Особенности правового обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности в топливно-энергетическом комплексе при реализации энергетических проектов
(Жаворонкова Н. Г., Агафонов В. Б.) ("Юрист", 2013, N 21) Текст документаОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ И ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В ТОПЛИВНО-ЭНЕРГЕТИЧЕСКОМ КОМПЛЕКСЕ ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ ЭНЕРГЕТИЧЕСКИХ ПРОЕКТОВ
Н. Г. ЖАВОРОНКОВА, В. Б. АГАФОНОВ
Жаворонкова Наталья Григорьевна, заведующая кафедрой экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), доктор юридических наук, профессор.
Агафонов Вячеслав Борисович, доцент кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук.
В настоящей статье авторы приводят правовой анализ законодательства в сфере энергетики и охраны окружающей среды, рассматривают основы концепции эколого-энергетической эффективности, обращают внимание на задачи совершенствования энергетического законодательства.
Ключевые слова: энергетическое законодательство, правовое регулирование, экологическая безопасность, окружающая среда.
Peculiarities of legal ensuring protection of environment and environmental security in fuel and energy sector in realization of energy projects N. G. Zhavoronkova, V. B. Agafonov
Zhavoronkova Natal'ya Grigor'evna, head of the department of ecology and natural resources law of Moscow state law university named after O. E. Kutafin (MSLA), doctor of law, professor.
Agafonov Vyacheslav Borisovich, assistant professor of the department of ecology and natural resources law of Moscow state law university named after O. E. Kutafin (MSLA), candidate of legal sciences.
In this article the authors make legal analysis of legislation in the sphere of energetics and environmental protection, examine the foundation of concept of environmental efficiency, pay attention to the problems of the development of energetic legislation.
Key words: energy legislation, legal regulation, environment security, environment.
Обеспеченность Российской Федерации природными ресурсами - важнейший экономический и политический фактор развития национального хозяйства. Структура природных ресурсов, величина их запасов, качество, степень изученности и направления хозяйственного освоения оказывают непосредственное влияние на экономический потенциал Российской Федерации. В докладе Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации о результатах и основных направлениях деятельности на 2008 - 2010 гг. отмечалось: "Обеспечение охраны окружающей среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов является одним из ключевых общественных благ, которые формируют основу долгосрочного социально-экономического развития, обусловливают материальную базу развития будущих поколений. Наряду с такими сферами деятельности, как национальная оборона и обеспечение правопорядка, деятельность по охране окружающей среды относится к ключевым функциям государства как регулирующей структуры в системе общественных отношений" <1>. -------------------------------- <1> URL: http://www. mnr. gov. ru.
Таким образом, в настоящее время природно-ресурсный потенциал Российской Федерации является основой социально-экономического развития и экологического благополучия населения, поэтому рациональное использование и охрана имеющихся природных ресурсов имеют решающее значение при принятии управленческих решений и реализации программ развития Российской Федерации в области энергетики на среднесрочную и долгосрочную перспективу. Основные формы влияния энергетики на окружающую среду состоят в следующем: - загрязнение атмосферы: тепловой эффект, выделение в атмосферу газов и пыли; - загрязнение гидросферы: тепловое загрязнение водоемов, выбросы загрязняющих веществ; - загрязнение литосферы при транспортировке энергоносителей и захоронении отходов, при производстве энергии; - загрязнение радиоактивными и токсичными отходами окружающей среды; - изменение гидрологического режима рек гидроэлектростанциями и как следствие - загрязнение на территории водотока; - создание электромагнитных полей вокруг линий электропередачи; - извлечение и использование невозобновимых