Кодификация законодательства о недропользовании в Российской Федерации: проблемы и перспективы развития
(Боева А. А.) ("Юридический мир", 2009, N 4) Текст документаКОДИФИКАЦИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О НЕДРОПОЛЬЗОВАНИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ
А. А. БОЕВА
Боева А. А., юрист.
Прошло уже более 15 лет со времени принятия Закона Российской Федерации "О недрах", а прения и дискуссии по поводу необходимости его коренной переработки и совершенствования (как максимум) или внесения существенных изменений (как минимум) не прекращаются и по сей день. Автор высказывает свою точку зрения по данному вопросу. В статье отмечается, что имеется потребность в упорядочивании, систематизации и в конечном итоге в кодификации законодательства, регулирующего отношения в сфере недропользования.
Law of the RF "On Mineral Resources" was adopted 15 years ago, however disputes and discussions related to the necessity of its improvement or introduction of material changes do not stop up to now. The author expresses her viewpoint on the said issue. The article notes the need of systematization and codification of legislation regulating relations in the sphere of mineral resources <*>. -------------------------------- <*> Boeva A. A. Codification of legislation on mineral recourses in the RF: problems and prospects for development.
Анализ показывает, что законодательство о недрах Российской Федерации, дающих значительную часть поступлений в бюджеты всех уровней, существенно отстает в своем развитии, за 15 лет осуществления преобразований практически не сдвинулось со стартовых позиций, определенных принятием базового Закона Российской Федерации "О недрах" 1992 г. (в редакции 1995 г., с последующим внесением изменений и дополнений), и нуждается в скорейшем развитии основных институтов в целях регулирования горных отношений на современном уровне. Если учитывать, что дополнения и изменения в Закон Российской Федерации "О недрах" вносились более 10 раз (в 1996, 1999, 2000, 2001 (дважды), 2002, 2003, 2004 (дважды), 2006, 2008 гг.), то можно утверждать, что мнение специалистов о несовершенстве этого Закона является вполне обоснованным. Что касается направлений, по которым должно развиваться законодательство о недрах, то здесь единой точки зрения до настоящего времени не существует. Еще в 1994 г. профессором, доктором технических наук М. Е. Певзнером была выдвинута идея кодификации горного законодательства и создания нового сводного акта - Кодекса России о недрах. Современная правовая доктрина устанавливает, что кодификация законодательства является одной из форм систематизации и развития законодательства. Под термином "кодификация" понимается коренная переработка действующих нормативных правовых актов в определенной сфере общественных отношений, способ качественного упорядочения законодательства, обеспечения его согласованности и компактности, освобождения правового массива от устаревших и недействующих норм. В процессе кодификации анализируется весь объем нормативных правовых актов, регулирующих соответствующую сферу общественных отношений, в целях устранения противоречий и несогласованностей между ними, ликвидации пробелов и дублирующих норм. Кроме того, при проведении кодификации разрабатываются ранее отсутствовавшие в законодательстве нормы, потребность в закреплении которых продиктована практикой и временем, а также нормы и принципы, ликвидирующие пробелы. В результате кодификации создается новый сводный законодательный акт, регулирующий широкий спектр вопросов, устанавливающий основы правового регулирования для той или иной отрасли законодательства, отменяющий действовавшие ранее источники права. Кодифицированный акт обычно является единым, внутренне согласованным документом, обеспечивающим четкое построение системы нормативных предписаний в той или иной сфере общественных отношений и возглавляющим иерархию нормативных правовых актов в той или иной отрасли права или законодательства. Представляется, что указанный подход к проведению кодификации является логичным и обоснованным, поскольку, таким образом, сокращается количество действующих нормативных правовых актов, устраняется огромное количество недействующих норм, пробелов права и коллизий права, а процесс правоприменения становится намного проще и удобнее. Идея кодификации законодательства о недрах в настоящее время стала достаточно популярной, и поэтому появился ряд предложений относительно того, как должна развиваться политика принятия подобного акта, как должен называться этот новый сводный акт и какова должная быть его структура. Надо признать, Законы Российской Федерации "О недрах", "О соглашениях о разделе продукции" и другие федеральные законы не сформировали целостную и эффективную правовую основу для регулирования отношений недропользования. Недостатки горного законодательства в Российской Федерации состоят прежде всего в его неразвитости на федеральном уровне. Во многих случаях нормы законов декларативны, их реализация не обеспечена актами подзаконного характера, предусматривающими механизм эффективного правоприменения. В федеральном законодательстве о недрах масса пробелов, противоречий, несогласованностей и неточностей, что затрудняет его применение, а также создает поле деятельности для коррупционеров, масса отсылочных и бланкетных норм, в том числе и к непринятым нормативным актам. Так, например, в действующем законодательстве о недрах отсутствуют нормы и принципы, определяющие специфику создания и ликвидации горнодобывающих и нефтеперерабатывающих предприятий, регулирующие имущественные, договорные отношения в сфере недропользования и др. Существенные пробелы особенно проявляются в следующих направлениях: 1) управлении использованием и охраной недр; 2) разграничении права государственной собственности между Федерацией и субъектами Федерации; 3) правовом статусе отдельных категорий полезных ископаемых; 4) правовом режиме горного имущества; 5) создании и укреплении минерально-сырьевой базы страны и удовлетворении ее потребностей в минерально-сырьевых ресурсах; 6) приватизации и переходе горных