Правовое регулирование лицензирования телерадиовещательной деятельности на территории Российской Федерации как способ гарантирования свободы массовой информации
(Колобаева Н. Е.) ("Бизнес, Менеджмент и Право", 2011, N 2) Текст документаПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЛИЦЕНЗИРОВАНИЯ ТЕЛЕРАДИОВЕЩАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НА ТЕРРИТОРИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК СПОСОБ ГАРАНТИРОВАНИЯ СВОБОДЫ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ
Н. Е. КОЛОБАЕВА
Колобаева Н. Е., кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного права УрГЮА.
В статье рассматриваются новейшие изменения в законодательстве Российской Федерации, регулирующем сферу массовых коммуникаций и лицензирования телерадиовещательной деятельности.
Ключевые слова: свобода массовой информации, средство массовой информации, лицензирование, телерадиовещательная деятельность.
Legal regulation of broadcasting licensing activities in the Russian Federation as a way of guaranteeing the freedom of the media N. E. Kolobaeva
The article describes recent changes in the Russian legislation regulating the sphere of mass communications and broadcasting licensing activities.
Key words: freedom of the media, mass media, licensing, TV and radio broadcasting activities.
Необходимым условием режима демократии является свобода массовой информации. Нормы ст. 29 Конституции РФ, провозгласившие данную свободу, следуют нормам, установленным важнейшими международными актами: Всеобщей декларацией прав человека от 10 декабря 1948 г. <1>, Конвенцией о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. <2>, Международным пактом о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. <3>. -------------------------------- <1> Российская газета. 05.04.1995. <2> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 2. Ст. 163. <3> Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1994. N 12.
Содержание свободы массовой информации определяется в Законе Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 2124-1 "О средствах массовой информации" <4> (далее - Закон о СМИ) и сводится к отсутствию ограничений в отношении: -------------------------------- <4> Российская газета. 08.02.1992.
а) поиска, получения, производства и распространения массовой информации; б) учреждения средств массовой информации, владения, пользования и распоряжения ими; в) изготовления, приобретения, хранения и эксплуатации технических устройств и оборудования, сырья и материалов, предназначенных для производства и распространения продукции СМИ. Отсутствие ограничений - это общее правило, которое не является абсолютным. Исключения могут быть предусмотрены, согласно Конституции России (ч. 3 ст. 55), только в законодательстве, причем, согласно ст. ст. 1 и 5 Закона о СМИ, в законодательстве Российской Федерации о средствах массовой информации. Кроме того, такие исключения должны соответствовать положениям ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах и ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Одним из способов реализации свободы массовой информации является распространение информации посредством телерадиовещания, возможность осуществления которого на территории Российской Федерации связана с некоторыми условиями, в частности необходимостью регистрации средства массовой информации и получения лицензии на осуществление вещательной деятельности. Такие условия, безусловно, являются ограничением свободы массовой информации. Вместе с тем данные ограничения носят легитимный характер, так как установлены законодательно и обусловлены тем, что такой способ распространения информации наиболее востребован в современном мире, в связи с чем отличается массовостью и, соответственно, позволяет более эффективно влиять на аудиторию. Конвенция о защите прав человека и основных свобод, формулируя в ст. 10 свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ, прямо указывает на то, что институт лицензирования радиовещательных, телевизионных или кинематографических предприятий данной нормой не ограничивается. До недавнего времени институт лицензирования телерадиовещания представлял собой совокупность норм, содержащихся в Законе о СМИ 1991 года, с незначительными в этой части последующими изменениями, и в подзаконных актах. Федеральный закон от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" <5>, действие которого будет прекращено 2 ноября 2011 года, не распространял свое действие на данную сферу. Закон о СМИ в редакции, действующей до 10 ноября 2011 года, был правовой основой лицензирования телерадиовещания и осуществлял весьма поверхностное регулирование такого лицензирования, а именно определял, что лицензия на вещание дает ее держателю право, используя технические средства эфирного, проводного или кабельного телерадиовещания, в том числе находящиеся в его собственности, осуществлять с соблюдением лицензионных условий распространение продукции зарегистрированных средств массовой информации. Кроме того, указанный нормативный акт называл случаи отказа в предоставлении лицензии и ее аннулирования. Примечательно то, что в Законе о СМИ было установлено, что решение об аннулировании лицензии принимается органом, ее выдавшим, тогда как иные лицензии, в соответствии с Федеральным законом от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", аннулируются только в судебном порядке. Дальнейшее регулирование осуществлялось Постановлением Правительства Российской Федерации от 07.12.1994 N 1359 "О лицензировании телевизионного вещания, радиовещания и деятельности по связи в области телевизионного и радиовещания в Российской Федерации" <6>, которым были утверждены Положение о лицензировании телевизионного вещания и радиовещания в Российской Федерации и Положение о порядке взимания платы за выдачу и переоформление лицензий на телевизионное вещание и радиовещание в Российской Федерации, и Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1999 года N 698 "О проведении конкурсов на получение права на наземное эфирное телерадиовещание, а также на разработку и освоение нового радиочастотного канала для целей телерадиовещания" <7>. -------------------------------- <5> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 33 (часть I). Ст. 3430. <6> Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 34. Ст. 3604. <7> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 27. Ст. 3382.
