Правовой режим защиты персональных данных кандидата в период избирательной кампании
(Макарцев А. А.) ("Информационное право", 2011, N 2) Текст документаПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗАЩИТЫ ПЕРСОНАЛЬНЫХ ДАННЫХ КАНДИДАТА В ПЕРИОД ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ КАМПАНИИ
А. А. МАКАРЦЕВ
Макарцев Андрей Алексеевич, доцент кафедры конституционного и международного права, заместитель декана юридического факультета Сибирского университета потребительской кооперации, член Новосибирской городской муниципальной избирательной комиссии, кандидат юридических наук, доцент.
Рецензент - Волчинская Елена Константиновна, ведущий советник аппарата Комитета Государственной Думы по безопасности, кандидат экономических наук.
В статье обращается внимание на отсутствие механизмов, гарантирующих полную проверку информации об имуществе, принадлежащем кандидату на праве собственности. На основе анализа российского законодательства и судебной практики автор делает вывод о необходимости законодательного закрепления объема информации о кандидатах, которая распространяется в ходе информирования избирателей.
Ключевые слова: избирательные комиссии, персональные данные, конфиденциальная информация, информирование избирателей, судебное решение, правовой режим персональных данных, избирательная кампания.
Legal regime of protection of personal data of candidate during election campaign A. A. Makartsev
The author points to the absence of the mechanism, guaranteeing total verification of the candidate owned property information. Analyzing the legislation in force and the judicial precedents the author comes to the conclusion of the information volume to be published during election campaign legislative consolidation necessity.
Key words: election committee, personal data, confidential information, electorate information, legal judgement, personal data legal status, election campaign.
Институт персональных данных является достаточно новым в отечественной правовой системе и в связи с этим находится в стадии становления. Тесная связь норм этого института со многими отраслями российского права определяет его комплексный характер и, как следствие, влияет на правоприменительную практику. Центральное место в регулировании отношений, связанных с правовой регламентацией порядка защиты персональных данных, имеет Федеральный закон от 27 июня 2006 г. N 152-ФЗ "О персональных данных" <1>, который закрепляет общие принципы их охраны. -------------------------------- <1> Российская газета. 29.07.2006.
Особое значение исследуемый институт имеет в избирательном праве, где информация играет определяющую роль. Именно информация является средством обеспечения объективной оценки личности кандидата избирателями и способствует их правильному выбору. Составной частью информирования избирателей, проводимого соответствующими избирательными комиссиями, является распространение сведений, представленных кандидатом при выдвижении. В соответствии со ст. 33 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <2> кандидат в заявлении о согласии баллотироваться указывает фамилию, имя, отчество, дату и место рождения, адрес места жительства, серию, номер и дату выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, наименование или код органа, выдавшего паспорт или документ, заменяющий паспорт гражданина, гражданство, образование, основное место работы или службы, занимаемая должность, и представляет копии документов, подтверждающих эти сведения. Вместе с заявлением в соответствующую избирательную комиссию должны быть представлены сведения о размере и об источниках доходов кандидата (каждого кандидата из списка кандидатов), а также об имуществе, принадлежащем кандидату (каждому кандидату из списка кандидатов) на праве собственности (в том числе совместной собственности), о вкладах в банках, ценных бумагах. -------------------------------- <2> Российская газета. 15.06.2002.
Анализ ч. 1 ст. 3 Федерального закона "О персональных данных" позволяет сделать вывод, что большая часть представляемой кандидатом информации относится к персональным данным, которыми является любая информация, относящаяся к определенному или определяемому на основании такой информации физическому лицу (субъекту персональных данных), в том числе его фамилия, имя, отчество, год, месяц, дата и место рождения, адрес, семейное, социальное, имущественное положение, образование, профессия, доходы, другая информация. Перечень информации, относящейся к персональным данным, не является исчерпывающим. По общему правилу обработка персональных данных осуществляется с согласия их субъектов, за исключением случаев, предусмотренных законом. К исключениям, закрепляемым ч. 2 ст. 6 Закона "О персональных данных", относятся случаи, связанные с избирательными отношениями, когда субъектом персональных данных является кандидат на выборные государственные или муниципальные должности. Проверка предоставленной кандидатом информации осуществляется избирательной комиссией, которая в соответствии с п. 6 ст. 33 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" обращается с представлением о проверке достоверности сведений о кандидатах в соответствующие органы, которые обязаны сообщить о результатах проверки. Но процедура, предусмотренная законом, не позволяет в полной мере осуществить эту проверку. Информация об имуществе, принадлежащем кандидату на праве собственности (в том числе совместной собственности), проверяется посредством запросов в органы юстиции. Необходимо отметить, что имущество, принадлежащее кандидату на праве совместной собственности, может быть оформлено на другое лицо, например супруга. Согласно п. 3 ст. 33 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" федеральным законом может быть предусмотрена необходимость представления кандидатами сведений о размере и об источниках доходов и имуществе супруга кандидата. В действующем законодательстве подобное требование предусматривается лишь ст. 34 Федерального закона от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" <3>. Но исходя из этих законодательных положений можно сделать вывод, что осуществляется проверка информации о супруге кандидата, а не сведений об имуществе самого кандидата, принадлежащего ему на праве совместной собственности. В связи с этим можно констатировать, что действующее законодательство не позволяет провести полную проверку имущества кандидатов. -------------------------------- <3> Российская газета. 16.01.2003.