ресурсов; - образование масштабных отходов, отвалов; - изменение природных ландшафтов, фауны и флоры целых регионов; - образование выемок, пустот, изменение гидрологического режима; - вырубки лесов; - создание предпосылок для техногенных аварий и природных катастроф. Это не исчерпывающий перечень экологических последствий при реализации энергетических проектов. Суммируя вышесказанное, можно подчеркнуть, что в ближайшие десятилетия тенденция наращивания потребления энергоресурсов будет только преобладать, поэтому роль правовых форм регулирования экологоориентированного природопользования при реализации энергетических проектов будет только возрастать. Комплексный анализ законодательства и правоприменения в сфере энергетики выделяет три вопроса, необходимость решения которых тесно связана с пониманием сущности правового регулирования отношений, возникающих с усложнением и появлением качественно новых аспектов в современной глобальной экономике, инновационной среде, техногенном обществе. Во-первых, российское законодательство в области энергетики очень многолико и разрозненно и представляет собой преимущественно отраслевую специфику, мало отражая комплексное воздействие энергетики на все сферы жизни страны. Во-вторых, тесная связь между природопользованием и энергетикой, хотя и известна очень давно, все еще не носит органичного, комплексного характера. В этом смысле необходимо создание базового, межотраслевого, комплексного законодательного акта, формирующего основы национальной политики в области обеспечения эколого-экономической эффективности и безопасности, не только адекватно регулирующего полномочия органов государственной власти, но и создающего условия и гарантии реальной защищенности личности и окружающей среды от отрицательных последствий энергетических проектов. В-третьих, реализация энергетических проектов в наше время постулируется как основная квазиэкономическая и в целом государственная политика, а следовательно, современная законодательная инициатива и практика направлены прежде всего на решение и обслуживание текущих государственно-энергетических задач, но никак не экологических проблем. В-четвертых, формирование адекватного правового механизма (экологоориентированного) при формировании энергетических проектов - это прежде всего формирование основ, стратегии природопользования не только в рамках энергетического сектора, но и в целом как государственная социально-экономическая политика. Общие основы охраны окружающей среды при реализации энергетических проектов заложены в главе VII Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" <2>, устанавливающей требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов энергетики. -------------------------------- <2> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
К числу базовых законов, обеспечивающих правовое регулирование энергетики, включая использование природных и энергетических ресурсов, относятся в первую очередь Федеральные законы от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" <3>, от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <4>, от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" <5>. -------------------------------- <3> СЗ РФ. 2003. N 13. Ст. 1177. <4> СЗ РФ. 2009. N 48. Ст. 5711. <5> СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4159.
Определенным вектором развития законодательства в области охраны окружающей среды при реализации энергетических проектов является Энергетическая стратегия России на период до 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 13 ноября 2009 г. N 1715-р <6>, формирующая основы национальной политики и механизмы ее реализации в области обеспечения экологической, промышленной и техногенной эффективности в энергетической сфере; не только регулирующая полномочия органов государственной власти, но и создающая условия для сохранения окружающей среды от техногенных аварий и катастроф; способствующая разработке системы нормативных актов, детально регламентирующих процедурные вопросы координации деятельности уполномоченных органов; разграничения их полномочий и взаимодействия в сфере энергетики. -------------------------------- <6> СЗ РФ. 2009. N 48. Ст. 5836.
