Правовой статус многофункционального центра предоставления государственных и муниципальных услуг в России и европейский опыт организации "службы единого окна"

(Гриценко Е. В., Бабелюк Е. Г.) ("Закон", 2012, NN 6, 7) Текст документа

ПРАВОВОЙ СТАТУС МНОГОФУНКЦИОНАЛЬНОГО ЦЕНТРА ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ В РОССИИ И ЕВРОПЕЙСКИЙ ОПЫТ ОРГАНИЗАЦИИ "СЛУЖБЫ ЕДИНОГО ОКНА" <*>

/"Закон", 2012, N 6/

Е. В. ГРИЦЕНКО, Е. Г. БАБЕЛЮК

-------------------------------- <*> Настоящая работа выполнена в рамках научно-исследовательского проекта "Правовой статус многофункционального центра предоставления государственных и муниципальных услуг в России и европейский опыт организации "службы единого окна", поддержанной СПбГУ в 2011 г. Авторы выражают глубокую признательность коллегам из Торговой палаты Гамбурга - руководителю правового управления ТП Кристиану Графу (Christian Graf) и его заместителю доктору Свену Айзенменгеру (Sven Eisenmenger) - за предоставленные материалы и содержательные интервью о проблемах организации "службы единого окна" в Гамбурге и других землях Германии, о направлениях совершенствования германского законодательства об административных процедурах. Термины "единое окно" или "одно окно" здесь и далее понимаются как равнозначные, что в целом соответствует смыслу, вкладываемому в них законодательством России и европейских стран.

Гриценко Елена Владимировна, профессор кафедры государственного и административного права СПбГУ, доктор юридических наук.

Бабелюк Екатерина Геннадьевна, доцент кафедры государственного и административного права СПбГУ, кандидат юридических наук.

Статья посвящена роли "служб единого окна" в процессе совершенствования административных процедур, правовым проблемам организации таких служб в странах Евросоюза на примере Германии в рамках имплементации Европейской директивы об услугах. В статье представлен анализ российского законодательства об административных процедурах, осуществляемых по принципу "одного окна" через многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг; сквозь призму европейского опыта дается оценка проблем определения статуса МФЦ и совершенствования административных процедур с их участием.

Ключевые слова: административные процедуры, государственные услуги, муниципальные услуги, "служба единого окна", принцип "одного окна", Европейская директива об услугах, единое место обращения.

Введение

Целью представленного сравнительного анализа является выработка направлений совершенствования российского законодательства об административном производстве, выявление проблем применения принципа "единого окна" и путей их преодоления на основе обобщения как отечественного, так и европейского (в частности, немецкого) опыта реализации данного принципа в законодательстве и на практике. Актуальность данной темы возрастает в условиях интеграции национальных государств и сближения правовых систем. С одной стороны, идет процесс передачи отдельных государственно-властных, регулятивных полномочий национальными государствами межгосударственным объединениям - ЕС и ЕврАзЭС, расширяется "единый внутренний рынок", ставится задача гармонизации административных правил, отношений административных органов и граждан, хозяйствующих субъектов в странах - участниках интеграционного образования (межгосударственного объединения). С другой стороны, как в странах ЕС, так и в России отмечаются другие тенденции: упрощение процедур взаимодействия административных органов и граждан, организаций, хозяйствующих субъектов (в российской терминологии - снижение административных барьеров <1>), информатизация административных процедур (электронный документооборот). -------------------------------- <1> Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы, утв. распоряжением Правительства РФ от 10.06.2011 N 1021-р (далее - Концепция снижения административных барьеров 2011 г.).

Наконец, наблюдается стремление к освобождению государства от излишних административных функций (идея "стройного государства"), к передаче отдельных административных полномочий негосударственным субъектам с сохранением за государством контрольной и гарантирующей функций, к включению в административное производство механизмов саморегулирования. Одним из способов упрощения административных процедур является учреждение "единого места обращения", "единой инстанции", "единого (одного) окна". В России данный процесс выразился в предоставлении государственных и муниципальных услуг (в смысле совершения административных действий, включая разрешительное производство) органами исполнительной власти, органами местного самоуправления через учреждаемые ими многофункциональные центры (МФЦ), работающие по принципу "одного окна". В качестве примера модельного государства ЕС, реализующего новый административный порядок работы с заявителями через "единую инстанцию", мы выбрали Германию. Несмотря на существенные особенности, присущие государственному устройству и правовым системам России и Германии, данное сравнение представляется весьма уместным и полезным. Как и Россия, Германия относится к континентальной правовой семье. Оба государства в соответствии с их конституциями объявляют себя федеративными государствами, основанными на принципах демократического и правового государства и гарантируют самостоятельность местного самоуправления. Кроме того, Германия имеет богатейшую административно-правовую традицию. Общее административное право Германии достаточно хорошо развито, прошло непростой путь становления и развития: многие проблемы, которые решались в германском административном праве на разных этапах его развития, в настоящее время встают перед российским административным правом и ждут своего решения в рамках нового этапа административной реформы. При этом, осуществляя выбор варианта правового регулирования административных процедур, российский законодатель нуждается в оценке уже апробированных в других государствах вариантов, установлении возможностей и пределов допустимых заимствований, выработке собственных форм реализации административных процедур с учетом как известных положительных примеров, так и знания проблем, которые могут возникнуть на пути административной реформы.

1. Состояние правового регулирования административных процедур с участием единого места обращения

А. ЕС и Германия

Общие требования к осуществлению административных процедур и к организации единого места обращения (ЕМО) в государствах ЕС

На уровне ЕС осуществляется рамочное регулирование общих подходов и принципов, связанных с обеспечением прав граждан ЕС, единого внутреннего рынка как в первичном (Договор о функционировании Европейского союза <2>, разработанный на основе Договора об образовании Европейских сообществ 1957 г., Маастрихтского договора об образовании Европейского союза 1993 г., Ниццкого договора 2003 г. в редакции Лиссабонского договора, вступившего в силу 1 декабря 2009 г.), так и во вторичном праве ЕС (Директивы ЕС). Это регулирование касается и регламентации снижения административных барьеров как для граждан, так и для субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности. -------------------------------- <2> Treaty on the Functioning of the European union (Official Journal of the European union. 9.05.2009. N C 115/47 - 199) (http://eur-lex. europa. eu); Vertrag die Arbeitsweise der union (ABl. EG N C 115 vom 9.05.2008. S. 47 - 199)).

В частности, в Договоре о функционировании ЕС (ДФЕС) устанавливаются общие начала экономической политики в рамках ЕС, которые определяет Совет ЕС (ст. 5), единый внутренний рынок как сфера совместного ведения ЕС и государств-членов (п. "а" ч. 2 ст. 4). В качестве задач ЕС провозглашаются координация и поддержка в рамках ЕС мероприятий в области сотрудничества государств-членов в административной сфере (п. "g" ст. 6, ст. 74 и след.), содействие надлежащему и ответственному управлению, его открытости (ст. 15), гражданство ЕС и запрет дискриминации по признаку гражданства и иным признакам, а также свобода передвижения в рамках ЕС (ст. 20 и след.). Установление общих требований к упрощению административных процедур в государствах-членах является важным средством решения задачи обеспечения единства внутреннего рынка ЕС. В рамках реализации данной задачи в последние годы издано значительное число актов "вторичного права ЕС". Особое место в ряду этих актов занимает Директива 006/123/ЕС Европейского парламента и Совета от 12.12.2006 об услугах на территории единого рынка ЕС (далее - Директива 2006/123) <3>, создающая общие правовые рамки для государств-членов в целях устранения национальных ограничений и гармонизации условий и правил осуществления деятельности по оказанию услуг. -------------------------------- <3> Directive 2006/123/EC of the European Parlament and of the Council on Services in the Internal Market (Official Journal of the European union L 376/36,27.12.2006) / Richtlinie 2006/123/EG des Parlaments und der Rates vom 12 Dezember 2006 Dienstleistungen in Binnenmarkt - DLRL (ABl. L. 376/36, 27.12.2006).

Директива 2006/123 по своему воздействию на систему управления, административные процедуры и материальное право государств - членов ЕС представляет наиболее значимый акт вторичного права ЕС, принятый в рамках реализации рассчитанной на десять лет Лиссабонской стратегии, целью которой является "превращение Европейского союза в самое конкурентоспособное и динамичное экономическое пространство в мире, основанное на передовых научных достижениях" <4>. -------------------------------- <4> См.: Заключительные выводы совещания, Европейский совет (Лиссабон), 23/24.03.2000 (Schlussfolgerungen des Vorsitzes, Rat/Lissabon, 23/24.03.2000).

Директива 2006/123 распространила свое действие на производителей услуг, действующих на территории любого государства в пределах ЕС, оказывающих услуги как в государстве своего пребывания, так и в других государствах, путем создания в них своих филиалов, представительств или без такого создания. Она установила следующие общие для государств-членов административные требования, которые подлежали имплементации в национальные правовые системы до 28 декабря 2009 г. 1. Создание "единой инстанции" или "единого места обращения", "единого окна" (points of single contact, einheitlicher Ansprechpartner) - единого органа (организации, учреждения), куда производители (исполнители) услуг могли бы обратиться для осуществления всех необходимых административных процедур и формальностей в рамках сферы действия Директивы 2006/123 (ст. ст. 6 - 8). Согласно ст. 6 Директивы 2006/123 государства - члены ЕС обязаны обеспечить создание "единой инстанции", через которую производители услуг могли бы осуществить в случае необходимости требуемые разрешительные процедуры. Это, однако, не означает, что структура, выполняющая роль единой инстанции, сама совершает все необходимые действия, связанные с разрешительным производством: она лишь выступает в качестве координатора административных процедур. Кроме того, "единое место обращения" не предполагает также создания только одного подобного учреждения в каждом государстве - члене ЕС. Это зависит от особенностей национальной организации системы управления внутри каждого государства, в соответствии с которой государство может определить несколько "единых мест обращения". Однако каждое из них должно быть в состоянии осуществить возлагаемые на единую инстанцию функции. 2. Ревизия национального права (национальных нормативных актов, Screening) - обязательство исследовать все национальные правовые предписания, имеющие отношение к трансграничному обороту услуг и так или иначе пересекающиеся с предметом регулирования Директивы 2006/123, с точки зрения соответствия положениям Директивы, а также в случае необходимости привести их в соответствие с ней (ст. ст. 5, 9 - 16). Таким образом, Директива 2006/123 сориентировала государства на реформу национального законодательства об административных процедурах. 3. Информатизация процесса взаимодействия заявителей, единого центра обращения и других участников административных процедур (электронный документооборот). 4. Создание на территории ЕС единой сети, охватывающей всех потенциальных участников процесса и предполагающей бесперебойную передачу данных через взаимодействующие операционные системы; обеспечение на основе такой единой электронной информационной системы ЕС (International Market Information System, IMI) эффективного механизма транснационального сотрудничества в сфере управления и оказания ведомственной помощи, взаимно предоставляемой административными органами одних государств - членов ЕС другим. Обязательность актов не только первичного, но и вторичного права ЕС для государств-членов обусловлена действием принципа приоритета и непосредственного действия права Европейского союза в национальных правовых системах государств-членов, который нашел отражение в правоприменительной практике Суда Европейских сообществ, а также в национальной судебной практике государств - членов ЕС <5>. -------------------------------- <5> Так, например, в Постановлении Суда Европейских сообществ от 05.02.1963 по делу N 26/62 "Транспортная компания "Van Gend & Loos" против Финансового управления Нидерландов" обосновывается принцип непосредственного действия права сообщества (EuGHE 1963. S. 1 ff.); в Постановлении Суда Европейских сообществ от 15.07.1964 по делу N 6/64 "Фламинио Коста против E. N. E. L." (EuGHE 1964. S. 1251) сделан вывод о том, что право сообщества, исходя из его приоритета, вытесняет все противоречащие ему национальные правовые предписания (см. также: EuGHE 1988. S. 4689 - 4722). Развивая эту идею, Федеральный административный суд ФРГ уточнил: право сообщества имеет над национальным правом приоритет в применении: противоречие не влечет признания недействительности национальных норм, однако национальное право в случае возникновения коллизии с правом сообщества не подлежит применению (Постановление Федерального административного суда ФРГ от 29.11.1990 по делу N 3 С 77.87 о пошлинах за осуществление контроля качества продукции / Urteil des 3. Senats des Bundesverwaltungsgerichts v. 21.11.1990 / BVerwG 3 C 77.87: Kontrolle von Drittlandimporten; Anwendungsvorrang des Gemeinschaftsrechts widerstreitendem nationalem Recht (BVerwGE 87. S. 154 ff.); см. об этом также: Jarras H. Konflikte zwischen EG-Recht und nationalem Recht vor den Gerichten der Mitgliedstaaten // DVBl. 1995. S. 958; Ipsen H.-P. Gemeinschaftsrecht. , 1972.