Возможности распространения информации посредством технических средств в современном мире изменяются с довольно высокой скоростью, и особенно существенно они изменились за последние 20 лет. Регулирование такой сферы нормами, созданными в 90-х годах, не соответствовало потребностям отрасли и способствовало ущемлению свободы массовой информации. На протяжении действия названных актов регулярно предпринимались попытки внесения изменений в законодательство о средствах массовой информации, но все они были неудачными. Важно еще и то, что Закон о СМИ появился тогда, когда коммерческое телерадиовещание на территории Российской Федерации только формировалось. Понятно, что за 20 лет изменились потребности и вещателей, и аудитории. Толчком для обновления института лицензирования телерадиовещания послужило утверждение Концепции развития телерадиовещания в Российской Федерации на 2008 - 2015 годы <8>, которая рассматривает развитие телерадиовещания с точки зрения обеспечения конституционных прав и свобод человека, доступа к массовой информации, использования духовного и культурного наследия, исторических традиций, соблюдения норм общественной жизни, защиты нравственных ценностей, воспитания патриотизма. Концепция признает, что произошли принципиальные изменения в сфере производства и распространения электронных средств массовой информации, что связано с переходом от аналоговых методов обработки сигнала к цифровым, разработкой систем сжатия, кодирования и мультиплексирования цифровых потоков, возникновением мультимедийных сред, интерактивных услуг, развитием сети Интернет и мобильной связи. В Концепции поставлена задача перехода до 2015 года от аналогового вещания к цифровому на всей территории России и обеспечения доступа к информации всему населению Российской Федерации. Несмотря на то что Концепция утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации, именно здесь были заложены программные моменты дальнейшего развития как института лицензирования, так и сферы массовой коммуникации в целом. Так, впервые было введено понятие "общероссийский обязательный общедоступный телевизионный канал, радиоканал", под которым понимается телевизионный канал, радиоканал свободного доступа, обязательный для трансляции на всей территории Российской Федерации. В последующем Указом Президента Российской Федерации <9> был определен в целях обеспечения свободы массовой информации и создания условий для получения населением социально значимой информации Перечень общероссийских обязательных общедоступных телевизионных каналов, радиоканалов. -------------------------------- <8> Распоряжение Правительства Российской Федерации от 29.11.2007 N 1700-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 49. Ст. 6221. <9> Указ Президента Российской Федерации от 24.06.2009 N 715 "Об общероссийских обязательных общедоступных телеканалах и радиоканалах" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 26. Ст. 3169.
В марте 2011 г. лицензирующим органом была предпринята попытка самостоятельно урегулировать порядок предоставления лицензий в виде принятия Временного порядка предоставления Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций государственной услуги по лицензированию телевизионного вещания и радиовещания <10>, которым были зафиксированы соответствующие административные процедуры. -------------------------------- <10> http://www. rsoc. ru/mass-communications/license/p156/p506/
Первые кардинальные изменения в сфере лицензирования законодательно были урегулированы в мае 2011 г., когда был принят новый Федеральный закон от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" <11>, распространивший свое действие на сферу телерадиовещания. В полном объеме указанный Закон вступает в силу 3 ноября 2011 года. Вместе с тем, согласно ч. 4 ст. 1 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", особенности лицензирования телерадиовещания, в том числе в части, касающейся порядка принятия решения о предоставлении лицензии, срока действия лицензии и порядка продления срока ее действия, приостановления и возобновления действия лицензии, могут устанавливаться федеральными законами. Такие особенности введены Федеральным законом от 14.06.2011 N 142-ФЗ <12> в качестве изменений в Закон о СМИ, который в данной редакции начнет свое действие 10 ноября 2011 года. -------------------------------- <11> Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 19. Ст. 2716. <12> Федеральный закон от 14.06.2011 N 142-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового регулирования в сфере средств массовой информации" // Собрание законодательства Российской Федерации. N 25. Ст. 3535.
