Пробелы правового регулирования административной ответственности должностных лиц местного самоуправления
(Масловская М. В.) ("Муниципальная служба: правовые вопросы", 2010, N 2) Текст документаПРОБЕЛЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
М. В. МАСЛОВСКАЯ
Масловская М. В., доцент ГОУ ВПО "Мордовский государственный университет им. Н. П. Огарева", кандидат юридических наук.
В рамках данной статьи мы затронем лишь отдельные проблемы, связанные с установлением административной ответственности должностных лиц местного самоуправления. В силу ст. 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Поэтому правовое регулирование административной ответственности должностных лиц местного самоуправления осуществляется на федеральном уровне посредством закрепления нормами Кодекса РФ об административных правонарушениях, а также на уровне субъектов РФ путем принятия соответствующих законов. В соответствии со ст. 1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление: 1) общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях; 2) перечня видов административных наказаний и правил их применения; 3) административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; 4) порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; 5) порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний. Например, ст. 5.39 КоАП РФ предусматривает ответственность должностных лиц в виде административного штрафа за неправомерный отказ в предоставлении гражданину информации, непосредственно затрагивающей права и свободы гражданина. К должностным лицам местного самоуправления применима и ст. 19.5 КоАП РФ, предусматривающая ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства. Санкция в данном случае устанавливается в виде либо административного штрафа, либо дисквалификации. Предметы ведения субъектов Российской Федерации в КоАП РФ прямо не определены, но в вопросах установления административной ответственности субъектами РФ они ограничены рамками, предусмотренными вышеупомянутой ст. 1.3 КоАП РФ. Отдельные ученые считают, что к ведению субъектов Федерации относится установление: - административной ответственности за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по вопросам, не имеющим федерального значения; - подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации; - полномочий должностных лиц по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации <1>. -------------------------------- <1> См., например: Полянский И. А. Законодательство субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях // Роль юридического образования и науки в формировании гражданского общества и правового государства: Сборник материалов юбилейной научно-практической конференции, посвященной 65-летию юридического факультета ХГАЭП / Под общ. ред. С. В. Нарутто и В. Н. Ширяева. Хабаровск, 2005.
Данный перечень также дополняется и другими полномочиями законодательных органов субъектов Федерации, например: полномочиями устанавливать административную ответственность юридических лиц за совершение административных правонарушений (ст. 2.10 КоАП РФ) <2>; -------------------------------- <2> Как считают отдельные авторы, законами (кодексами) субъектов Федерации должна устанавливаться ответственность юридических лиц и должностных лиц за совершение лишь тех административных правонарушений, которые имеют определенные особенности в отдельных регионах страны и не рассматриваются в Федеральном кодексе. См.: Россинский Б. В. О разграничении компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области укрепления административной ответственности // Журнал российского права. 2001. N 7.
- определять смягчающие обстоятельства, не указанные в ч. 1 ст. 4.2 КоАП РФ; - образовывать административные комиссии и иные коллегиальные органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях (ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ). Таким образом, субъекты Российской Федерации вправе принимать собственные законы в области административных правонарушений, если они не противоречат федеральным законам, регулирующим те же правоотношения. При отсутствии соответствующего федерального закона субъект Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование, что следует из смысла ст. 72, 76 (ч. 2) и 77 (ч. 1) Конституции Российской Федерации и вытекает из природы совместной компетенции. С принятием федерального закона закон субъекта Российской Федерации подлежит приведению в соответствие с ним. Данная правовая позиция нашла отражение в Постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации, в частности, от 30 ноября 1995 г. и от 1 февраля 1996 г., принятых в связи с запросами Калининградской областной Думы и администрации Читинской области. Законами субъектов РФ должны быть закреплены составы административных правонарушений, совершенных и в сфере местного самоуправления. Так, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - ФЗ N 131-ФЗ) возлагает на органы государственной власти субъектов РФ обязанность установления административной ответственности за неисполнение муниципальных правовых актов. Данная обязанность вытекает из ч. 3 ст. 7 ФЗ N 131-ФЗ, которая установила: "За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации". Часть 3 ст. 32 ФЗ N 131-ФЗ определяет, что "за нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан должностные лица местного самоуправления несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации". Схожа по формулировке и ст. 15 Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", согласно которой "лица, виновные в нарушении настоящего Федерального закона, несут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации". Полагаем, что, если законодатель не оговорил конкретно в статье, что ответственность устанавливается только федеральными законами, значит, и субъекты Российской Федерации вправе эту ответственность определять. Любопытно, что в федеральных законах ни уголовная, ни административная ответственность за нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан не определена. А региональные власти к регламентации административной ответственности относятся по-разному. В большинстве субъектов РФ, например, административная ответственность за нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан не установлена. Лишь в немногих регионах законодательно закреплен состав данного административного правонарушения (в частности, в Республике Татарстан, Краснодарском крае, Белгородской и Курской областях). Например, ст. 2.1 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях от 21 ноября 2007 г. N 45 гласит: "Неправомерный отказ или уклонение... должностных лиц органов местного самоуправления от рассмотрения обращений граждан, а равно нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан влечет предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пятисот до трех тысяч рублей". Закон Краснодарского края от 23 июля 2003 г. N 608-КЗ "Об административных правонарушениях" за неправомерный отказ или уклонение от рассмотрения обращений физических и юридических лиц, нарушение без уважительных причин сроков их рассмотрения, совершенные должностным лицом, установил ответственность в виде предупреждения или административного штрафа в размере от двухсот до двух тысяч рублей. Статья 5.1.5 Закона Белгородской области от 4 июля 2002 г. N 35 "Об административных правонарушениях на территории Белгородской области" за нарушение порядка и срока письменного ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления, к их должностным лицам определила ответственность в виде административного штрафа на должностных лиц в размере одной тысячи рублей. В силу ст. 5 Закона Республики Башкортостан от 4 июня 2004 г. N 84-з должностные лица за несоблюдение установленных законодательством Республики Башкортостан положений, направленных на защиту права граждан на обращение, а также гарантий права граждан на обращение, дополняющих гарантии, предусмотренные Федеральным законом "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", привлекаются к ответственности в виде административного штрафа от пятисот до одной тысячи рублей. Как видно из приведенных выше примеров, размер административных штрафов, а также состав правонарушений относительно обращений граждан хотя и несущественно, но все же отличаются. В некоторых регионах (в частности, Брянской области) административный штраф от пятисот до одной тысячи рублей налагается за нарушение срока рассмотрения обращений граждан, но лишь на должностных лиц государственных и муниципальных предприятий и учреждений Брянской области. А в отдельных субъектах РФ (например, Алтайский край) административный штраф на должностных лиц органов местного самоуправления в размере от пятисот до одной тысячи рублей установлен лишь в отношении нарушения сроков и порядка рассмотрения петиций граждан <3> (выделено мной. - М. В.). -------------------------------- <3> Согласно ст. 2 Закона Алтайского края от 29 декабря 2006 г. N 152 ЗС петиция - коллективное обращение граждан, подписанное 300 и более гражданами, направленное... органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления и содержащее, в частности, сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов органами местного самоуправления и их должностными лицами, влекущее нарушение прав и законных интересов неопределенного круга лиц.