Как первичное, так и вторичное право ЕС в случаях коллизии имеют преимущество в применении перед национальным правом. Вместе с тем действие директив в качестве актов вторичного права ЕС отличается некоторыми особенностями. Согласно ст. 288 ДФЕС, в которой описывается механизм действия актов "вторичного права" ЕС, директивы играют роль своего рода "рамочных законов". Непосредственность их действия ограниченна. Они порождают обязанность государства-члена либо издать соответствующие предписания, либо действовать в соответствии с директивой. Обязательный характер директивы в соответствии с абз. 3 ст. 288 ДФЕС ограничивается рамками поставленной в ней цели. Что касается форм и средств достижения цели, их выбор остается за теми государствами, которым адресована директива. Таким образом, государство обязано реализовать поставленную задачу, но способ реализации определяет самостоятельно: это может быть принятие закона, постановления, заключение международного договора и т. п. Таким образом, государства - члены ЕС сохраняют определенную свободу и самостоятельность в адаптации положений Директивы 2006/123 в национальном административном законодательстве.

Законодательство об административных процедурах и об ЕМО Германии, особенности имплементации права ЕС в немецком административном праве

В федеративном государстве, каковым является Германия, административное законодательство децентрализовано. Вместе с тем существует кодифицированный акт на федеральном уровне - Федеральный закон об административном производстве (Verwaltungsverfahrensgesetz), который был принят еще в 1976 г. и вступил в силу 1 января 1977 г. В данном случае федерация реализовала свою законодательную компетенцию по регулированию административного производства, осуществляемого федеральными административными органами либо иными субъектами по поручению федерации. Наряду с общими федеральными законами об административном производстве существует специальное федеральное регулирование, также кодифицированное, но уже по другому основанию, в отношении налоговых административных процедур в федеральном законе о налогах и сборах (Abgabenordnung) и административных процедур реализации полномочий административными органами в сфере социальной защиты в Десятой книге Социального кодекса (Sozialgesetzbuch Zehntes Buch). Вместе с тем, поскольку исполнение законов, в том числе федеральных, в Германии в соответствии с конституционным разграничением полномочий возложено главным образом на субъекты федерации - земли <6> (ст. 83 Основного Закона), то и регулирование административных процедур относится в существенной части к ведению земель. Законы об административных процедурах федеральных земель, однако, в основном опираются на положения одноименного федерального закона, зачастую просто распространяя его действие на собственные органы административного управления и осуществляемые ими административные процедуры. Так, например, Закон Берлина о производстве в Берлинской администрации <7> в абз. 1 § 1 устанавливает, что публично-правовая управленческая деятельность органов административного управления Берлина осуществляется согласно Федеральному закону об административных процедурах от 25.05.1976 в действующей на соответствующий момент времени редакции, если в § 2 - 4a берлинского Закона не определено иное. -------------------------------- <6> При этом имеет место не только земельное управление через собственные административные органы федеральных земель, но и опосредованно земельное управление, осуществляемое самостоятельными субъектами, в том числе коммунами как муниципальными территориальными корпорациями, являющимися частью земельной государственной организации и конституционного порядка в федеральных землях в соответствии с ч. 1 ст. 28 Основного Закона ФРГ (BGBl. 12006. S. 2034). <7> Gesetz das Verfahren in der Berliner Verwaltung - VwVfGBln - vom 8. Dezember 1976 (GVBl. S. 2735, 2898) zuletzt durch Artikel I § 14 des Gesetzes vom 19. Juni 2006 (GVBl. S. 573).

В Германии, таким образом, имплементация Директивы 2006/123 была воспринята как задача для всех уровней административно-правового регулирования в зависимости от компетенции соответствующего публичного субъекта - федерации, федеральных земель и общин (общинных объединений) как носителей права коммунального самоуправления и обладающих в рамках этого права определенной нормотворческой автономией. Вместе с тем координация этой деятельности в масштабе федерации была возложена на федеральное правительство. Речь шла о двух основных направлениях имплементации Директивы 2006/123 во внутреннем праве: во-первых, о правовом закреплении новых механизмов, направленных на совершенствование административных процедур, упрощение и информатизацию административного производства через единый центр обращения, а во-вторых, о приведении действующих норм внутреннего права в соответствие с указанной Директивой - путем их изменения или исключения из нормативно-правовой системы. В целях согласованного исполнения поставленной задачи проверки всего массива нормативных актов на предмет соответствия Директиве 2006/123 (Normenscreening) федерацией и землями совместно была разработана единая интернет-схема электронной проверки норм внутреннего законодательства (Normenprufraster). Наряду с многочисленными разъяснениями в этой схеме была предложена инструкция по осуществлению процесса проверки каждого нормативного акта на его соответствие Директиве 2006/123. В инструкции содержался перечень связанных между собой вопросов, которые следовало задавать при анализе актов национального права: подпадает ли акт по своему содержанию под предмет регулирования Директивы; содержатся ли в нем недопустимые с точки зрения Директивы требования; могут ли эти требования быть оправданы допустимыми исключениями, изъятиями; существует ли необходимость приведения акта или его отдельных положений в соответствие с Директивой <8>. -------------------------------- <8> Informationen zur nach der Dienstleistungsrichtlinie (www. dienstleisten-leicht-gemacht. de/DLR/Navigation/umsetzung, did=264134.php).

Важной сферой имплементации Директивы 2006/123 явилось федеральное административное законодательство, в котором должны были найти отражение новые требования к осуществлению административного производства. Начало реформе федерального административного права было положено принятием 11 декабря 2008 г. Четвертого закона "О внесении изменений в законодательные акты, регулирующие административные процедуры" <9>. Реформа в основном коснулась Федерального закона "Об административном производстве" (ст. 1). -------------------------------- <9> Четвертый закон от 11.12.2008 "О внесении изменений в законодательные акты, регулирующие административные процедуры" (далее - Четвертый закон) / Viertes Gesetz zur verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften vom 11.12.2008 (BGBl. I 2008. S. 2418; www. gesetze-im-internet. de).

Новеллы Федерального закона об административном производстве можно подразделить на две основные группы: направленные на упрощение процедур взаимодействия административных органов с заявителями и связанные с совершенствованием внутренних административных процедур (процедур взаимодействия внутри системы административных органов). В рамках первой группы изменений речь шла среди прочего об установлении порядка осуществления административных процедур через единое окно - единое место обращения (ЕМО), если данный вид административного производства предусматривается соответствующими правовыми предписаниями (раздел 1a). Административный орган, на который возлагаются обязанности единой инстанции по реализации внутренних административных процедур, осуществляет их и в том случае, если заявитель обращается напрямую в соответствующий компетентный административный орган. Вторая группа изменений была направлена на регламентацию внутренних административных процедур с участием ЕМО, в статусе которого внешние обязанности по работе с клиентами (Front Office) должны сочетаться с обязанностями по осуществлению внутренних административных процедур и взаимодействию с компетентными административными органами (Back Office). Речь идет об отношениях, которые складываются между единой инстанцией и другими органами управления, участвующими в разрешительном производстве (порядке и сроках осуществления административных процедур, в том числе в условиях применения электронного документооборота). В этой связи соответствующей реформе подвергся и Федеральный закон о порядке передачи и доведения до сведения административных документов (Verwaltungszustellungsgesetz), в первую очередь его положения о порядке и процедурах официальной передачи электронных документов, в том числе внутри системы административных органов (ст. 9a Четвертого закона). Введение единого места обращения для работы с производителями и потребителями услуг, новые формы электронной коммуникации при осуществлении административных процедур потребовали обновления целого ряда отраслевых законов, регулирующих соответствующие виды предпринимательской и профессиональной деятельности. Так, в соответствии с Законом о реализации Директивы 2006/123 в законодательстве о промыслах и других правовых актах <10>, в § 4 Закона о промыслах (Gewerbeordnung) получили закрепление принципы свободы предоставления услуг, провозглашенные в ст. 16 Директивы. Кроме того, в последний Закон, как и в Закон о ремеслах (Handwerkordnung), а также в Закон об общих принципах использования электронной подписи (Signaturgesetz), были введены положения о распространении действия правил и положений Закона об административном производстве (о разрешении фикции и сроках принятия решений) на административные процедуры, подпадающие под эти законы. В названных Законах, как и в Законе об аудиторах (Wirtschaftspruferordnung), была предусмотрена также возможность расширения компетенции ЕМО, при условии что федеральные земли не предпочтут иное регулирование, а именно осуществление всех административных процедур в соответствующих сферах через единое место обращения, в том числе и тех, которые не подпадают под действие Директивы (как, например, частная охранная деятельность). -------------------------------- <10> Gesetz zur Umsetzung der DLRL im Gewerberecht und in weiteren Rechtsvorschriften vom 17.07.2009 (BGBl. I. S. 2091 ff.).

Реформа германского законодательства об административном производстве 11 декабря 2008 г. коснулась также положений федеральных законов, регулирующих статус профессиональных корпораций публичного права (адвокатских палат, палат налоговых консультантов, ремесленных и торгово-промышленных палат). В частности, была установлена возможность передачи подобным организациям функций ЕМО, причем не только в отношении собственных членов <11>. -------------------------------- <11> См., напр.: § 73a Закона ФРГ "Об адвокатуре", абз. 7 § 76 Закона ФРГ "О налоговых советниках", абз. 3a и 3b § 4, § 10 и др. Закона ФРГ "О временном регулировании права торгово-промышленных палат", § 5b, абз. 1a, 2a § 91 в ред. Четвертого закона.

В Законе ФРГ "О временном регулировании права торгово-промышленных палат" особое внимание было уделено регламентации вопросов передачи полномочий внутри системы палат, а также порядку создания и функционирования публично-правовых союзов с участием торгово-промышленных палат (§ 10 - 12). Таким образом, на федеральном уровне создавалась необходимая правовая основа для реализации землями их права выбора модели ЕМО. Что касается закрепленных в Директиве 2006/123 обязанностей предпринимателей, производящих различного рода услуги, включая лиц свободных профессий, по предоставлению информации потребителям услуг, данный вопрос был единообразно урегулирован в Постановлении об обязанностях по предоставлению информации об услугах от 12.03.2010, вступившем в силу 17.05.2010 <12>. -------------------------------- <12> Dienstleistungs-Informationspflichten-Verordnung vom 12.03.2010 (BGBl. I. S. 267).

Вместе с тем регулирование значительной доли административно-организационных вопросов, в частности вопроса об учреждении ЕМО, определение органа или организации, на которую будут возложены функции ЕМО, а также возможная конкретизация и расширение полномочий ЕМО по сравнению с установленными Директивой 2006/123 оказались в компетенции федеральных земель. Реформирование административного законодательства земель было направлено прежде всего на приведение в соответствие с Директивой 2006/123 земельных законов об административных процедурах и восприятие федеральных новелл Закона об административном производстве (в тех землях, где федеральный закон используется как ориентир для местного административно-правового регулирования). Так, например, в Гамбурге был принят Седьмой закон о внесении изменений в Закон об административном производстве: были внесены изменения в той же части, в какой они были произведены на федеральном уровне (разрешение-фикция, сроки, производство через ЕМО) <13>. Наряду с этим 15 декабря 2009 г. был принят Гамбургский закон о реализации Директивы 2006/123 и внесении изменений в иные законодательные акты <14>. Первая статья данного Закона содержала текст Закона об осуществлении задач единого места обращения <15>, в иных статьях содержались изменения отраслевых городских законов и устанавливалась возможность организации оказания услуг в соответствующих сферах и осуществления административных процедур через ЕМО Гамбурга <16>. -------------------------------- <13> HmbGVBl. 7.07.2009. S. 43. <14> Hamburgisches Gesetz zur Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie und weitere Rechtsanpassungen vom 15.12.2009 (HmbGVBl. I. N 55 vom 22.12.2009. S. 444). <15> Hamburgisches Gesetz die der Aufgaben des Einheitlichen Ansprechpartners (HmbEAG). <16> Art. 2 ff. des Hamburgisches Gesetz zur Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie und weitere Rechtsanpassungen.

