Развитие идей профессора В. В. Петрова об эколого-правовом механизме применительно к информационному обеспечению природопользования и охраны окружающей среды
(Выпханова Г. В.) ("Экологическое право", 2009, N 2/3, Специальный выпуск) Текст документаРАЗВИТИЕ ИДЕЙ ПРОФЕССОРА В. В. ПЕТРОВА ОБ ЭКОЛОГО-ПРАВОВОМ МЕХАНИЗМЕ ПРИМЕНИТЕЛЬНО К ИНФОРМАЦИОННОМУ ОБЕСПЕЧЕНИЮ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
Г. В. ВЫПХАНОВА
Выпханова Г. В., заведующая кафедрой гражданско-правовых дисциплин Калужского филиала Московского гуманитарно-экономического института, кандидат юридических наук.
Научные идеи доктора юридических наук, профессора В. В. Петрова, одного из основоположников эколого-правовой науки, на протяжении всех этапов ее развития были и продолжают оставаться актуальными и значительными. С позиций современности многие из предложенных им концептуальных подходов и теоретических конструкций позволяют по-новому посмотреть и оценить объективную реальность и явления правовой действительности. В числе таких научных положений можно выделить обоснованную В. В. Петровым категорию эколого-правового механизма, понятие, структура и действие которого были первоначально рассмотрены им применительно к управлению качеством окружающей среды <1>, а затем дано более широкое понятие "эколого-правовой механизм охраны окружающей природной среды" <2>. -------------------------------- <1> См.: Петров В. В. Экология и право. М.: Издательство "Юридическая литература", 1981. С. 53 - 108. <2> Петров В. В. Экологическое право России: Учебник для вузов. М.: Издательство "БЕК", 1996. С. 161 - 175.
Эта правовая категория представляет интерес для информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды как одного из необходимых условий достижения благоприятной окружающей среды, рационального использования природных ресурсов, соблюдения конституционно закрепленного права каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, других экологических прав граждан и иных субъектов. Основываясь на положениях общей теории права о правовом регулировании общественных отношений посредством юридических норм и правоотношений, В. В. Петров определял эколого-правовой механизм через систему эколого-правовых норм и экологических правоотношений, направленных на выполнение закрепленного в законе экологического императива. Учитывая особенности действия эколого-правовой нормы, в структуре этого механизма он выделял природоохранительные нормы права, закрепляющие базовые (исходные) экологические нормативы, экологизированные правовые нормы и нормативы, конкретизирующие эти императивы, а также нормы-гарантии, обеспечивающие выполнение как базовых, так и экологизированных норм и нормативов. Эколого-правовые отношения рассматривались им как завершающий этап движения нормы, реализующей себя в правоотношении <3>. -------------------------------- <3> См.: Петров В. В. Экология и право. С. 54 - 56; Петров В. В. Экологическое право России. С. 161 - 163.
Первые три элемента (правовые нормы) необходимо рассматривать во взаимосвязи с экологическим и экологизированным законодательством <4>, что обусловлено выделением в составе российской правовой системы собственно объективного (позитивного) права как совокупности общеобязательных норм, выраженных в законе, иных признаваемых государством формах позитивного права <5>. Это дает основание выделять в эколого-правовом механизме нормативную и законодательную составляющие. Необходимость их рассмотрения во взаимосвязи в составе такого механизма вытекает из структуры правовой системы, центральным звеном которой являются отрасли права, существование и развитие которых неотделимо от внешней формы выражения права - его источников, в частности отраслей законодательства, находящихся с отраслями права в тесной взаимосвязи. В юридической теории существует даже термин "нормативно-законодательные системы" <6>. Обоснованность такого подхода подтверждается и позицией В. В. Петрова, рассматривавшего природоохранительные правовые нормы, выделяя их виды (нормы-принципы, нормы-приоритеты, нормы-императивы и нормы-гарантии) на базе действовавшего Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" 1991 г., а также характеризовавшего экологизированные нормы, содержащиеся в законах налогового, гражданского и другого законодательства в контексте его экологизации <7>. -------------------------------- <4> Под экологизацией законодательства В. В. Петров понимал процесс внедрения экологических требований в законодательные и иные нормативные акты, регулирующие хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное влияние на окружающую природную среду. См.: Петров В. В. Экологическое право России. С. 164. Термин "экологизация законодательства" стал одним из основных в категориальном аппарате науки экологического права. Проблемам экологизации законодательства посвящены и современные эколого-правовые исследования. См., напр.: Игнатьева И. А. Систематизация экологического законодательства и экологизация отраслей российского законодательства // Экологическое право. 2007. N 1. С. 4 - 11 и др. <5> См.: Алексеев С. С. Право: азбука - теория - философия: Опыт комплексного исследования. М.: Статут, 1999. С. 47. <6> См.: Алексеев С. С. Теория права. М.: Издательство "БЕК", 1995. С. 190. <7> См.: Петров В. В. Экологическое право России. С. 162 - 168.
