологическая система - это объективно существующая часть природной среды, которая имеет пространственно-территориальные границы и в которой живые (растения, животные и другие организмы) и неживые ее элементы взаимодействуют как единое функциональное целое и связаны между собой обменом веществом и энергией. Указанное определение благоприятной окружающей среды также далеко от совершенства. Признание в качестве критерия, который бы свидетельствовал о благоприятном состоянии окружающей среды, устойчивого функционирования естественных экологических систем не имеет никакого юридического значения, его невозможно использовать в правоприменительной практике. Такой признак экологической системы, как часть природной среды, которая имеет пространственно-территориальные границы, также не имеет правового значения. Законодательство не предусматривает возможности определения и установления границ экосистем, в отличие от, например, земельных участков или участков недр. Как правильно отмечает М. М. Бринчук, благоприятную окружающую среду следует определять путем законодательного закрепления критериев ее состояния, а не качества, поскольку характеристика качества не учитывает количественные аспекты состояния природной среды <30>. -------------------------------- <30> См.: Бринчук М. М. Экологическое право: Учебник. М., 2005. С. 97, 98.
В настоящее время идет работа над проектом Экологического кодекса Российской Федерации. Считаю, что есть реальные основания полагать, что недостатки Федерального закона "Об охране окружающей среды" будут устранены, что правовое наследие В. В. Петрова найдет свое отражение в этом важном законодательном акте, будут развиты его идеи правового механизма управления качеством окружающей природной среды, что в итоге будет способствовать решению весьма острых проблем охраны окружающей среды в нашей стране.
Название документа