Таким образом, федеральные земли в своих законах определяют вариант организации ЕМО по своему усмотрению, предписывая либо создать соответствующее подразделение в структуре государственной администрации и возложить на него исполнение соответствующих административных функций (вариант непосредственного государственного управления), либо передать указанные полномочия самостоятельным субъектам публичного права - действующим на началах функционального самоуправления объединениям предпринимателей, лиц свободных профессий (палатам) или организованным на принципах коммунального самоуправления территориальным муниципальным корпорациям - общинам, их объединениям (вариант опосредованного государственного управления). Причем сфера деятельности ЕМО устанавливается в земельных законах, как правило, весьма широко: не только реализация вытекающих из упомянутой директивы полномочий, но и оказание консультационной помощи для всех заявителей - производителей и потребителей услуг, в том числе отечественных (без дискриминации по признаку гражданства и места пребывания (нахождения) основного бизнеса), а также осуществление консультирования и производство административных процедур - для производителей любых услуг, а не только входящих в предмет директивы. Особое внимание в земельных законах уделяется вопросам обеспечения деятельности ЕМО (использованию земельных информационных систем, финансовому обеспечению ЕМО), взаимоотношениям с иными административными органами, а также с иными заинтересованными субъектами, представляющими интересы бизнеса и профессиональных сообществ. В случаях передачи полномочий ЕМО иным самостоятельным публичным субъектам возникает необходимость дополнительной регламентации государственного надзора за осуществлением переданных государственных полномочий. Земли в своих законах также определяют порядок мониторинга и оценки результатов деятельности ЕМО, указывают, по каким вопросам и в каких пределах требуется конкретизирующее регулирование в постановлениях земельного правительства. Несмотря на установление общих требований и функций, которые должны быть реализованы по принципу "единого окна" на европейском и на федеральном уровнях, детальное регулирование вопросов организации единого места обращения в Германии осуществляется субъектами федерации - федеральными землями - на основе выбора собственной модели ЕМО, с учетом местных условий и традиций.

Б. Россия

В отличие от Германии административное законодательство в России относится к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Соответственно, административно-правовое регулирование управленческих процедур находится также в совместном ведении. В этой сфере должны издаваться в первую очередь федеральные законы, а законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации принимаются в соответствии с ними (ч. 2 ст. 76 Конституции). В условиях дальнейшей централизации законодательных полномочий по предметам совместного ведения роль Федерации в становлении правовой основы в указанной сфере еще более возрастает. Однако при этом не должно исключаться и региональное законодательное регулирование административных процедур. Другая особенность правового регулирования административных процедур в России заключается в том, что здесь до сих пор отсутствует рамочный федеральный закон об административных процедурах (административном производстве), закрепляющий общие принципы административной деятельности, взаимоотношений административных органов с гражданами, формы административной деятельности, основные правила внутренних административных процедур. Роль такого закона в Российской Федерации в значительной степени выполняет Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" <17> (далее - Федеральный закон N 210-ФЗ), в котором устанавливаются основные принципы и формы осуществления обеспечительной, "позитивной" управленческой деятельности по запросам заявителей - физических и юридических лиц. Речь идет о деятельности исполнительных органов и иных организаций, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг. -------------------------------- <17> См. также: изменения, внесенные Федеральным законом от 03.12.2011 N 383-ФЗ.

В данном Законе находит закрепление статус многофункционального центра предоставления государственных и муниципальных услуг (МФЦ) как действующей по принципу "одного окна" организации - посредника между заявителем и органами (организациями), непосредственно предоставляющими государственные или муниципальные услуги. Законодательному определению статуса МФЦ предшествовало принятие Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах, одобренной распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 N 1789-р, и Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года, одобренной распоряжением Правительства РФ от 06.05.2008 N 632-р, на основе которых начали создаваться многофункциональные центры в субъектах Российской Федерации. Примечательно, что первым документом, нормативно закрепившим на федеральном уровне положения об МФЦ, явился не закон, а Постановление Правительства РФ от 03.10.2009 N 796, утвердившее в рамках Правил организации деятельности МФЦ основные вопросы статуса многофункциональных центров, их функции и порядок работы <18>. В целях реализации этого документа высшими исполнительными органами власти в различных субъектах Российской Федерации были приняты подзаконные нормативно-правовые акты с одноименным названием, закрепившие статус и порядок деятельности МФЦ <19>. -------------------------------- <18> Постановление Правительства РФ от 03.10.2009 N 796 "О некоторых мерах по повышению качества предоставления государственных (муниципальных) услуг на базе многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг" (далее - Постановление N 796). <19> См., напр.: Постановление правительства Санкт-Петербурга от 30.12.2009 N 1593 "О некоторых мерах по повышению качества предоставления государственных услуг на базе многофункционального центра предоставления государственных услуг в Санкт-Петербурге" // Информационный бюллетень администрации Санкт-Петербурга. 2010. N 3.

Возникновение федерального законодательства о государственных и муниципальных услугах и об участии МФЦ в их предоставлении придало новый импульс развитию подзаконного регулирования в этой сфере, способствовало его обновлению, как и расширению практики создания МФЦ и интенсификации их деятельности. К концу 2010 г. функционировали уже 166 многофункциональных центров в 48 субъектах Российской Федерации (в каждом многофункциональном центре предоставлялось от 100 до 200 наиболее востребованных государственных и муниципальных услуг) <20>. А по данным Минэкономразвития, на конец 2011 г. действовали уже 655 офисов МФЦ в 62 субъектах Российской Федерации. Среднее количество оказываемых государственных и муниципальных услуг оставалось, однако, прежним - 110 <21>. -------------------------------- <20> См.: Концепция снижения административных барьеров 2011 г. <21> Данные мониторинга функционирования МФЦ за 2011 г. (www. economy. gov. ru/minec/activity/sections/admReform/mfc).

Одним из препятствий в развитии практики функционирования МФЦ и их использования в качестве "единого окна" является, как видно, недостаточное развитие нормативной основы. Нельзя сказать, что существующее регулирование организации и деятельности МФЦ полностью сложилось, не содержит противоречий и не требует дальнейшего совершенствования. Новые направления развития механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в режиме "одного окна" через МФЦ, превращения МФЦ в "точки доступа" заявителей к электронным государственным и муниципальным услугам, координации деятельности МФЦ в масштабах Федерации путем создания единой общероссийской информационной системы поддержки деятельности МФЦ, финансового обеспечения деятельности МФЦ обозначены в подразделе 8 раздела IV Концепции снижения административных барьеров 2011 г. В связи с этим предполагается развитие сети МФЦ в субъектах Российской Федерации, их интенсивное создание в муниципальных образованиях (доведение числа МФЦ в городских округах и районах до 1500 к концу 2013 г.). Примечательно в связи с этим и то, что в подп. "е" п. 2 Указа Президента РФ от 07.05.2012 N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" Правительству РФ поручено совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и далее развивать предоставление государственных и муниципальных услуг по принципу "одного окна". Для этого уже до 1 июля 2013 г. необходимо подготовить предложения о внесении изменений в нормативные правовые акты, регулирующие предоставление государственных и муниципальных услуг, в части, касающейся исключения норм, препятствующих предоставлению таких услуг по принципу "одного окна". Стратегической задачей при этом является доведение доли граждан, имеющих доступ к получению государственных и муниципальных услуг по принципу "одного окна" по месту пребывания (в том числе в МФЦ), к 2015 г. до 90% (п. 1 ("б") означенного Указа). Рассмотрим подробнее эволюцию нормативно-правового регулирования административных процедур с участием МФЦ в России. Еще в Концепции административной реформы 2005 г. были провозглашены основные принципы деятельности МФЦ по предоставлению государственных и муниципальных услуг: - режим "единого окна"; - межведомственное взаимодействие, необходимое для оказания государственной услуги (включая необходимые согласования, получение выписок, справок и т. п.), происходящее без участия заявителя; - обеспечение предоставления через "единое окно" комплекса государственных услуг как федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, так и органами местного самоуправления. Впоследствии в Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 г. были конкретизированы задачи МФЦ, которые можно условно разделить следующим образом: информационные задачи; задачи по оптимизации документооборота; задачи по повышению качества предоставления государственных и муниципальных услуг (осуществления административных процедур). Кроме того, в данной Концепции были отражены основные организационные и обеспечительные полномочия МФЦ <22>. -------------------------------- <22> См.: раздел IV "Основные приоритеты и направления формирования электронного правительства", подраздел 2 "Предоставление государственных услуг с использованием современных информационно-коммуникационных технологий", "Предоставление государственных услуг на основе МФЦ".

На основе этих концептуальных позиций были установлены нормативные требования - Правила организации работы МФЦ, утвержденные уже упомянутым выше Постановлением N 796. В Правилах был определен норматив оказываемых на базе МФЦ государственных (муниципальных) услуг (не менее 50) и направления их оказания: - социальная поддержка населения; - регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним; - определение или подтверждение гражданско-правового статуса заявителя; - регулирование предпринимательской деятельности. Кроме того, утвержденные Постановлением N 796 Правила впервые содержали определение МФЦ, его возможной организационно-правовой формы и уровня создания. Речь шла о государственном или муниципальном учреждении (в том числе автономном учреждении), создаваемом субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием в целях организации централизованного предоставления государственных (муниципальных) услуг. Несмотря на то что МФЦ должны были создаваться исключительно на региональном или муниципальном уровне, основным содержанием правил организации работы МФЦ явилось закрепление стандартов обслуживания заявителей в МФЦ - требований к помещениям МФЦ, к графику работы, времени ожидания и обслуживания, доступности для посетителей и т. п. Таким образом, указанные вопросы, несмотря на их локальный характер, получили детальное закрепление в федеральном подзаконном акте и не рассматривались как предмет регулирования субъектов Федерации. Легальное определение МФЦ претерпело некоторые изменения (см. Федеральный закон N 210-ФЗ) в части возможной организационно-правовой формы и уровня создания, которые в настоящее время не конкретизируются: в качестве МФЦ признается любая российская организация независимо от организационно-правовой формы, в том числе являющаяся автономным учреждением (п. 5 ст. 2). В то же время был законодательно подтвержден основной принцип деятельности МФЦ - принцип "одного окна". Использование данного принципа на базе МФЦ законодатель связывает с "организацией предоставления государственных и муниципальных услуг", а не их непосредственным предоставлением, которое является прерогативой соответствующих органов и организаций. В Федеральном законе N 210-ФЗ организации предоставления указанных услуг в многофункциональных центрах посвящена отдельная глава 4. Однако понимание услуг в данном случае коренным образом отличается от деятельности по оказанию услуг их производителями - хозяйствующими субъектами, в организации которой задействованы ЕМО в странах ЕС. По смыслу российского Федерального закона N 210-ФЗ под государственной и муниципальной услугой понимается в первую очередь деятельность по осуществлению функций и полномочий исполнительных органов власти и местного самоуправления по запросам заявителей, а также деятельность иных организаций по обеспечению исполнения указанных функций и полномочий (ч. ч. 1 - 3 ст. 1, п. п. 1, 2 ст. 2). Получается, что под понятие государственной или муниципальной услуги могут подпадать самые разные виды административной деятельности. Единственный отличительный признак этого вида государственной и муниципальной деятельности - заявительный характер возникновения. Однако этот критерий явно недостаточен. Как известно, заявительный характер возникновения правоотношений возможен и в рамках других видов публичной деятельности (наиболее яркий пример - возбуждение уголовного дела по заявлению потерпевшего). Концептуальная неразрешенность проблемы отграничения деятельности по оказанию государственных услуг от контрольно-надзорных и иных видов публичной деятельности <23> может привести к чрезмерному и неоправданному расширению полномочий МФЦ. -------------------------------- <23> Справедливости ради следует заметить, что в последнее время в законодательстве наметилась тенденция разграничения публичных услуг и публичных функций. Причем понятие "государственной и муниципальной функции" используется в первую очередь для характеристики контрольно-надзорной деятельности. Так, например, Постановлениями Правительства РФ от 16.05.2011 N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" и от 24.10.2011 N 861 "О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)" были раздельно утверждены Правила разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и Правила разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг. В частности, в п. 7 Постановления N 373 идет речь о перечнях государственных услуг и государственных функций по контролю и надзору, формируемых Министерством экономического развития РФ.