В рассмотренном В. В. Петровым эколого-правовом механизме прослеживается сложный характер правового регулирования экологических общественных отношений, что в полной мере относится и к эколого-информационным отношениям. Последние являются объективным проявлением современного информационного общества, отражением усиления роли и значения информации во всех сферах общественного развития, в том числе экологической сфере. Как отмечается в эколого-правовой литературе, развитие отношений в сфере взаимодействия общества и природы и, в частности, всякая деятельность, осуществляемая в рамках экологического права, сопровождаются накоплением экологически значимой информации. Объективно с этим процессом связаны экологическое нормирование, оценка воздействия на окружающую среду, экологическая экспертиза, экологическое лицензирование, договорная практика, экологическая сертификация, аудит, контроль, применение мер юридической ответственности <8>. Информационные аспекты присущи и другим эколого-правовым мерам, а также экологическому праву в целом, что обусловлено информационной сущностью права, которая рассматривается в правовой науке в контексте "информационной концепции права" <9>. Эти и другие предпосылки не просто вызывают необходимость определения правового режима экологической информации, создания гарантий для соблюдения прав граждан и других субъектов на экологическую информацию, а являются основанием для информационно-правового обеспечения области природопользования и охраны окружающей среды в целом с применением категории правового механизма. -------------------------------- <8> См.: Бринчук М. М. Экологическое право: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2003. С. 203. <9> См.: Копылов В. А. Информационное право: вопросы теории и практики. М.: Юристъ, 2003. С. 130.
Иначе говоря, речь идет о правовом механизме информационного обеспечения сферы природопользования и охраны окружающей среды (экологической сферы), центральным звеном которого является законодательство в области экологической информации. С одной стороны, оно отражает объективные процессы, происходящие в информационной и экологической сфере, учитывает общественные, частные, а также государственные потребности и интересы в правовом регулировании общественных отношений, связанных с экологической информацией, а с другой стороны, является правовой основой для правоприменительной деятельности, в том числе реализации и защиты прав граждан и других субъектов эколого-информационных правоотношений, исполнения ими возложенных обязанностей в этой сфере. Это законодательство является одним из важнейших условий осуществления органами исполнительной власти полномочий в процессе реализации ими функций экологического управления, обеспечивает возможность эффективного применения эколого-правовых мер. Законодательство в области экологической информации, будучи направленным на правовое регулирование сложных по своему составу эколого-информационных отношений, также имеет сложный межотраслевой характер. Оно включает в себя нормативные правовые акты разных отраслей законодательства (экологического, информационного и др.), содержащие правовые нормы, которые определяют порядок предоставления, получения и использования экологической информации, ее оборота, обеспечения и защиты прав граждан и других субъектов на экологическую информацию, регулируют иные эколого-информационные отношения, а также закрепляют правовые основы информационного обеспечения экологической сферы в целом. Такой эколого-информационный правовой массив состоит из нормативных правовых актов, предусмотренных в следующих отраслях законодательства: - базовом конституционном законодательстве, определяющем правовую основу для регулирования отношений в области экологической информации; - основных отраслях законодательства (уголовном, административном, гражданском) в той мере, в какой их нормативные правовые акты регулируют эколого-информационные отношения; - информационном законодательстве, закрепляющем основные принципы, порядок и условия доступа к информации, ограничения доступа, распространения или предоставления информации, другие положения, имеющие значение для регулирования отношений в области экологической информации; - экологическом законодательстве (законах и подзаконных нормативных правовых актах РФ и субъектов РФ, нормативных правовых актах органов местного самоуправления), смежном с ним законодательстве (в частности, санитарно-эпидемиологическом), а также иных отраслях законодательства (например, градостроительного), нормативно-правовые акты которых содержат экологизированные правовые нормы. Данный законодательный блок является основным в регулировании эколого-информационных отношений, поскольку содержит специальные правовые нормы, которые определяют специфику понятия и содержания экологической информации, устанавливают ее правовой режим, предусматривают иные особенности правовой регламентации в области экологической информации; - международных правовых актах в информационной сфере и в области охраны окружающей среды в эколого-информационном контексте. Такая структура законодательства в области экологической информации свидетельствует о комплексном характере правового регулирования эколого-информационных общественных отношений. Для информационного обеспечения сферы природопользования и охраны окружающей среды имеют значение нормы всех отраслей права и законодательства, касающиеся экологической информации и эколого-информационных процессов. Однако ключевое значение имеют экологическое и информационное право и законодательство. Именно они определяют специфику отраслевого режима, оказывающего регулятивное воздействие на эколого-информационные общественные отношения. При этом следует отметить, что эти отношения не входят непосредственно в предметную сферу информационного права. Они подпадают под действие отраслевого режима, предусмотренного экологическим правом, поскольку особенности правового регулирования эколого-информационных отношений остаются за пределами информационного права и законодательства и учитываются в экологическом праве и законодательстве исходя из специфики информационных отношений, возникающих в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Выявление этих особенностей имеет существенное значение для правового регулирования информационных отношений в экологической сфере, совершенствования экологического законодательства в информационно-правовом контексте. Кроме того, следует принимать во внимание, что правовые предписания, определяющие понятие экологической информации, ее составных частей, регулирующие ее режим, порядок оборота отдельных видов информации и другие вопросы, содержатся не только в информационном, экологическом, природоресурсном, но и в уголовном, гражданском и ином законодательстве <10>. -------------------------------- <10> См.: Дубовик О. Л., Кремер Л., Люббе-Вольф Г. Экологическое право. Учебник / Отв. ред. О. Л. Дубовик. М.: Изд-во "Эксмо", 2005. С. 462.