Закон о СМИ в редакции от 14.06.2011 довольно детально урегулировал процесс лицензирования. С начала действия редакции вещателей ожидают существенные изменения во всем. При этом п. 4 ст. 5 Федерального закона от 14.06.2011 N 142-ФЗ установлено, что лицензия на вещание, предоставленная до 10 ноября 2011 г., действует до истечения срока ее действия или до получения вещателем лицензии на вещание того же средства массовой информации, в которое в этом случае вносятся сведения об используемых радиочастотах, о месте установки и мощности используемых передатчиков, позиции телеканалов и (или) радиоканалов в мультиплексе, содержащиеся в ранее предоставленной лицензии на вещание того же средства массовой информации. Существенным новшеством является то, что лицензия будет предоставляться российскому юридическому лицу, осуществляющему формирование и распространение телеканала или радиоканала. Ранее по лицензии распространялись теле - и радиопрограммы. Телеканал и радиоканал - это нововведенные формы распространения массовой информации, а именно сформированная в соответствии с сеткой вещания (программой передач) и выходящая в эфир под постоянным наименованием и с установленной периодичностью совокупность теле-, радиопрограмм и (или), соответственно, иных аудиовизуальных, звуковых сообщений и материалов. Вводится понятие "универсальная лицензия", которая выдается вещателю, являющемуся редакцией телеканала или радиоканала, и дает право осуществлять распространение телеканала или радиоканала на всей территории Российской Федерации в любых средах вещания, в том числе осуществлять наземное эфирное вещание, спутниковое вещание, кабельное вещание. Вещатель, не являющийся редакцией телеканала или радиоканала, в соответствии с лицензией на вещание вправе осуществлять распространение телеканала или радиоканала на территории Российской Федерации в определенных среде или средах вещания в пределах прав, полученных таким вещателем в установленном порядке от редакции телеканала или радиоканала. Введены некоторые новые обязанности для вещателей. Так, вещатель общероссийского обязательного общедоступного телеканала или радиоканала обязан обеспечить его распространение на территории проживания населения Российской Федерации. Анализ норм, которыми будет представлен институт лицензирования телерадиовещания, показывает, что изменения имеют три основных направления. Во-первых, они направлены на облегчение процедуры получения лицензии. Так, получение универсальной лицензии существенно расширяет права вещателя, который одновременно является создателем средства массовой информации (редакцией). Увеличен срок действия лицензии с пяти до десяти лет. Во-вторых, на предоставление некоторых гарантий вещателю - впервые на законодательном уровне урегулированы процедура получения, переоформления и продления, прекращения действия и аннулирования лицензии, а также основания отказа в предоставлении лицензии. В-третьих, впервые предусмотрены в этой сфере гарантии и для субъекта получения информации - установлена градация телерадиоканалов на обязательные и необязательные с тем, чтобы обеспечить доступ к информации всему населению Российской Федерации. Описанные выше изменения можно свести к одному знаменателю: все они представляют собой гарантии реализации свободы массовой информации, предусмотренной Конституцией Российской Федерации. Нельзя сказать, что принятые за последнее время нормативные акты снимут все проблемы и не создадут новых. В первую очередь проблемой станет переход на новую систему. Лицензии, выданные до 10 ноября 2011 года, будут действовать наряду с новыми, принципиально от них отличающимися. По новым лицензиям будут распространяться средства массовой информации - телеканалы и радиоканалы, что потребует перерегистрации в указанные формы существующих телепрограмм и радиопрограмм. Административные процедуры требуют детализации на уровне подзаконных актов, которые еще не приняты. Можно указать еще на очень большое количество не проработанных до конца моментов, однако важно то, что положительный процесс начался. Впервые за 20 лет действия Закона о СМИ он существенно скорректирован, что повлечет дальнейшее развитие в сфере массовых коммуникаций в целом и обеспечит гарантии для дальнейшего развития свободы массовой информации. При этом вектор такого развития задан не в направлении ее абсолютизации, а в отношении повышения качества предоставляемых услуг, то есть закреплены гарантии не только права производить и распространять информацию, но и права получать ее.
Название документа