Еще одна сложность вызвана тем, что в Федеральном законе от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", являющемся законодательной основой осуществления муниципальной власти, отсутствует понятие "муниципальная услуга". Принципиально важно при этом установить соотношение между понятиями "вопросы местного значения", "полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения" и "муниципальная услуга": это необходимо, в частности, для определения объема полномочий МФЦ по организации оказания муниципальных услуг. В то же время отсутствие четких критериев отграничения деятельности по оказанию государственных и муниципальных услуг от иных видов управленческой деятельности вынуждает законодателя делать постоянные отсылки к перечням государственных и муниципальных услуг. Соответственно, перечни федеральных государственных услуг, предоставление которых организуется или может быть организовано в МФЦ федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, утверждены Постановлением Правительства РФ от 27.09.2011 N 797 <24>, а перечни государственных услуг исполнительных органов власти субъектов, осуществляемых на базе МФЦ, определяются постановлениями высших исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации <25>. То же самое Постановление в подп. "в" п. 3 содержит рекомендации органам местного самоуправления утвердить перечни муниципальных услуг, предоставление которых организуется через МФЦ. -------------------------------- <24> Постановление Правительства РФ от 27.09.2011 N 797 "О взаимодействии между многофункциональными центрами предоставления государственных (муниципальных) услуг и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления". <25> См., напр.: Перечень государственных услуг исполнительных органов власти Санкт-Петербурга, предоставляемых на базе многофункциональных центров предоставления государственных услуг в Санкт-Петербурге, утв. Постановлением правительства Санкт-Петербурга от 30.12.2009 N 1593 в ред. Постановления правительства Санкт-Петербурга от 26.05.2011 N 668.

Вместе с тем отбор государственных и муниципальных услуг, предоставляемых через МФЦ, для их включения в соответствующие перечни производится бессистемно и произвольно, не на основе четких критериев необходимости обращения к услугам посредника в целях упрощения административных процедур для заявителя. В результате ресурс МФЦ зачастую используется не по назначению, а для решения задач "в одно действие" (например, для передачи обращения или запроса лишь в один исполнительный орган или орган внебюджетного фонда: для организации выдачи полиса обязательного медицинского страхования или выдачи направления на оказание бесплатной юридической помощи). В подобных случаях МФЦ превращается в дополнительное звено между заявителем и органом, поскольку необходимость в дополнительной организации оказания подобных услуг отсутствует. При этом искажается смысл принципа "одного окна" и нарушается принцип административной экономии. Принцип "одного окна" (или "единого окна") заключается в упрощении административных процедур для заявителя, которое происходит, когда он нуждается в комплексной государственной или муниципальной услуге, когда возникает необходимость совершения определенной совокупности административных действий различными административными органами, координации внутренних административных процедур. Федеральный закон об услугах, однако, не заложил параметров понимания принципа "одного окна", что позволяет использовать ресурс МФЦ и для "организации" осуществления единичных административных действий. Федеральный закон N 210-ФЗ, помимо принципов организации работы МФЦ, заложенных еще в Концепции административной реформы 2005 г., раскрывает основную задачу МФЦ по организации предоставления государственных и муниципальных услуг через совокупность функций, прав и обязанностей (т. е. полномочий) МФЦ, открытый перечень которых приведен в ч. 1 ст. 16 Закона. Наряду с определением в постановлениях Правительства РФ и высших исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации перечней государственных услуг, а в муниципальных нормативно-правовых актах - перечней муниципальных услуг, оказываемых через МФЦ, "иные функции МФЦ" могут устанавливаться в соглашениях о взаимодействии, заключаемых между многофункциональными центрами и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. Федеральный закон N 210-ФЗ закрепляет лишь основные требования к таким соглашениям (ст. 18); в остальной части регулирование соглашений производится в федеральных подзаконных актах - прежде всего в уже упомянутом Постановлении Правительства N 797, которым утверждено Положение о требованиях к соглашениям. Примерная форма соглашения утверждена уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти - Министерством экономического развития <26>. -------------------------------- <26> Приказ Минэкономразвития России от 18.01.2012 N 13.

Следующий этап реформирования законодательства о государственных и муниципальных услугах связан с принятием 3 декабря 2011 г. Федерального закона N 383-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты". В результате был не только обновлен Федеральный закон N 210-ФЗ (в первую очередь в части дальнейшей информатизации процесса оказания государственных и муниципальных услуг), но и была установлена административная ответственность за нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг <27>: субъектами состава соответствующих правонарушений были признаны в числе прочих лиц и сотрудники МФЦ. Так законодатель подтвердил публично-правовой статус многофункционального центра как участника административных процедур. -------------------------------- <27> Статья 5.63 КоАП РФ.

Что касается пределов регулирования деятельности МФЦ на региональном и муниципальном уровнях, данный вопрос не получил в Федеральном законе N 210-ФЗ и федеральных подзаконных актах концептуального решения. В федеральных актах речь идет в основном о региональном подзаконном и муниципальном регулировании в связи с выполнением рекомендаций Правительства РФ и созданием МФЦ. Сравнительный анализ правовой основы осуществления административных процедур с участием единого места обращения в ЕС, Германии и России позволяет сделать ряд промежуточных выводов, которые получат дальнейшее развитие в ходе сопоставления правового статуса ЕМО в указанных странах во второй части нашего исследования. 1. В Российской Федерации наблюдается путаница в терминологии (ср. "предоставление публичных услуг" и "осуществление административных процедур") и в определении задач и функций МФЦ. В российском законодательстве предмет деятельности МФЦ хотя и описан как "организация предоставления государственных и (или) муниципальных услуг", включает в себя организацию управленческой деятельности, предполагающей в том числе совершение различного рода административно-процедурных и контрольно-надзорных функций, совершаемых по запросам заявителей (как, например, разрешительное производство, регистрационное производство и др.). Подобная трактовка деятельности по предоставлению "публичных услуг" по своему содержанию совпадает с понятием "административного производства" или "административных процедур", как оно закрепляется в германском административном праве. Соответственно, и Федеральный закон N 210-ФЗ может в настоящий момент быть рассмотрен как общий административно-процедурный закон, как первый шаг в сторону федерального закона об административных процедурах и к созданию в России общего административного права. Вместе с тем предложенное понимание государственных и муниципальных услуг, как и понимание предмета деятельности многофункциональных центров, не способствует устранению путаницы в терминологии, разграничению различных видов административной деятельности и дифференциации управленческих функций, выработке общих принципов и правил осуществления административных процедур, а также особенностей осуществления отдельных видов административного производства. В связи с этим представляется справедливым замечание, содержащееся в Концепции снижения административных барьеров, о том, что разграничение понятий "государственная услуга", "государственная функция" и "полномочия органов управления" имеет важное практическое значение и его необходимо последовательно проводить в законодательстве. 2. Состояние нормативно-правовой основы деятельности МФЦ в России нельзя признать удовлетворительным. Федеральное законодательное регулирование статуса МФЦ представлено весьма фрагментарно, предполагает обширное федеральное подзаконное регулирование; отсутствует согласованность подобного регулирования. Хотя постановления Правительства РФ должны приниматься на основе и во исполнение закона, на практике данный конституционный принцип не выдерживается. Так, Постановление N 796 было принято в порядке опережающего регулирования, в отсутствие Федерального закона N 210-ФЗ. Впоследствии положения данного Постановления, не соответствующие Федеральному закону N 210-ФЗ, не были приведены в соответствие с последним. Кроме того, совершенствование регулирования предмета деятельности МФЦ должно охватывать не только федеральный, но и региональный уровень. В настоящее время привлечение регионального законодателя к регулированию вопросов организации и осуществления административных процедур, в том числе с участием МФЦ, осуществляется крайне слабо, что не соответствует идее федеративного устройства и не способствует повышению эффективности административного производства на уровне субъектов Федерации. Даже самый общий взгляд на региональные акты об МФЦ на примере Санкт-Петербурга показывает, что на уровне субъектов Российской Федерации принимаются исключительно подзаконные акты, разрозненно и пробельно регулирующие вопросы организации МФЦ. Вместе с тем административное законодательство находится в сфере совместного ведения, следовательно, законодательное участие субъектов Федерации в регулировании соответствующих вопросов не только возможно, но и необходимо. Данная проблема становится тем более актуальной в условиях, когда МФЦ создаются именно на региональном и муниципальном уровнях соответственно региональными и муниципальными публичными субъектами. В связи с этим принятие региональных законов о многофункциональных центрах, в которых была бы комплексно отражена региональная модель их организации, представляется адекватной формой правового регулирования.

/"Закон", 2012, N 7/

В настоящей статье, являющейся продолжением исследования состояния правового регулирования административных процедур с участием единого места обращения (УМО) в ЕС, Германии и России, сопоставляются статус, порядок организации и деятельности ЕМО в землях Германии и многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (МФЦ) в России и ее субъектах на примере Санкт-Петербурга.

2. Статус, порядок организации и деятельности ЕМО и МФЦ

А. Страны ЕС (на примере Германии)

Задачи и функции единого места обращения в соответствии с Директивой 2006/123/ЕС Европейского парламента и Совета от 12.12.2006 об услугах на территории единого рынка ЕС (далее - Директива 2006/123) и законодательством Германии

Задачи и функции единого места обращения сформулированы прежде всего в абз. 1 ст. 6 Директивы 2006/123. Их можно разделить на две основные группы - на консультационные и административно-процедурные. Первая группа функций реализуется в отношении как производителей услуг, так и их потребителей. Вторая воплощается во взаимоотношениях ЕМО с субъектами, организующими предоставление услуг (с производителями услуг). Административно-процедурные функции ЕМО. Согласно положениям Директивы 2006/123 государства - члены ЕС должны обеспечить производителям (исполнителям) услуг возможность осуществления через единое место обращения следующих процедур и формальностей: - все процедуры и формальности, необходимые для доступа к оказанию услуг, в частности такие, как декларирование, уведомление или подача заявлений о выдаче разрешений в компетентные административные органы, в том числе подача заявлений о включении в реестры, профессиональные списки или базы данных либо о регистрации в профессиональных организациях или ассоциациях; - подача заявлений о выдаче разрешений, необходимых для осуществления деятельности по оказанию услуг. Основываясь на принципе эффективности ЕМО, предполагающем реальное упрощение как организации, так и осуществления деятельности по оказанию услуг, государства, имплементирующие положения Директивы 2006/123, склоняются к расширительному толкованию полномочий ЕМО в национальном законодательстве, закрепляют его участие в процедурах и предварительного, и последующего контроля над производителями услуг, которые, в свою очередь, обязаны предоставлять необходимую информацию о своей деятельности <1>. Вместе с тем к ведению ЕМО не относится проведение проверок на месте. Более того, оно обычно не вступает в непосредственный контакт с заявителями. Свою деятельность ЕМО осуществляет на основе письменного документооборота дистанционно и в электронном виде (абз. 1 ст. 8 Директивы). -------------------------------- <1> В Германии названные обязанности производителей услуг по информированию единого места обращения в случаях, если производитель услуги осуществляет административное производство через ЕМО, находят закрепление в земельных законах о ЕМО (§ 4 des Gesetzes den Einheitlichen Ansprechpartner das Land Berlin (EAG Bln); § 5 HmbEAG).

Таким образом, единое место обращения выступает в роли координационного центра, осуществляющего внешние связи и работу с клиентами (Front Office), и партнера производителей услуг, избавляющего последних от непосредственного контакта с административными органами, выполняющими функции внутренних структур по обработке документации (Back Office). Учреждение ЕМО не предполагает изменения установленного в государствах - членах ЕС распределения предметов ведения и полномочий внутри системы административных органов (ст. 6 абз. 2 Директивы 2006/123). Единое место обращения выступает в качестве посредника в отношениях между производителем услуг и компетентным административным органом, но не в качестве уполномоченного представителя той или другой стороны этих отношений. Однако в целях более эффективной поддержки производителей услуг некоторые авторы предлагают рассматривать ЕМО в качестве "процессуального партнера" производителей услуг и наделить его отдельными, не связанными с вторжением в компетенцию административных органов полномочиями и инструментами по обеспечению соблюдения установленного порядка административного производства (правом востребовать информацию о ходе административного производства, правом напоминать о сроках рассмотрения заявлений, правом обращаться в орган правового или служебного надзора) <2>. -------------------------------- <2> Ziekow J., Windoffer A. (Hrsg.). Eineinheitlicher Ansprechpartner Dienstleister. Anforderungen des Vorschlags einer EU-Dienstleistungsrichtlinie und Gestaltungsoptionen im System der BRD. Baden-Baden, 2007. S. 34 f.

В отношении порядка и формы осуществления необходимых административных процедур ст. 8 абз. 1 Директивы 2006/123, как уже было замечено выше, предписывает государствам - членам ЕС предоставить заявителям возможность по желанию дистанционно обращаться через ЕМО в компетентные административные органы, в том числе с использованием электронных средств коммуникации. Реализация указанного порядка в национальном праве Германии отразилась в реформе Федерального закона об административном производстве <3>. -------------------------------- <3> Четвертый закон "О внесении изменений в законодательные акты, регулирующие административные процедуры", ст. 1 "Изменения Закона об административном производстве" / Viertes Gesetz zur verwaltungsverfahr ensrechtlicher Vorschriften vom 11.12.2008, Art. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) (BGBl. I 2008, S. 2418; http://www. gesetze-im-internet. de).