Россия значительно отстает от западных стран в правовом регулировании проблем энергетики в той части, которая сопряжена с проблемами рационального природопользования и экологической безопасности. Несмотря на ряд законодательных мер, направленных на модернизацию страны, инновационный путь развития, создание нормативной базы безопасности - важнейшая задача права на современном этапе развития нашей страны. Концепция законодательства об экологоэнергоэффективности должна учитывать степень опасности и силу воздействия различного рода факторов, образующих комплексные понятия "энергетические ситуации" и "экологическая безопасность". Различные по своему происхождению, направленности, кругу участников и потерпевших, последствиям энергетические проекты - все они объединены единим родовым признаком - масштабностью, массовостью, внезапностью. Поэтому основой концепции законодательства об эколого-энергетической эффективности должен быть экологоориентированный подход, вбирающий в себя долгосрочное планирование, пролонгированные действия (бездействие), концентрирующий внимание не только на самом факте потребности в дешевой энергетике, но и долгосрочных экологических последствиях реализации энергопроектов, возможности предупреждения (профилактики) потенциальных последствий нежелательных событий. Теория и практика современного законодательства еще не выработала достаточно материала для теоретического обобщения всех факторов, создающих стройную концепцию, однако темпы происходящих изменений, резко возросшая опасность от различного рода антропогенных и природных катастроф требуют выделения этих явлений в единое целое и выработки достаточно цельной концепции законодательства в чрезвычайных ситуациях. Задачами данной концепции должны быть: 1) разработка теоретических основ системы законодательства об экологоэнергоэффективности; 2) анализ существующей законодательной базы в области регулирования проблем рационального природопользования и экологической безопасности энергетики в России. Сравнительный анализ зарубежного законодательства в указанной области; 3) определение уровня и очередности законодательного решения отдельных проблем (гидроэнергетики, атомной, тепловой, добычи и переработки ископаемых, переработки отходов) в области эколого-энергетической эффективности; 4) подготовка перечня законодательных и нормативных актов, нуждающихся в разработке и принятии, формирование "дорожной карты эколого-энергетической эффективности". Определение структуры законодательного решения проблемы энергоэффективности с точки зрения экологии; 5) выработка единой терминологии и понятийного аппарата для пакета законодательных актов, входящих в компетенцию "экологоэнергоэффективность"; 6) работа над концепциями отдельных законодательных актов, согласование смежных законов по экологоэнергоэффективности. Основы концепции эколого-энергетической эффективности должны базироваться на положениях Конституции РФ, закрепляющих соответственные права и обязанности граждан и государственных органов, а также на Федеративном договоре, разграничившем сферы ведения Федерации и республик в ее составе в области обеспечения экологической и энергетической эффективности, проведения мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями и их последствиями. К законам прямого действия должны относиться законы об энергетике: о безопасности в энергетике, минерально-сырьевой базе, о компенсации ущерба, об энергетическом хозяйстве, об управлении отходами, о защите от опасных ситуаций, аварий и катастроф и другие. Законы о размещении, планировании и проектировании, строительстве энергетических объектов и об организации энергетического хозяйства, производства энергии - это законы общего действия. Их разработка и принятие вписываются в общую концепцию законодательства об энергетике. Другое дело, что они до настоящего времени слабо учитывали экологическую составляющую не как равную и постоянную величину, а как "дополнение", "обременение", условие, которое можно и нужно "оптимизировать", т. е. всячески устранять. При разработке и принятии вышеперечисленных блоков законов необходимо основываться на имеющемся массиве нормативного материала, требующего известной детализации и структурирования в рамках принятой концепции. Частично принципы "экологизации" энергетики могут быть реализованы путем принятия дополнительных норм или частичной реконструкции уже имеющегося законодательства об инвестициях, охране окружающей среды, техническом нормировании, территориальном планировании, о налоговой политике, малом бизнесе, приватизации. Концепция законодательства об эколого-энергетической эффективности должна быть обязательно подкреплена организационно-финансовыми и нормативно-техническими вопросами. Последним блоком в концепции следует выделить правоохранительное законодательство, в систему которого должны войти нормы, регулирующие ответственность за правонарушения в указанной области. Кроме того, при отсутствии законодательной основы необходим базовый федеральный закон, который бы регулировал и создавал условия для определения самого понятия "экологоэнергоэффективность". Этим целям должны служить Основы законодательства Российской Федерации об экологической безопасности в энергетике. Наиболее важные положения концепции законодательства об энергоэффективности должны найти отражение в этом базовом законе. Последний должен занять центральное место в системе норм, направленных на правовое регулирование отношений в сфере обеспечения экологической безопасности и жизни населения, территорий, экономики и ресурсов страны, ее жизнедеятельности в условиях роста энергетики, их прогнозирования, предотвращения негативных последствий; определять государственную политику в этой области; рассматривать в основном общие принципы и положения, основы организационного, правового и экономического характера.
ЛИТЕРАТУРА
1. URL: http://www. mnr. gov. ru. 2. СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133. 3. СЗ РФ. 2003. N 13. Ст. 1177. 4. СЗ РФ. 2009. N 48. Ст. 5711. 5. СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4159. 6. СЗ РФ. 2009. N 48. Ст. 5836.
Название документа