отношений к рыночной экономике; 7) обеспечении устойчивого развития недропользования на основе принципов международных конвенций. Идея кодификации законодательства о недрах в настоящее время стала достаточно популярной, и поэтому появился ряд предложений относительно того, как должна развиваться политика принятия подобного акта, как должен называться этот новый сводный акт и какова должна быть его структура. К сожалению, все многочисленные попытки кодифицировать законодательство о недрах оказались безуспешными и его развитие пошло по пути корректировки Закона "О недрах". Эти изменения не устраняют один из основных недостатков Закона - его "геологическую направленность". Указанная тенденция свидетельствует о том, что имеется потребность в упорядочивании, систематизации и в конечном итоге в кодификации законодательства, регулирующего отношения в сфере недропользования. Это выражается в попытках разработки различных проектов соответствующего федерального закона, нередко именуемого кодексом. Предполагается, что потенциальный Кодекс о недрах будет состоять из двух частей: Общей и Особенной. В Общей части должны излагаться правовые нормы - общие для всех видов пользования недрами. В Общей части проекта кодекса необходимо определить предмет и сферу правового регулирования, дать определения основным понятиям, уточнить состав законодательства, регулирующего отношения недропользования. В отдельном разделе Общей части целесообразно закрепить нормы по государственному регулированию отношений недропользования, определив в том числе полномочия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также сосредоточив в указанном разделе публичные требования государства как собственника недр по рациональному использованию и охране недр. В этом же разделе нужно установить нормы, позволяющие передавать полномочия в сфере недропользования от федеральных органов исполнительной власти к органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В Общей части проекта Кодекса будут также сосредоточены нормы и принципы, устанавливающие государственную собственность на недра и содержащиеся в них в естественном состоянии полезные ископаемые. Особенная часть проекта Кодекса должна состоять из разделов, регулирующих общественные отношения, возникающие в каждом виде пользования недрами. Особенную часть проекта кодекса целесообразно сформировать на базе разработанных федеральных законов, регулирующих правоотношения в сфере деятельности по разработке различных видов полезных ископаемых: углеводородного сырья, твердых полезных ископаемых, драгоценных металлов и камней, подземных вод, радиоактивных полезных ископаемых, пользования недрами для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых. В этом же разделе можно сосредоточить нормы, регулирующие отношения по воспроизводству минерально-сырьевой базы и деятельности государственной геологической службы. Что нового необходимо будет добавить в проект Кодекса о недрах, требуемого веянием времени, создать кодекс именно "геологической направленности"? Одно из предложений касается переноса статьи о платежах за право пользования недрами из Налогового кодекса Российской Федерации в Кодекс о недрах. Это связано с тем, что в Налоговом кодексе невозможно учесть многие особенности, связанные с разработкой месторождений полезных ископаемых. Государство как собственник недр заинтересовано в том, чтобы в разработку вовлекались месторождения бедных и забалансовых полезных ископаемых, а также месторождения со сложными горно-геологическими условиями. Но инвестор начнет вкладывать средства в освоение подобных объектов только при условии, что ему будет предоставлен благоприятный налоговый режим. Все особенности такого режима целесообразно подробно описывать в сводном акте, регулирующем недропользование, а не в Налоговом кодексе, для которого налог на добычу полезных ископаемых является лишь одним из многочисленных видов налогообложения юридических и физических лиц. Кроме того, акцент необходимо сделать на текущем контроле за деятельностью недропользователей в современных условиях. Сущность проблемы заключается в том, что переход к построению рыночной экономики предполагает ослабление контролирующих функций государства за деятельностью недропользователей. При этом возникает опасность усиления хищнических тенденций при эксплуатации месторождений, прикрываемых необходимостью обеспечения рентабельности горнодобывающего предприятия, несоблюдения условий, на которых были выданы лицензии на право добычи полезных ископаемых, нарушений согласованных в установленном порядке планов развития горных работ, искажения базы для исчисления налогов за пользование недрами. Одним из направлений усиления негосударственных форм контроля за деятельностью недропользователей является создание независимой вневедомственной службы горного аудита и правовое закрепление ее функций. Это нововведение также должно найти свое отражение в проекте Кодекса о недрах. Безусловно, внимание следует уделить наиболее актуальной проблеме современности - непроработанному вопросу разведки и добычи полезных ископаемых на континентальном шельфе. На сегодняшний день указанная сфера отношений является наиболее запутанной и сложной. Кодекс сможет детально урегулировать всю область отношений системы конкурсного отбора претендентов на получение лицензии на пользование недрами, включая определение видов конкурсов и условий их проведения, подготовку материалов к конкурсу, порядок предоставления заявок, возможного их отклонения, а также задачи и полномочия конкурсных комиссий, механизм проведения конкурсов и порядок принятия ими решений. Более детально могут быть урегулированы отношения в области экологической безопасности недропользования, уточнены в соответствии с современными требованиями отношения по государственному надзору и контролю за использованием и охраной недр. Нуждается в закреплении и положение о необходимости страховать имущественные риски недропользователей и риски, связанные с возможностью отрицательного воздействия на окружающую среду, включая расходы на рекультивацию и мелиорацию нарушенных земель.
Название документа