Информационные и консультационные функции ЕМО. Согласно ст. 7 Директивы 2006/123 на ЕМО возлагаются обязанности по предоставлению информации в пределах территории ЕС как производителям услуг, так и их потребителям, которые в целях обеспечения трансграничной реализации права на свободу перемещения услуг нуждаются в информации о правовой ситуации в соответствующем государстве - члене ЕС. Федеральный закон об административном производстве Германии (VwVfG) устанавливает обязанности ЕМО по незамедлительному информированию заявителей о наиболее значимых правовых предписаниях, о компетентных административных органах, о порядке доступа к публичным реестрам и базам данных, о принадлежащих заявителю процессуальных правах, об учреждениях и организациях, которые занимаются поддержкой и оказанием содействия в открытии соответствующего бизнеса и его осуществлении. При этом продолжают действовать также обязанности компетентных административных органов предоставлять по запросу информацию и незамедлительно давать справки об основных правовых предписаниях и о сложившейся практике их толкования (§ 71c VwVfG). Важной гарантией эффективности административных процедур является слаженное и непрерывное информационное взаимодействие единой инстанции и компетентных административных органов (§ 71d VwVfG). Итак, в Директиве 2006/123 речь идет о предоставлении заявителям информации различного уровня, причем не всякий уровень информации входит в компетенцию ЕМО. - Первый уровень: базовая информация о требованиях к порядку получения доступа к рынку оказания услуг, о системе административных органов, их наименованиях и полномочиях, о путях обжалования административных действий, способах правовой защиты (ст. 7 абз. 1 Директивы 2006/123). Предоставление такой информации находится в сфере компетенции ЕМО. - Второй уровень: содержательная информация о сложившейся практике толкования и применения правовых норм, регулирующих требования к производителям услуг (исполнителям) (ст. 7 абз. 2 Директивы). Обязанность предоставлять информацию такого рода имеет компетентный в соответствующей сфере управления административный орган (ст. 6 абз. 2 Директивы). Однако обращение может быть подано через единую инстанцию: в этом случае последняя будет выполнять роль Front Office, процессуального партнера заявителя и посредника в его связях с иными административными инстанциями. - Третий уровень: индивидуальные юридические консультации в связи с конкретным случаем (ст. 7 абз. 6 Директивы). Данная функция не возлагается на государство и его органы, а осуществляется консультационными фирмами. В соответствии с Директивой 2006/123 предполагаются следующие условия предоставления информации: - стандартизированная информация размещается на портале; - индивидуальные обращения должны также обрабатываться дистанционно, и на них должны даваться ответы; не исключается как письменная, так и устная дистанционная коммуникация, а также обращения по месту нахождения единой инстанции; - информация должна предоставляться оперативно, в понятной форме и соответствовать актуальному положению дел. Рекомендуется предоставление информации на нескольких языках: использовать английский и французский языки как стандарт, дополнительно размещать информацию на языках соседних государств в зависимости от региональной специфики <4>. Соответственно, в земельных законах устанавливается требование "многоязычного характера предлагаемой ЕМО информации" (ср. § 4 гамбургского Закона о ЕМО). -------------------------------- <4> Windoffer A. Das System des einheitlichen Ansprechpartners // Die Umsetzung der DLRL - Chancen und Risiken Deutschland / Hrsg. von Stefan Leible. Jena: JWL, 2008. S. 35.

По результатам проведенного анализа задач и функций единой инстанции можно констатировать, что в соответствии с Директивой 2006/123 на единое место обращения возлагается широкий круг задач, которые с позиций представителей административного хозяйственного права могут быть объединены в следующие пять групп: - ЕМО - контактный центр с курьерской функцией и функцией "почтового ящика"; - ЕМО - координационный центр, пункт связи и осуществления административных процедур; - ЕМО - информационный, консультационный и справочный пункт; - ЕМО - пункт выдачи разрешений и принятых решений; - ЕМО - пункт наблюдения и мониторинга <5>. -------------------------------- <5> См., напр.,: Stober R. Die Bedeutung der Dienstleistungsrichtlinie das Wirtschaftsverwaltungsrecht: Turbo die Wirtschaft oder Innovationsschub die Wirtschaftsverwaltung? // Die Dienstleistungsrichtlinie - Turbo die Wirtschaft oder Sturm im Wasserglas? 11. Hamburger Wirtschaftsrechtstag / Graf Ch., Paschke M., Stober R. (Hrsg.). Hamburg: Verlag , 2009. S. 47.

Организационно-правовые формы (модели) ЕМО в Германии

Выбор организационно-правовой формы единой инстанции находится в пределах усмотрения государства - члена ЕС. Директива 2006/123 устанавливает лишь самые общие подходы к такому выбору. Так, создаваемая инстанция должна отличаться признаком субъективного единства в восприятии каждого конкретного участника рынка услуг. Для этого необходимо, чтобы из установленного в национальном праве распределения задач и полномочий становилось однозначно ясно, какой именно орган (организация) в каждом конкретном государстве является той единой инстанцией, в которую производитель услуг может обратиться. Конкретный выбор ЕМО зависит от особенностей национального государственного устройства и конституционного порядка. В частности, в Германии, в соответствии с установленным разграничением полномочий в сфере регулирования и осуществления административных процедур, определение конкретной организационно-правовой формы ЕМО относится к ведению федеральных земель. Соответственно, в качестве возможных вариантов организации единых мест обращения в федеральных землях обсуждались и проходили апробацию следующие модели единой инстанции: 1) административные органы общей или специальной компетенции на уровне федеральных земель или округов (территориального уровня земельного управления) - модель непосредственного государственного управления; 2) административные органы муниципального уровня, прежде всего органы коммунального самоуправления в районах (уездах, Landkreise) и городах с правами районов (kreisfreie ), - муниципальная модель; 3) профессиональные самоуправляемые организации, т. е. организации функционального самоуправления - палаты (торгово-промышленные, ремесленные, а также палаты, объединяющие лиц свободных профессий), каждая в рамках своего сегмента рынка оказания услуг, - модель палат; 4) формы кооперации указанных выше органов и организаций между собой или с иными частноправовыми или публично-правовыми субъектами: различные варианты публично-частного или публично-публичного партнерства (например, формы кооперации палат между собой либо палат с коммунами), - смешанные модели; 5) уполномоченные субъекты частного права, действующие в качестве единого места обращения на основании лицензии (сертификата) с использованием системы страхования качества - модель делегирования функций ЕМО частным субъектам. Среди рассматриваемых моделей отсутствовал вариант возложения функции ЕМО на орган федерального уровня. Это не случайно: в Германии федерация в принципе не обладает исполнительной компетенцией, это прерогатива земель: причем, как уже было отмечено выше, и федеральные законы исполняются по общему правилу федеральными землями (ст. 83 Основного закона). Возможности для осуществления управления непосредственно федерацией (собственного федерального управления, bundeseigene Verwaltung) определены в Основном законе ФРГ (ст. ст. 86, 87, 87a - 87f), связаны с исполнением федеральных законов и должны быть обоснованы "настоятельной необходимостью централизации". Как указывается в абз. 3 ст. 87 Основного закона ФРГ, самостоятельные федеральные органы управления, федеральные корпорации и учреждения публичного права могут создаваться для исполнения задач, по которым федерация осуществляет законодательное регулирование, и только федеральным законом. Причем учреждение федеральных органов управления среднего и низового звеньев возможно лишь в случае острой необходимости по решению большинства членов бундестага и с согласия бундесрата. Таким образом, у федерации отсутствует возможность создания "единого места обращения" в форме федеральных территориальных органов управления либо федеральных учреждений на местах. В этом единодушно сходятся и немецкие административисты <6>. -------------------------------- <6> Ziekow J., Windoffer A. (Hrsg.). Op. cit. S. 72 - 73.

В то же время в Германии на федеральный уровень власти возложена организация единого информационного портала с предложением информации общего характера для производителей и потребителей услуг. Соответственно, Федеральное министерство экономики и технологии осуществляет общую координацию и мониторинг реализации в федеральных землях положений Директивы 2006/123, в том числе и ее норм о ЕМО <7>. -------------------------------- <7> Необходимая информация представлена на сайте министерства (www. dienstleisten-leicht-gemacht. de/ DLR/Navigation/umsetzung. html).

Однако существенная роль в реализации этого мониторинга, как и в реализации Директивы 2006/123, отводится землям. Из конституционного разграничения исполнительной компетенции между федерацией и землями вытекает, что именно федеральные земли решают в конечном итоге, какая модель ЕМО будет внедрена на их территории. Этим предопределяется разнообразие вариантов организации единого места обращения в рамках одной страны в различных субъектах федерации. В Заключении о направлениях имплементации Директивы 2006/123 в федеративной системе Германии, представленном экспертами Немецкого научно-исследовательского института публичного управления г. Шпайер, была дана системная оценка различным вариантам организации ЕМО в землях по следующим направлениям: - наличие рамочных правовых условий; - имеющийся опыт осуществления функций ЕМО, решения задач стимулирования экономического развития и предпринимательства; - практическая целесообразность того или иного варианта организации <8>. -------------------------------- <8> Ziekow J., Windoffer A. (Hrsg.). Op. cit. S. 133 - 137.

Были проанализированы преимущества и недостатки каждой из названных выше моделей организации ЕМО <9>. Анализ свидетельствовал об отсутствии общего и единственно правильного подхода к решению данного вопроса. Выбор землями того или иного варианта ЕМО предопределялся особенностями федеральных земель Германии, спецификой сложившихся в них рамочных условий. -------------------------------- <9> О преимуществах и недостатках различных моделей ЕМО подробнее см.: Гриценко Е. В. Административные процедуры организации оказания услуг в странах Европейского союза: проблемы имплементации Директивы об услугах в национальном праве (на примере Германии) // Правоведение. 2009. N 3. С. 133 - 153.

Практика организации единого места обращения в землях ФРГ

Практическая реализация избранных землями и закрепленных в местных законах моделей единой инстанции началась непосредственно по истечении установленного в Директиве 2006/123 срока на имплементацию этого европейского документа в национальных правовых системах и после вступления в силу земельных законов о ЕМО - с 28 декабря 2009 г. Опыт организации единой инстанции в землях Германии, который отражается в проводимом землями мониторинге реализации Директивы 2006/123, показывает, что разные земли склоняются к различным решениям в части выбора организационно-правовой формы единой инстанции, однако земли в основном единодушны в расширительном толковании круга потенциальных заявителей, которые имеют право обратиться в единые инстанции. Все земельные законы, кроме баварского <10>, предоставляют право обращаться в ЕМО отечественным субъектам предпринимательской и профессиональной деятельности. -------------------------------- <10> В Баварии обращение в ЕМО возможно только по вопросам организации и оказания услуг, имеющим трансграничный характер и охватываемым Директивой 2006/123 (Art. 1 des Gesetzes die die Aufgaben des Einheitlichen Ansprechpartners im Freistaat Bayern vom 22.12.2009 (GVBl. 2009. S. 626)). Иными словами, ЕМО Баварии открыты только для заявителей из-за рубежа.

Реализация моделей ЕМО в рамках системы непосредственного государственного управления. Что касается выбора организационно-правовой формы ЕМО, достаточно широкое (по свидетельству аналитиков, даже преимущественное <11>) распространение получила государственная модель организации ЕМО, при которой единая инстанция создается на земельном уровне - либо в структуре земельного министерства экономики, либо при территориальных органах земельного управления. Так, например, в земле Рейнланд-Пфальц бюро ЕМО организованы при органах непосредственного земельного управления общей компетенции - дирекциях по структурам и разрешениям Севера и Юга (Struktur - und Genehmigungsdirektionen Nord und ): соответственно в Кобленце и Нойштадте <12>. Реализация функций ЕМО органами непосредственного земельного управления осуществляется во взаимодействии с коммунами, палатами, другими профессиональными объединениями предпринимателей. Возложение функций единой инстанции на органы непосредственного земельного управления ограничено трехлетним сроком в целях определения дальнейшего пути реформирования ЕМО по результатам реализации государственной модели. В Бранденбурге единая инстанция создается как специализированное структурное подразделение Министерства экономики <13>, к работе которого привлекаются только государственные служащие земельного уровня. Представители коммун и палат также участвуют в решении данной задачи лишь консультативно, через совет по вопросам деятельности единой инстанции, образуемый при министерстве <14>. -------------------------------- <11> Bisherige Arbeit deram Einheitlichen Ansprechpartner beteiligten IHKs: Auswertung einer Umfrage der Handelskammer Hamburg und der IHK Schwarzwald-Baar-Heuberg: vom 06.10.2010. <12> Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie in Rheinland-Pfalz: Information vom Ministerium Wirtschaft, Verkehr, Landwirtschaft und Weinbau Rheinland-Pfalz (www. dienstleisten-leicht-gemacht. de/DLR/ Navigation/umsetzung. html). <13> Erlass des Ministers Wirtschaft des Landes Brandenburg vom 06.10.2009. <14> Данные о состоянии практической реализации в Бранденбурге положений Директивы 2006/123, касающихся создания единой контактной инстанции, приводятся по материалам справки, предоставленной Торговой палатой Гамбурга (Einheitlicher Ansprechpartner - Stand der Umsetzung in den : DIHK-Kenntnisstand. Januar 2009).