Таким образом, правовое регулирование эколого-информационных отношений должно рассматриваться не только из внутренних взаимосвязей экологического права и законодательства, но и во взаимосвязи с информационным правом, другими отраслями российского права, а также международным правом. Что касается последнего, то для информационного обеспечения сферы природопользования и охраны окружающей среды имеют значение правовые нормы, касающиеся экологической информации, прав граждан на нее, иные положения и рекомендации, получившие закрепление в международных актах, принятых в условиях объективного существования и активного развития процесса глобализации, затрагивающего все сферы общества, включая информационную и экологическую сферы. На правоприменительном этапе правового механизма информационного обеспечения экологической сферы важное значение приобретают правовые средства, предусмотренные в нормах экологического и других отраслей права, нашедшие отражение в соответствующих отраслях законодательства и направленные на регулирование эколого-информационных отношений (в частности, определяющие эколого-правовой статус субъектов этих отношений, их право на экологическую информацию, обязанности определенного круга лиц по ее предоставлению, понятие "экологическая информация", ее правовой режим, требования к эколого-информационным процессам, ответственность участников эколого-информационных отношений за неисполнение либо ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей и др.). Предусмотренные в законодательстве правовые средства, установленный правовой режим на правоприменительной стадии переводятся в конкретные юридические права и обязанности конкретных субъектов эколого-информационных правоотношений, для которых одинаково важна информация, содержащаяся как в правовых нормах (например, об их праве на экологическую информацию, способах его реализации), так и в актах реализации прав и обязанностей (договоре на конкретный вид природопользования и т. д.), а также правоприменительных актах (судебном решении, обязывающем орган государственной власти, проводивший государственную экологическую экспертизу, представить в адрес заявителей - граждан и общественных организаций (объединений) информацию о результатах ее проведения и др.). От информационной составляющей правоприменительного этапа во многом зависит эффективность правового механизма информационного обеспечения экологической сферы, под которой следует понимать соотношение между поставленной целью и достигнутым результатом. Как отмечал В. В. Петров при определении эффективности эколого-правового механизма охраны окружающей природной среды, это, по существу, оценка качества его работы. Она проявляется как сравнение цели природоохранительной нормы, содержащей экологический императив, с итогами ее реализации в эколого-правовом правоотношении. С точки зрения эффективности эколого-правовой механизм был исследован им применительно к трем его стадиям: статической, динамической и результативной <11>. Такой подход целесообразно применять и для оценки эффективности правового механизма информационного обеспечения экологической сферы. -------------------------------- <11> См.: Петров В. В. Экологическое право России. С. 171.
На статической стадии В. В. Петров связывал эффективность эколого-правового механизма с полнотой природоохранительной нормы, свидетельствующей о достаточности правового материала, необходимого для регулирования общественного отношения, об отсутствии пробелов правового регулирования, а также о социально-экономической и экологической обоснованности правовой нормы. При этом он выделял существование двух причин пробела нормы права - объективной (поступательное развитие общественных отношений и отставание права) и субъективной (несовершенство законодательства) <12>. -------------------------------- <12> См.: Там же. С. 171 - 172.