Субъектом, который несет ответственность за защиту персональных данных кандидата, является соответствующая избирательная комиссия, деятельность которой определяется избирательным законодательством. Регламентируя порядок распространения информации, являющейся персональными данными кандидатов, законодатель устанавливает гарантии, которые, с одной стороны, направлены на соблюдение прав кандидата как субъекта персональных данных, с другой стороны - на обеспечение права избирателей на получении информации о кандидатах. В соответствии с п. 7 ст. 33 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" избирательная комиссия доводит до избирателей сведения о кандидатах, представленные при их выдвижении, в объеме, установленном организующей выборы избирательной комиссией. Закон Новосибирской области от 7 декабря 2006 г. N 58-ОЗ "О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Новосибирской области" <4> в ч. 15 ст. 41 уточняет, что соответствующая избирательная комиссия информирует избирателей о кандидатах на основании сведений, представленных при их выдвижении, в объеме установленном избирательной комиссией муниципального образования. В развитие этих положений в ходе избирательной кампании по выборам депутатов Совета депутатов г. Новосибирска пятого созыва Новосибирской городской муниципальной избирательной комиссией решением от 9 ноября 2009 г. N 28/134 был утвержден комплекс мер по обеспечению информирования избирателей о кандидатах, зарегистрированных кандидатах в депутаты Совета депутатов г. Новосибирска пятого созыва и порядке голосования <5>. В нем отмечается, что открытой является информация о кандидатах, представленная при их выдвижении, в следующем объеме: фамилия, имя, отчество; дата рождения; основное место работы или службы, занимаемая должность (в случае отсутствия основного места работы или службы - род занятий), образование; субъект выдвижения (самовыдвижение, выдвижение избирательным объединением); дата выдвижения. -------------------------------- <4> Советская Сибирь. 19.12.2006. <5> URL: http://www. izbirkom. novo-sibirsk. ru (дата обращения: 15.04.2010).
Предусмотренная законом возможность соответствующей избирательной комиссии самостоятельно определять объем информации о кандидатах, которая будет распространяться в ходе информирования, позволяет последним считать, что они могут существенно повлиять на содержание этой информации, расширив ее объем. Так, в ходе выборов депутатов Совета депутатов г. Новосибирска пятого созыва (март 2010 г.) в Кировский районный суд поступило заявление от кандидата Ч., который просил отменить решение окружной избирательной комиссии "Об утверждении информационного плаката". Заявитель требовал обязать избирательную комиссию отразить в информационном плакате его вероисповедание, национальность. Суд, рассмотрев дело, принял решение об отказе в удовлетворении требований <6>, которое было обжаловано в Новосибирский областной суд. Кассационная инстанция определила оставить решение районного суда без изменения, отметив, что удовлетворение необоснованных требований привело бы к нарушению принципа равенства кандидатов <7>. -------------------------------- <6> Решение Кировского районного суда от 3 марта 2010 г. Дело N 2-1278/10. <7> Кассационное определение судебной коллегии по гражданским делам Новосибирского областного суда от 23 марта 2010 г. Дело N 33-1391/2010.
В соответствии с пп. "г" п. 23 ст. 29 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" члены избирательной комиссии вправе знакомиться с документами и материалами, непосредственно связанными с выборами, и получать копии этих документов и материалов, за исключением документов и материалов, содержащих конфиденциальную информацию. Исходя из положений федерального законодательства можно предположить, что доступными для ознакомления членам избирательных комиссий являются документальные носители всей информации о кандидатах, которая имеется в избирательной комиссии. Режим работы с документами, которые являются носителями конфиденциальной информации, ограничивается только возможностью ознакомления с ними с целью проверки фактов, указанных кандидатом. Подобный подход законодателя не всегда в полной мере реализуется на практике. Примером этому может являться ситуация, возникшая в ходе последней избирательной кампании по выборам депутатов Совета депутатов г. Новосибирска, когда в окружную избирательную комиссию поступило заявление от члена комиссии с правом совещательного голоса Ш. с требованием предоставить ей копии предусмотренных пп. "г" п. 23 ст. 29 Закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" документов всех кандидатов по избирательному округу. В удовлетворении заявления было отказано по нескольким основаниям. Во-первых, заявитель не перечислял требуемые документы, а лишь ссылался на статью Закона. Во-вторых, документы, копии которых просила представить член комиссии с правом совещательного голоса, содержали персональные данные о кандидатах, в связи с чем, по мнению председателя избирательной комиссии, он не имел права разрешать делать с них копии. В связи с тем что законодательством Российской Федерации и субъектами персональных данных ограничения на доступ к этим документам не устанавливались, Ш. обратилась в суд с требованием обязать избирательную комиссию предоставить ей их копии. В ходе судебного разбирательства заявитель уточнила свои требования в части перечисления документов, копии которых необходимо было ей предоставить: справки с основного места работы кандидата - для подтверждения сведений об основном месте работы и занимаемой должности, справки о принадлежности к политической партии, справки о принадлежности к общественному объединению. Представитель избирательной комиссии в судебном заседании настаивал на отказе в удовлетворении заявления. Рассмотрев обстоятельства дела, суд принял решение об удовлетворении требований заявителя и обязал избирательную комиссию предоставить копии запрашиваемых ею документов <8>. В судебном решении отмечалось, что "в соответствии с положениями статьи 24 Конституции Российской Федерации сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускается. Однако в силу статьи 55 российской Конституции могут иметь место исключения из этого правила, но только на основании Федерального закона". В связи с этим, по мнению суда, "кандидаты, претендующие на роль публичных политиков представительных органов муниципальных образований, в соответствии с требованиями федерального закона принимают на себя определенные обязательства по предоставлению информации о своей частной жизни для широкого круга избирателей с целью формирования осознанного волеизъявления при голосовании для обеспечения принципа гласности выборов". -------------------------------- <8> Решение Кировского районного суда г. Новосибирска от 17 февраля 2010 г. Дело N 2-1078/10.