Согласно § 1 Закона Берлина о ЕМО в земле Берлин единое место обращения учреждается как структурное подразделение Управления Сената по экономическим вопросам, т. е. в структуре головной администрации Берлина. При этом ЕМО вправе взаимодействовать путем заключения соглашений о кооперации (сотрудничестве) с другими корпорациями публичного права, в частности с организациями профессионального (функционального, экономического) самоуправления, с иными субъектами, которые в соответствии с законом или положениями о них занимаются консультированием субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности. Реализация моделей ЕМО, основанных на передаче полномочий иным субъектам права. Примечательно, что и в тех моделях, которые основаны на передаче полномочий по организации ЕМО и осуществлению через ЕМО соответствующих административных, информационных и консультационных функций, государственное участие в той или иной форме все-таки сохраняется. Подобный подход позволяет говорить о достаточно широком использовании землями так называемых смешанных (кооперационных) моделей ЕМО. К примеру, считается, что муниципальная модель ЕМО применяется в Нижней Саксонии. В соответствии с нижнесаксонским Законом о ЕМО <15> была осуществлена передача государственных полномочий в сфере организации и деятельности ЕМО районам (уездам), городам с правами районов (уездов) и другим крупным городам. Соответственно, в 38 районах и 17 городах было создано 54 ЕМО (город и район Оснабрюк на основе межмуниципальной кооперации создали одно общее ЕМО). При этом еще одно бюро ЕМО было создано при Министерстве экономики, труда и транспорта Нижней Саксонии, т. е. на земельном уровне. Таким образом, нижнесаксонская модель не является в чистом виде муниципальной <16>. В соответствии с ч. 2 § 1 Закона Нижней Саксонии об ЕМО заявителю предоставлено право выбора - обратиться в единую инстанцию при земельном министерстве либо в муниципальное ЕМО соответствующей территории. Причем, если возникают проблемы с определением территориальной подведомственности, их решает министерство, уполномоченное в сфере экономики. -------------------------------- <15> Gesetz Einheitliche Ansprechpartner vom 16.12.2009 (Nds. GVBl. S. 481). <16> EA-Veranstaltung am 03.11.2010 im BMWi. Erfahrungen von EAs I: Kommunalmodell (http://www. dienstleisten-leicht-gemacht. de/DLR/ Navigation/umsetzung. html).

Муниципальная модель ЕМО без участия земельных органов в качестве учредителей апробируется в земле Северный Рейн - Вестфалия с применением механизмов межмуниципальной кооперации путем заключения коммунами публично-правовых соглашений о сотрудничестве на основе земельного законодательства о межмуниципальной кооперации. 54 района (уезда) и города с правами района согласно земельному Закону о ЕМО <17> вправе создать подобным образом не более 18 ЕМО (§ 1). При этом земельный Закон о ЕМО предписывает коммунам осуществлять работу по организации ЕМО во взаимодействии и при участии палат как публичных субъектов - корпораций публичного права, также организованных на началах самоуправления, только не по территориальному, а по профессиональному признаку (§ 2). Полномочия по организации ЕМО и по осуществлению через ЕМО соответствующих функций рассматриваются в рамках обязательных государственных задач, на которые распространяется право дачи коммунам указаний со стороны уполномоченного земельного органа, осуществляющего специальный административный надзор. Этими уполномоченными органами административного надзора как за законностью, так и за целесообразностью деятельности коммун в указанной сфере являются территориальные органы окружных правительств как территориальные органы непосредственного земельного управления во главе с земельным министерством, уполномоченным в сфере экономики (§ 6, 7 Закона о ЕМО). -------------------------------- <17> Gesetz zur Bildung Einheitlicher Ansprechpartner in Nordrhein-Westfalen vom 08.12.2009 (https://recht. nrw. de).

На уровне отдельной земли обеспечивается единообразие представления и электронного оформления административных процедур, осуществляемых едиными местами обращения через информационные порталы (§ 4 Закона о ЕМО). В связи с необходимостью соблюдения минимальных требований эффективности и целесообразности при оформлении информационных порталов, а также в целях обеспечения качества работы ЕМО и привлечения палат к участию в деятельности ЕМО Министерство по экономическим вопросам уполномочивается законом на издание постановлений по согласованию с Министерством внутренних дел (§ 5 Закона об ЕМО). Модель организации ЕМО путем возложения соответствующих функций на палаты как самоуправленческие профессиональные корпорации публичного права получила развитие в шести землях: в четырех (Гамбург, Саарланд, Тюрингия и Мекленбург - Передняя Померания) - в чистом виде, а в двух (Бавария и Баден-Вюртемберг) - в смешанном виде. (Наряду с палатами право учреждения ЕМО предоставляется постановлением Министерства экономики муниципальным субъектам - на основании ст. 5 Закона Баварии о ЕМО, § 2 Закона о ЕМО земли Баден-Вюртемберг <18>.) -------------------------------- <18> Gesetz den Einheitlichen Ansprechpartner das Land vom 01.12.2009 (GBl. BW2009. S. 679).

В Гамбурге Торговая палата с самого начала включилась в процесс обсуждения вопроса об оптимальной модели ЕМО и сопровождала решение этого вопроса начиная с 2006 г. Благодаря развитой инфраструктуре, активной кооперации как с другими палатами, так и с администрацией Гамбурга, наличию богатого опыта оказания консультационной помощи субъектам предпринимательской деятельности Торговая палата в союзе с другими палатами представляла собой наиболее отвечающий требованиям Директивы 2006/123 вариант единой инстанции. В Законе о ЕМО Гамбурга предусматривается передача задач и полномочий единой инстанции действующим в городе-земле палатам как самоуправляющимся, основанным на обязательном членстве объединениям субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности - Палате архитекторов, Палате строительных инженеров, Палате ремесленников, Адвокатской палате, Палате налоговых советников, Торговой палате. Каждая из палат осуществляет функции единой инстанции в отношении тех видов профессиональной деятельности, которые входят в сферу ее ведения, Торговой же палате передается выполнение функций ЕМО по остаточному принципу - в отношении всех иных видов деятельности (§ 1 Закона о ЕМО). Реализуя переданные им функции по организационному оформлению единой инстанции, палаты учредили два бюро (офиса) - отделения в Торговой палате и Ремесленной палате. Согласованное совместное осуществление задач ЕМО через эти бюро стало предметом публично-правового кооперационного договора, заключенного между палатами (§ 8 Закона о ЕМО) и утвержденного органом, осуществляющим надзор за Торговой палатой по согласованию с другими органами административного надзора за иными палатами. Поскольку речь идет о переданных задачах и полномочиях, палаты получают в соответствии с § 6 Закона право использовать городские информационные системы для осуществления в электронном виде как функций информационного посредничества, так и административного производства. Сенат как головная администрация Гамбурга уполномочен издать постановление о порядке взаимодействия ЕМО и городских административных органов в данной сфере. Проблема пределов административного надзора за осуществлением задач ЕМО явилась одной из наиболее остро дискутируемых в процессе подготовки рассматриваемого Закона. Вопрос о предоставлении надзорному органу права осуществлять специальный, отраслевой надзор и давать указания по вопросам исполнения палатой полномочий единой инстанции в конечном итоге был решен компромиссно - путем отсылки к правилам осуществления надзора за Торговой палатой, установленным в § 15 Закона от 27.02.1956 "О временном регулировании правоотношений с участием Торговой палаты Гамбурга" <19>. Названный Закон допускает дачу указаний надзорным органом (Сенатом) Торговой палате при осуществлении ею государственных полномочий "по поручению". -------------------------------- <19> HamBL I 70-a; HamGVBl. 2005. S. 377, 380.

Финансовые основы деятельности ЕМО. Учреждение ЕМО субъектами, действующими на началах самоуправления в качестве юридических лиц публичного права, осуществляется за счет бюджетных средств, передаваемых вместе с государственными полномочиями в качестве финансового обеспечения их осуществления. В то же время ЕМО организуют свою деятельность на принципах экономичности и эффективности, причем за осуществление консультационных, информационных и административных действий по обращениям заявителей взимаются или могут взиматься (в зависимости от характера совершаемого действия) пошлины. Размеры пошлин за осуществляемую ЕМО деятельность определяются на основе установленных в ст. 13 абз. 2 Директивы 2006/123 и установленных в немецком законодательстве о пошлинах принципов, а именно: эквивалентности, достаточности для покрытия произведенных административных затрат, недопустимости превышения затрат <20>. В случае передачи полномочий по организации деятельности ЕМО субъектам самоуправления этим субъектам может быть предоставлено право самостоятельно устанавливать ставки пошлин на основе закрепленных в законе принципов. Так, например, согласно § 10 Закона Гамбурга о ЕМО пошлины устанавливаются в положениях, издаваемых палатами, при которых организованы бюро ЕМО, по согласованию с другими палатами. Эти положения подлежат утверждению надзорным органом. -------------------------------- <20> Link das Raster die nach der EU-Dienstleistungsrichtlinie 2006/123/EG. Stand: 5. September 2008.

В случае если деятельность по осуществлению функций ЕМО уполномоченным субъектом самоуправления не окупается взимаемыми пошлинами, такой субъект в любом случае имеет право на компенсацию произведенных со стороны земли затрат в соответствии с правилами финансового обеспечения передаваемых полномочий (§ 11 Закона Гамбурга о ЕМО). Расходование земельных бюджетных средств, выделенных на реализацию переданных государственных полномочий, контролируется специальным органом внешнего финансового контроля - Контрольно-счетной палатой Гамбурга. Оценка результатов деятельности ЕМО. Субъекты, на которых возлагаются задачи организации единого места обращения, наделяются также полномочием по мониторингу и оценке результатов деятельности ЕМО. Так, Торговая палата Гамбурга систематически представляет отчеты, отражающие состояние работы с заявителями, а также совместно с торговыми палатами других земель отслеживает, как функционирует "модель палат" в масштабах федеративной республики. В отчете от 6 октября 2010 г., в частности, отмечалось, что по состоянию на 15 сентября 2010 г. деятельность ЕМО пока не стала в Торговых палатах, участвующих в реализации данной модели, "массовым производством": во всех шести землях единые инстанции, действующие при палатах, оказали содействие лишь двум тысячам предпринимателей; среди общего числа обращений в единые инстанции только 10,3% были зарубежными <21>. В статистическом отчете о работе ЕМО Гамбурга с заявителями с 28 декабря 2009 г. по 30 июня 2011 г. приводятся данные, дифференцированные по видам деятельности и обращениям в бюро Торговой палаты и, соответственно, бюро Ремесленной палаты. Данные свидетельствуют о росте числа обработанных случаев ЕМО палат: 763 - в 2010 г. и 424 - в первом полугодии 2011 г. Существенно увеличилось число случаев выполнения посреднической функции ЕМО при осуществлении административного производства: в Торговой палате Гамбурга - 38 случаев в 2010 г. и 65 в первом полугодии 2011 г.; в Ремесленной палате Гамбурга 32 и 61 случай соответственно. -------------------------------- <21> Bisherige Arbeit der am Einheitlichen Ansprechpartner beteiligten IHKs...

Проблемы реализации различных вариантов ЕМО. С одной стороны, вариант создания ЕМО в структуре земельной администрации кажется привлекательным с точки зрения более тесной связи ЕМО с иными административными органами и, следовательно, отсутствия дополнительных посредников между администрацией (ведь ЕМО - ее часть) и заявителем. С другой же стороны, создание дополнительных структур в администрации не способствует сокращению и удешевлению бюрократического аппарата, избавлению государства от излишних функций, которые могут быть лучше осуществлены иными субъектами. Другая проблема заключается в том, насколько качественно может выполнить функции посредника одно структурное подразделение администрации в отношении всех других ее подразделений и заявителей, насколько глубоко оно способно понять потребности рынка и заявителей и учесть их интересы. Передача муниципальным корпорациям и профессиональным самоуправленческим организациям функций по учреждению и организации деятельности ЕМО способствует освобождению государственной администрации от соответствующих полномочий и тем самым сокращению бюрократического аппарата. Однако при этом возникает еще одно звено между заявителями и государственной администрацией, деятельность которого подлежит государственному надзору. Соответственно, возникает проблема организации эффективного контроля и взаимодействия государственной администрации и тех субъектов, которым переданы соответствующие полномочия. В то же время недостатки любой модели организации ЕМО представляются преодолимыми в случае эффективного использования механизмов взаимодействия и контроля.