Существование таких пробелов характерно для правового регулирования эколого-информационных отношений. Они отмечаются как непосредственно в экологическом законодательстве, например отсутствие законодательно закрепленного понятия "экологическая информация", так и в других отраслях законодательства - информационном, административном и др., в частности противоречивость правовых норм, их недостаточность для однозначного урегулирования вопросов, касающихся доступа к экологической информации, определения состава правонарушений в области экологической информации и т. д. Выявление таких пробелов и их устранение является одной из основных задач правотворческой деятельности, также влияющей на эффективность правового механизма информационного обеспечения экологической сферы, что вызывает необходимость выделения в его составе наряду с нормативно-законодательной также и нормотворческой составляющей. На динамической стадии эколого-правового механизма В. В. Петров выделял в качестве эффективности эколого-правовой нормы гарантии (финансовую и материально-техническую), а также эколого-правовую культуру <13>, что в полной мере можно отнести и к правовому механизму информационного обеспечения сферы природопользования и охраны окружающей среды. Как показывает практика, без необходимой финансово-экономической обеспеченности невозможно осуществлять, например, непрерывное систематическое наблюдение за состоянием окружающей среды, ее загрязнением, получать другие сведения, относящиеся к экологической информации, вести учет природных ресурсов, осуществлять иные эколого-правовые меры. -------------------------------- <13> См.: Там же. С. 172 - 173.
Важную роль играет правовая культура всех субъектов эколого-информационных правоотношений - граждан, руководителей органов управления, представителей правоохранительных структур и др., так как она оказывает непосредственное влияние на качество и эффективность правового регулирования в этой сфере, укрепление законности и правопорядка. В данном контексте особую важность приобретает реализация норм Федерального закона "Об охране окружающей среды" <14> в части формирования экологической культуры и профессиональной подготовки специалистов в области охраны окружающей среды, включая юристов. -------------------------------- <14> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 5 февраля 2007 г. N 13-ФЗ, от 26 июня 2007 г. N 118-ФЗ, от 24 июня 2008 г. N 93-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ и от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133; 2004. N 35. Ст. 3607, N 27. Ст. 2711; 2005. N 19. Ст. 1752; 2006. N 1. Ст. 10; 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 7. Ст. 834; 2007. N 27. Ст. 3213; 2008. N 26. Ст. 3012; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2009. N 1. Ст. 17.
В числе гарантий эффективности эколого-правовой нормы, на наш взгляд, необходимо выделять и организационные гарантии, поскольку без стабильной, оптимальной и обоснованной институциональной системы, включая в первую очередь органы власти, достижение поставленной цели и необходимого результата весьма затруднительно. Например, постоянные реорганизации системы органов исполнительной власти, осуществляющих экологическое управление, не позволили до настоящего времени создать единую систему экологического мониторинга. В результате этого снижается эффективность не только информационной составляющей государственного экологического управления, но и иных эколого-правовых мер. Наконец, правовой механизм информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды важно оценивать и в контексте выделяемой В. В. Петровым результативной стадии эколого-правового механизма, которую он определял как анализ итогов действия звеньев данного механизма, итогом работы которого является правовое отношение, направленное на решение конкретной задачи <15>. -------------------------------- <15> См.: Петров В. В. Указ. соч. С. 174.
В общетеоретической юридической науке правоотношения рассматриваются как главное средство, при помощи которого осуществляется действие юридических норм, средство "перевода" общих предписаний юридических норм в плоскость субъективных юридических прав и обязанностей для данных субъектов, "конкретизатор" общих требований юридических норм применительно к данным субъектам <16>. Рассмотрение эколого-информационных правоотношений в таком контексте позволяет оценить, каким образом исполняются предусмотренные правовыми нормами предписания, связанные с экологической информацией, происходит реализация прав граждан и других участников эколого-информационных правоотношений на экологическую информацию, в достаточной ли степени они обеспечиваются корреспондирующими обязанностями соответствующих субъектов. Эколого-информационное, так же как и любое иное, правоотношение необходимо рассматривать в контексте правоприменительной и правоохранительной деятельности, от которых во многом зависит эффективность правового механизма информационного обеспечения сферы природопользования и охраны окружающей среды. -------------------------------- <16> См.: Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966. С. 130 - 131.
Кроме того, необходимо отметить влияние доктрины на эффективность этого механизма. Она оценивается в качестве важного ориентира в правотворческой и правоприменительной деятельности компетентных государственных органов, существенного критерия при толковании права и при восполнении пробелов в нем <17>. Тем самым доктринальная составляющая имеет существенное значение для действия правового механизма информационного обеспечения экологической сферы, правового регулирования эколого-информационных отношений на всех этапах. -------------------------------- <17> См.: Алексеев С. С. Теория права. С. 204.
Таковы лишь некоторые из многочисленных идей профессора В. В. Петрова, оказывающих влияние на развитие современной эколого-правовой науки.
Название документа