Во многих регионах законы, устанавливающие административную ответственность за нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан, утратили силу (в частности, в Республиках Башкортостан, Марий Эл, Магаданской, Иркутской, Омской и Пензенской областях). В частности, Закон Московской области от 14 июля 2005 г. N 176/2005-ОЗ "Об административной ответственности за нарушения законодательства Московской области об обращениях граждан" до недавнего времени содержал несколько составов административных правонарушений в области рассмотрения обращений граждан должностными лицами, за которые предусматривалось наложение административного штрафа. Например, Закон предусматривал административную ответственность за: - неправомерный отказ в приеме или рассмотрении обращений граждан; - нарушение сроков рассмотрения обращений граждан; - принятие заведомо необоснованного и (или) незаконного решения по обращениям граждан; - преследование граждан за критику; - нарушение порядка доведения до населения графика личного приема граждан; - нарушение графика личного приема граждан; - направление обращения на рассмотрение лицу, действия которого обжалуются; - незаконное оставление обращения без рассмотрения; - утрату письменных обращений граждан и (или) материалов по их рассмотрению. В октябре 2006 г. данные положения утратили силу, а ныне действующая редакция указанного выше Закона гласит: "За нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан должностные лица несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе дисциплинарную ответственность в соответствии с законодательством о государственной гражданской и муниципальной службе". Схожая ситуация имела место и в Республике Мордовия. Так, Закон РМ от 14 июня 2000 г. N 25-З "О порядке рассмотрения обращений граждан в Республике Мордовия" первоначально предусматривал лишь дисциплинарную ответственность в соответствии с трудовым законодательством РФ за: - неправомерный отказ в приеме или рассмотрении обращений граждан; - нарушение сроков рассмотрения граждан; - разглашение должностным лицом сведений, ставших ему известными в связи с рассмотрением обращений граждан. В 2005 г. в данный Закон внесли изменения, согласно которым должностные лица за вышеперечисленные правонарушения могли привлекаться и к административной ответственности. Однако с 1 января 2006 г. рассматриваемый Закон РМ утратил силу. К тому же и ст. 10-5 Закона РМ от 12 июля 2002 г. N 25-З "Об административной ответственности на территории Республики Мордовия", устанавливающая административную ответственность должностных лиц местного самоуправления за нарушение порядка и срока письменного ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления, была исключена в 2007 г. В отдельных субъектах Федерации если и принимаются законы об обращениях граждан, то никакой ответственности за нарушение порядка и сроков рассмотрения таковых не прописывают (Курганская область). Либо норма закона, в которой лишь упоминается соответствующая ответственность, отсылает к федеральным или региональным законам, в которых данная ответственность не прописана (Республика Адыгея, Ставропольский край, Брянская, Калужская, Орловская и Московская области). Вот такой замкнутый круг получается. Представляется, что сложившаяся в субъектах РФ практика правового регулирования вопросов ответственности должностных лиц за нарушение порядка обращений граждан не гарантирует надлежащей защиты права граждан на обращение. Некоторыми учеными-правоведами <4> предлагается выделить в Федеральном законе "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" отдельную статью, посвященную обязанностям государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц по рассмотрению обращений граждан. На наш взгляд, выделение такой статьи без внесения соответствующих изменений в УК РФ и КоАП РФ нецелесообразно. Любая обязанность должна предполагать ответственность за ее неисполнение, в противном случае она будет носить фиктивный характер. -------------------------------- <4> См.: Нудненко Л. А., Хаманева Н. Ю. Новый закон об обращениях граждан: достоинства и недостатки // Государство и право. 2007. N 3. С. 5 - 12.
Обращение в органы местного самоуправления является правом граждан, закрепленным ст. 33 Конституции РФ, тогда как нарушение прав и свобод человека и гражданина - это одно из оснований привлечения к юридической ответственности должностных лиц местного самоуправления. Вышеизложенное подтверждает необходимость устранения имеющихся в законодательстве пробелов путем введения в тексты УК РФ и КоАП РФ новых статей, предусматривающих ответственность, во-первых, за воспрепятствование осуществлению права граждан на обращение в органы государственной власти, органы местного самоуправления и к должностным лицам соответствующих органов и, во-вторых, за нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан.
Название документа