Б. Российская Федерация и ее субъекты (на примере Санкт-Петербурга)

Задачи, функции и полномочия МФЦ

Задачи, функции и полномочия многофункциональных центров, составляющие ядро их публично-правового статуса, вытекают из установленных Федеральным законом от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Федеральный закон N 210-ФЗ) требований: - деятельность МФЦ заключается в "организации предоставления государственных и муниципальных услуг", а не в их непосредственном оказании; - основной принцип организации деятельности - "единое или одно окно"; - предоставление услуг в МФЦ организуется с использованием информационно-коммуникационных технологий: взаимодействие как с заявителями, так и с органами (организациями), предоставляющими государственные и муниципальные услуги, осуществляется в числе прочего в электронной форме. Раскрывая деятельность МФЦ, законодатель в Федеральном законе N 210-ФЗ использует разные формулировки, которые могут иметь различное содержание. Речь идет, с одной стороны, об организации предоставления или о "предоставлении государственных и муниципальных услуг в многофункциональном центре" (ч. 1 ст. 15 гл. 4); с другой стороны - об "организации предоставления государственных и муниципальных услуг многофункциональным центром" (п. 5 ст. 2). Данное различие, в свою очередь, имеет принципиальное значение при определении субъекта, с которым вступает в публичные правоотношения заявитель. Более детальное рассмотрение функций и полномочий МФЦ позволяет разделить их на две основные группы по характеру отношений в рамках осуществления административных процедур: 1) связанные с представительством интересов органов, оказывающих государственные и муниципальные услуги, во взаимоотношениях МФЦ с физическими и юридическими лицами: административно-процедурные функции по взаимодействию с заявителями (если проводить параллели с ЕМО в странах ЕС, то речь идет о функциях, осуществляемых в качестве Front Office: приеме запросов, выдаче документов по результатам предоставления услуг); 2) связанные с представительством интересов заявителей в органах и организациях, предоставляющих государственные и муниципальные услуги: административно-процедурные функции по взаимодействию с названными органами и организациями, в случае с ЕМО называемые Back Office. Особую роль в статусе МФЦ играют информационные и консультационные функции. Согласно п. 4 ч. 1 ст. 16 Федерального закона N 210-ФЗ МФЦ осуществляют информирование заявителей о порядке предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах, о ходе выполнения запросов о предоставлении государственных и муниципальных услуг, а также по иным вопросам, связанным с предоставлением государственных и муниципальных услуг. Предполагается, что работа МФЦ должна быть основана на использовании информационно-технологической и коммуникационной инфраструктуры. С одной стороны, МФЦ должны являться для заявителей точкой доступа к информационным системам органов и организаций, предоставляющих услуги. С другой стороны, взаимодействуя с органами и организациями, предоставляющими услуги, они формируют и направляют им на основании запроса заявителя межведомственный запрос с использованием той же информационно-технологической и коммуникационной инфраструктуры, осуществляют прием, обработку информации из информационных систем органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги, а также выдачу заявителям на основании такой информации документов. Примечательно, что законодатель допускает и такую ситуацию, в которой предоставление государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах будет осуществляться исключительно в электронной форме, если это предусмотрено нормативными правовыми актами Российской Федерации или нормативными правовыми актами ее субъектов (ч. 3 ст. 15 Федерального закона N 210-ФЗ). Анализ функций МФЦ показывает, что его статус вполне сопоставим со статусом ЕМО в странах ЕС. Основным назначением МФЦ является осуществление организационных, обеспечительных административно-процедурных функций, деятельности координационного и консультативного, но не властного характера. МФЦ призван выступать посредником между заявителем и органом или организацией, осуществляющими управленческие функции и оказывающими государственные и муниципальные услуги. В то же время далеко не все государственные или муниципальные услуги оказываются через МФЦ, но лишь те, которые, как уже было показано выше, входят в перечни государственных или муниципальных услуг, предоставление которых организуется в МФЦ и (или) которые стали предметом соглашения о взаимодействии МФЦ с соответствующими исполнительными органами. При этом в соглашении могут быть не только оговорены дополнительные государственные или муниципальные услуги, которые будут осуществляться на базе МФЦ, но и может быть дополнен перечень функций МФЦ по сравнению с установленным в Федеральном законе N 210-ФЗ (п. 8 ч. 1 ст. 16). Возникает обоснованный вопрос: не создается ли таким образом правовая основа для передачи многофункциональным центрам властных полномочий исполнительных органов названными соглашениями? Представляется, однако, что подобное расширительное толкование в данном случае недопустимо. Во-первых, интерпретация функций МФЦ не должна идти вразрез с его основным назначением - быть посредником между заявителями и исполнительными органами, "единым окном", через которое осуществляются административные процедуры, - и той задачей, которая определена для МФЦ, - организацией предоставления государственных и муниципальных услуг (не их оказанием). Во-вторых, передача властных полномочий противоречила бы природе соглашений о взаимодействии. Соглашения о взаимодействии - самостоятельный тип публично-правовых компетенционных договоров <22>. Вместе с тем публично-правовая природа названного соглашения требует более глубокого анализа, в том числе в аспекте соотношения с соглашениями о передаче полномочий. И хотя в данном случае нельзя говорить о делегировании властных полномочий исполнительных органов, а предметом соглашения является определение особого способа реализации административных процедур по оказанию государственных и муниципальных услуг через МФЦ, - возложение на МФЦ очерченных в Законе организационных функций по взаимодействию с заявителями в соответствующей сфере все-таки происходит. Таким образом, элемент передачи невластных обеспечительных организационно-технических функций, до этого осуществляемых самими исполнительными органами, в соглашении о взаимодействии присутствует. -------------------------------- <22> Ср. требования к соглашениям о взаимодействии в ст. 18 Федерального закона N 210-ФЗ.

Другая проблема связана с определением соотношения перечней государственных и муниципальных услуг, предоставляемых на базе МФЦ и устанавливаемых соответственно в нормативных актах Правительства РФ, правительств субъектов Федерации, органов местного самоуправления, с одной стороны, и соглашений о взаимодействии МФЦ с конкретными федеральными, региональными и муниципальными исполнительными органами - с другой. Во-первых, в перечнях дается ориентир для исполнительных органов по определению предмета соглашения, хотя у договаривающихся сторон сохраняется право согласовать дополнительно предоставление на базе МФЦ и иных государственных или муниципальных услуг, не названных в перечне. Во-вторых, закрепление в постановлении обязанности подведомственных исполнительных органов осуществлять предоставление поименованных в перечне услуг на базе МФЦ не предполагает какого-либо усмотрения подведомственных органов по вопросу о заключении или незаключении соглашения о взаимодействии с МФЦ. В данном случае неизбежно возникает вопрос о том, насколько необходима правовая форма соглашения, насколько она адекватна природе возникающих административно-правовых отношений между подведомственным учреждением (МФЦ) и подведомственными исполнительными органами одного и того же уровня власти. Другое дело, когда в постановлении диспозитивно регулируется право неподведомственных исполнительных органов или органов местного самоуправления сотрудничать с МФЦ путем заключения соответствующих соглашений о взаимодействии (либо когда речь идет о многофункциональном центре, действующем не в организационно-правовой форме подведомственного учреждения; однако данный вариант организации МФЦ пока не получил распространения). Диспозитивное регулирование вопроса о заключении соглашений о взаимодействии с МФЦ, по сути, приводит к диспозитивности в решении вопроса о предоставлении государственных и муниципальных услуг по принципу "одного окна". Представляется, что диспозитивность здесь может состоять только в части выбора формы "единого окна", но никак не в праве органа сотрудничать или не сотрудничать с избранной формой. По действующему же законодательству Российской Федерации вполне допустима ситуация, когда в результате незаключения соглашения о взаимодействии федеральных органов исполнительной власти с региональным или муниципальным МФЦ будет заблокирована реализация принципа "одного окна" для соответствующей группы федеральных услуг на территории. Проблема становится тем более актуальной, поскольку создаваемые на практике региональные и муниципальные МФЦ действуют на началах комплексности - организуют предоставление не только региональных или муниципальных, но и федеральных услуг. По результатам проведенного Министерством экономического развития в 2011 г. мониторинга действующих МФЦ в субъектах Российской Федерации из 93 государственных и муниципальных услуг, предоставляемых на базе МФЦ, федеральные составили 20, региональные - 43, муниципальные - 30 <23>. Данная статистика свидетельствует о диспропорциональном использовании принципа "одного окна" в процессе предоставления прежде всего федеральных услуг: их доля среди предоставляемых через МФЦ услуг наименьшая, хотя именно федеральные услуги составляют наибольшую долю в структуре государственных и муниципальных услуг <24>. -------------------------------- <23> Данные официального сайта Министерства экономического развития РФ (www. economy. gov. ru/minec/activity/ sections/admReform/mfc). <24> Как указывается в Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы, утв. распоряжением Правительства РФ от 10.06.2011 N 1021-р, существует более 800 услуг (функций) на федеральном уровне, подпадающих под определение государственной услуги в Федеральном законе N 210-ФЗ. Это услуги, получаемые по запросу (справка, лицензия, разрешение), и контрольно-надзорные функции. Для сравнения: по состоянию на декабрь 2010 г. на едином портале была размещена информация только о 575 государственных услугах (функциях), предоставляемых (исполняемых) 56 федеральными органами исполнительной власти. При этом в федеральном законодательстве определено около 120 типовых региональных и 80 типовых муниципальных услуг (функций).

В-третьих, имеет место некоторая рассогласованность между субъектами, предоставляющими и участвующими в предоставлении государственных и муниципальных услуг, и кругом тех субъектов, с которыми МФЦ может заключать соглашения о взаимодействии. К последним отнесены федеральные и региональные органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, органы государственных внебюджетных фондов. Однако в соответствии с Федеральным законом N 210-ФЗ многофункциональные центры представляют интересы заявителей не только в этих органах, но и в организациях, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг (ч. 3 ст. 1 в сочетании с п. 2 ч. 1 ст. 16). Причем в данном случае речь идет как о государственных и муниципальных учреждениях, так и об иных организациях, в которых размещается государственный (муниципальный) заказ на предоставление государственных (муниципальных) услуг. По данным мониторинга Минэкономразвития, доля услуг, оказываемых организациями через МФЦ, на конец 2011 г. составила 17 из в среднем 110 услуг, предоставление которых организуется в МФЦ. Примечательно, что в документах Минэкономразвития государственные и муниципальные услуги, в которых участвуют иные организации, обозначаются как "услуги организаций" или "прочие услуги", в отличие от государственных и муниципальных <25>, хотя такая характеристика представляется весьма условной и неточной, поскольку данные услуги также относятся к государственным или муниципальным. -------------------------------- <25> Данные сайта Минэкономразвития России.

В то же время организации, участвующие в оказании государственных и муниципальных услуг, не являются субъектами соглашений о взаимодействии с МФЦ. Каким образом строятся взаимоотношения МФЦ и этих организаций - вопрос, который пока остается за рамками правового регулирования.