Проводя анализ этого судебного решения, можно сделать следующие выводы. С одной стороны, в связи с нечеткостью категориального аппарата можно высказать мнение о правомерности судебного решения. Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" ограничивается использованием категории "персональные данные" лишь в отношении информации об избирателях. При регламентировании порядка работы с информацией о кандидатах в Законе применяется термин "конфиденциальная информация", что предполагает наличие правовых ограничений на доступ к ней. Вследствие того что в современной российской правовой базе понятие "конфиденциальная информация" в полной мере не раскрывается, а термин "конфиденциальность" характеризует режим работы с документами, то на основании положений Закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", можно сделать вывод о возможности членов комиссии получать копии любых документов, за исключением четко определенных законом: бюллетеней, открепительных удостоверений, списков избирателей, участников референдума, подписных листов. С другой стороны, при вынесении решения суд не учел общий и неконкретный характер заявления: в нем отсутствовал перечень документов, копии которых были необходимы заявителю. Необходимо отметить, что информацию, предоставляемую кандидатом при выдвижении, могут подтверждать документы различного вида. Например, информация о месте работы, роде занятий кандидата может находить отражение в трудовой книжке, пенсионном удостоверении, удостоверении адвоката и др. Именно отсутствие конкретного перечня документов, копии которых были необходимы заявителю, не позволило окружной избирательной комиссии дать обоснованный ответ. Также необходимо отметить, что уточнение заявителем в ходе судебного процесса своих требований в части перечисления документов, копии которых необходимо получить, не меняло обстоятельств дела. Суд неправильно применил нормы материального права, обязав окружную избирательную комиссию предоставить копии документов, перечень которых был получен в ходе судебного разбирательства. Окружная избирательная комиссия, несогласная с принятым решением, обжаловала его в Новосибирский областной суд. Судебная коллегия суда посчитала, что заявителем в ходе судебного заседания не был доказан факт нарушения ее прав, и приняла решение об отмене решения Кировского районного суда <9>. -------------------------------- <9> Кассационное определение судебной коллегии по гражданским делам Новосибирского областного суда от 2 марта 2010 г. Дело N 33-1092/2010.
Подводя итоги, необходимо отметить, что ч. 2 ст. 6 Федерального закона "О персональных данных" ограничивается закреплением исключения на обязательность получения согласия кандидатов на выборные государственные и муниципальные должности на обработку их персональных данных. В избирательном законодательстве механизмы защиты персональных данных кандидатов в период избирательной кампании также не находят полного отражения. С одной стороны, Закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" ограничивает возможность работы с документами, представленными кандидатом при выдвижении, содержащими конфиденциальную информацию. Но, как отмечалось выше, содержание конфиденциальной информации в российском законодательстве не раскрывается, и даже легитимность этого термина сомнительна. С другой стороны, Закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" позволяет избирательной комиссии самостоятельно определять объем информации о кандидате, который будет распространяться в ходе информирования, что не способствует единообразному применению правовых норм, регулирующих отношения, связанные с защитой персональных данных кандидатов. В связи с этим необходимо в п. 7 ст. 33 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" закрепить объем информации о кандидатах, который будет распространяться избирательной комиссией в ходе информирования. В связи с тем что определяющее значение в регулировании отношений, связанных с защитой персональных данных, имеет Федеральный закон "О персональных данных", появляется необходимость более четко конкретизировать его положения в избирательном законодательстве. В Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" нужно конкретизировать закрепленные Законом "О персональных данных" рамки работы с персональными данными кандидатов на выборные государственные или муниципальные должности. Повышением гарантирования защиты персональных данных кандидатов являлось бы закрепление в законодательстве отдельных видов информации о них, которые не могут использоваться в ходе информирования избирателей (адрес места жительства, паспортные данные).
------------------------------------------------------------------
Название документа