Организационно-правовые формы МФЦ

Как мы уже отмечали, в определении МФЦ, закрепленном в Федеральном законе N 210-ФЗ, отсутствует прямое указание на возможную организационно-правовую форму МФЦ и не ограничивается круг публично-правовых образований, организующих МФЦ. Речь идет о "российской организации независимо от организационно-правовой формы". В то же время определенный в Федеральном законе N 210-ФЗ статус МФЦ свидетельствует о некоммерческом характере его деятельности. Выбор же конкретной формы некоммерческой организации, в которой будет организован МФЦ, остается на усмотрение публичного субъекта соответствующего уровня, регулирующего в своих актах порядок реализации принципа "одного окна" через МФЦ. Можно предположить, что таким образом открываются возможности не только для учреждения публичными образованиями собственных МФЦ (в форме государственных и муниципальных учреждений), но и для возложения статуса МФЦ на иные некоммерческие организации, т. е. для передачи публичных функций частным субъектам. Вместе с тем федеральное подзаконное регулирование вопросов организации и деятельности МФЦ в этой части не было приведено в соответствие с Федеральным законом N 210-ФЗ. Постановление Правительства РФ от 03.10.2009 N 796 по-прежнему предусматривает лишь "учрежденческий" вариант МФЦ: речь идет о создании публичным субъектом государственного или муниципального учреждения в любой форме - автономного, бюджетного или казенного учреждения. При этом в Постановлении ограничивается и публично-властный уровень, на котором учреждается МФЦ, - региональный или муниципальный. Соответственно, в качестве возможных учредителей заявлены только субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. Согласно названному Постановлению учреждение федеральных МФЦ не предполагается. В настоящее время МФЦ создаются преимущественно в форме государственных или муниципальных учреждений. Различия наблюдаются лишь в форме учреждения - автономное, бюджетное или казенное. Анализ основных учредительных и правоустанавливающих документов - уставов 34 МФЦ, созданных как субъектами Федерации, так и муниципальными образованиями, - показывает, что их большая часть действует как автономные учреждения, чуть меньшая - как бюджетные учреждения и лишь незначительная - как казенные учреждения. Что касается субъектов, которые наделены правом исполнять полномочия учредителя от имени субъекта Российской Федерации или муниципального образования, то ни для государственных, ни для муниципальных МФЦ не существует единого подхода. Учредителями государственных МФЦ выступают как высший орган исполнительной власти субъекта Федерации (орган общей компетенции), так и отраслевые органы исполнительной власти. В Санкт-Петербурге, к примеру, существует два многофункциональных центра: Многофункциональный центр предоставления государственных услуг (создан первоначально Постановлением правительства Санкт-Петербурга от 28.10.2010 N 1456 <26> как бюджетное учреждение в результате реорганизации в форме выделения из государственного учреждения "Городской мониторинговый центр", затем Постановлением правительства от 01.08.2011 N 1049 был изменен тип государственного учреждения МФЦ и создано одноименное государственное казенное учреждение (ГКУ) <27>) и Центр развития и поддержки предпринимательства (ЦРПП, создан Постановлением правительства Санкт-Петербурга от 28.10.2010 N 1457 <28> как бюджетное учреждение). Между указанными учреждениями были распределены функции МФЦ по направлениям организации оказания государственных услуг и по потенциальным клиентам. Соответственно, ЦРПП организует централизованное предоставление государственных услуг для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по направлению регулирования предпринимательской деятельности (п. 2.1.1 Постановления N 1457), а МФЦ осуществляет организацию предоставления государственных услуг по направлениям социальной поддержки населения, регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, определения или подтверждения гражданско-правового статуса заявителя (п. 2.1 Постановления N 1456, п. 2.1 Постановления N 1049). Согласно уставу МФЦ Санкт-Петербурга, утв. распоряжением КУГИ от 17.10.2011 N 2505-рз <29>, созданное Постановлением правительства Санкт-Петербурга государственное казенное учреждение подведомственно администрации губернатора. При этом полномочия учредителя осуществляют как администрация губернатора, так и Комитет по управлению имуществом Санкт-Петербурга (п. п. 1.2 и 1.3 устава). Центр же развития и поддержки предпринимательства является бюджетным учреждением, подведомственным Комитету экономического развития, промышленной политики и торговли Санкт-Петербурга <30>. -------------------------------- <26> Постановление правительства Санкт-Петербурга от 28.10.2010 N 1456 "О мерах по совершенствованию государственного управления в области обеспечения безопасности жизнедеятельности и организации предоставления государственных услуг в многофункциональном центре предоставления государственных услуг" // Санкт-Петербургские ведомости. 2010. 29 окт. <27> Постановление правительства Санкт-Петербурга от 01.08.2011 N 1049 "О создании Санкт-Петербургского государственного казенного учреждения "Многофункциональный центр предоставления государственных услуг" путем изменения типа существующего Санкт-Петербургского государственного учреждения "Многофункциональный центр предоставления государственных услуг". <28> Постановление правительства Санкт-Петербурга от 28.10.2010 N 1457 "О создании Санкт-Петербургского государственного учреждения "Центр развития и поддержки предпринимательства" // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2010. N 11. <29> Официальный сайт "Госуслуги в Санкт-Петербурге": http://gu. spb. ru. <30> Информация об уставных документах Центра опубликована на его официальном сайте: www. crpp. ru.

Учредителями МФЦ в форме муниципальных учреждений (казенных, бюджетных, автономных) являются, как правило, местные администрации и - в отдельных случаях - главы муниципальных образований. Как видно из проведенного анализа, в настоящее время продолжается интенсивная апробация различных форм учреждений для организации МФЦ, однако нельзя сказать, что оптимальная форма однозначно определена. Еще предстоит дать комплексную оценку преимуществ и недостатков каждой из возможных форм. Кроме того, в российской практике в основном отсутствуют примеры использования каких-либо иных вариантов организации МФЦ, кроме учреждений. Рассогласованность законодательного и подзаконного регулирования организационно-правовых форм МФЦ не способствует расширению возможностей для практических испытаний иных вариантов организации МФЦ. В то же время вопрос о выборе адекватной организационно-правовой формы является производным от содержания деятельности МФЦ и должен решаться с учетом особенностей публично-правового статуса МФЦ.

Практика организации работы МФЦ

Поскольку, как уже было отмечено, предмет соглашений о взаимодействии МФЦ с государственными и муниципальными исполнительными органами при предоставлении государственных и муниципальных услуг очерчен в законодательстве в самом общем виде, без детализации, а региональное законодательное регулирование статуса МФЦ вовсе отсутствует, на практике можно наблюдать различные модели организации работы МФЦ. Модель 1. МФЦ предоставляет помещения, в которых выполняют свои должностные обязанности муниципальные и государственные служащие, осуществляющие государственные функции, предоставляющие государственные или муниципальные услуги, - принимают заявления и необходимые документы, а затем в установленные сроки выдают документы, содержащие решение государственного или муниципального органа власти. Эта деятельность осуществляется от имени органов власти, а не от имени МФЦ. Соответственно, именно исполнительные органы и их сотрудники вступают во взаимоотношения с заявителями. Основная задача МФЦ при этом - обеспечить бесперебойную работу информационных каналов, средств связи, техники и т. п. От своего имени МФЦ предоставляет заявителю информацию (не относящуюся к информации с ограниченным доступом), к которой ему предоставлен доступ органами государственной или муниципальной власти. Кроме того, сотрудники МФЦ вправе от его имени оказывать консультационные услуги. В последнем случае именно МФЦ является стороной правоотношения с участием заявителя и должен нести юридическую ответственность в случае нарушения прав заявителей. Модель 2. Помимо информационного и консультационного сопровождения граждан и организаций, сотрудники МФЦ принимают документы от заявителей и затем передают их соответствующим органам власти для принятия решений. И в таком случае принципиальное значение имеет природа отношений между заявителем и МФЦ. На практике встречаются случаи оформления доверенности или заключение договора с заявителем, в котором указывается, что МФЦ либо представляет интересы перед государственным или муниципальным органом, либо выполняет техническую функцию по передаче документов (например, как отделение почтовой связи). Модель 3. В рамках соглашения о взаимодействии с государственным или муниципальным органом МФЦ передаются полномочие по принятию решений и право от своего имени выдавать документы, подтверждающие юридический статус. Представляется, что последняя модель должна быть исключена путем установления прямого запрета в законодательстве, регулирующем деятельность МФЦ и порядок заключения соглашений о взаимодействии, поскольку в противном случае возникает ситуация подмены одного субъекта другим. Кроме того, МФЦ различаются по своей внутренней структуре и способу организации работы на централизованные (единый МФЦ) и децентрализованные (МФЦ с сетью структурных подразделений). Последний вариант используется в организации работы ГКУ МФЦ Санкт-Петербурга: наряду с межрайонным (головным) МФЦ действуют 18 структурных подразделений в соответствии с районным делением города федерального значения. Кроме того, существуют и мобильные варианты организации работы МФЦ с открытием "единого окна" в отдаленных пригородах по установленному графику <31>. Открытие подразделений ГКУ МФЦ Санкт-Петербурга производилось на основании Постановления правительства Санкт-Петербурга N 1593 в соответствии с утвержденным графиком (п. п. 7 и 9). В то же время данный аспект организации работы МФЦ Санкт-Петербурга не нашел отражения ни в уставе учреждения, ни в иных документах. Неясным остается и вопрос о том, на основе каких принципов и критериев распределяются обязанности по организации предоставления государственных услуг между головным офисом и районными структурными подразделениями МФЦ. Как видно из перечней госуслуг, оказываемых в районных и межрайонном МФЦ и приведенных на официальном сайте государственных услуг в Санкт-Петербурге, такое распределение, в сущности, не произведено: все структурные подразделения МФЦ организуют предоставление одних и тех же услуг с незначительными отклонениями в "ассортименте" (от 158 до 164 государственных услуг по состоянию на май 2012 г.) <32>. -------------------------------- <31> http://pgu. spb. ru/mfc/mobil. <32> http://pgu. spb. ru/mfc/ element. php? ID=48842.

Можно констатировать, что практика организации оказания государственных услуг через МФЦ в Санкт-Петербурге, как и в других субъектах Российской Федерации, значительно опережает развитие правовой основы функционирования МФЦ. Вместе с тем в долгосрочной перспективе это может стать тормозом на пути развития принципа "одного окна". Финансовые основы деятельности МФЦ. Согласно п. 5 Постановления Правительства РФ N 797 "материально-техническое и финансовое обеспечение организации предоставления государственных (муниципальных) услуг, предоставляемых органами государственной власти (органами местного самоуправления) публично-правового образования, являющегося учредителем многофункционального центра, осуществляется за счет средств бюджета такого публично-правового образования". Конкретные модели финансирования деятельности МФЦ зависят от избранной формы учреждения. Так, например, в соответствии с п. 3.5 устава ГКУ МФЦ Санкт-Петербурга финансовое обеспечение его деятельности как казенного учреждения осуществляется за счет средств бюджета Санкт-Петербурга на основании бюджетной сметы. Вместе с тем, с учетом возможного и предпочтительного комплексного характера деятельности региональных МФЦ и в случае возложения на них соглашениями о взаимодействии обязанностей по осуществлению функций "одного окна" по предоставлению федеральных услуг, правомерно ставить вопрос о финансовом обеспечении расходов, возникающих в связи с такой деятельностью, из средств федерального бюджета. Подобная проблема финансового обеспечения возникает и в случае организации муниципальными МФЦ предоставления государственных услуг федерального или регионального уровня. Не случайно Федеральный закон N 210-ФЗ предусматривает, что предметом соглашения о взаимодействии МФЦ с исполнительными органами являются в том числе вопросы материально-технического и финансового обеспечения предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональном центре (п. 9 ч. 2 ст. 18).

Заключение

По результатам проведенного анализа организации и деятельности ЕМО в странах Евросоюза на примере Германии и МФЦ в России можно обнаружить как общие черты, так и особенности реализации принципа "одного окна" в названных государствах. Сопоставительный анализ позволяет глубже проникнуть в суть данного явления, лучше увидеть проблемы, возникающие в связи с внедрением принципа "одного окна" через систему многофункциональных центров в России, и предложить пути их решения. 1. Интерпретация принципа "единого окна" в странах ЕС и в России несколько различается. В Российской Федерации преобладает формальный подход к трактовке данного принципа организации МФЦ: речь идет о централизованном месте приема запросов на совершение различных административных процедур, т. е. на получение государственных (муниципальных) услуг от исполнительных органов, органов местного самоуправления, организаций. Перечень же услуг, предоставление которых организуется в МФЦ, формируется не на основе критериев необходимости, целесообразности, административной экономии. При этом не учитываются сложность и комплексность запрашиваемых заявителем административных действий. Таким образом, если европейская концепция основывается на принципе эффективности "единой инстанции", предполагающем действенное упрощение административных процедур, а ЕМО выполняет задачу координационного центра, пункта связи и осуществления административных процедур различными органами, то российский МФЦ может выполнять функцию посредника между заявителем и органом, в том числе когда требуется совершение единичных административных действий. При этом возможны отступления от принципа эффективности осуществления административных процедур через МФЦ. Несмотря на отмеченные различия, в целом представляется допустимым использовать классификацию задач и функций ЕМО для систематизации задач и функций МФЦ. По характеру осуществляемых публичных функций МФЦ вполне сопоставимы с едиными центрами обращения, создаваемыми в европейских государствах: их функции также могут быть подразделены на информационно-консультационные и административно-процедурные. Вторая группа функций связана с осуществлением административных процедур в рамках межведомственного взаимодействия и представительства интересов заявителей в органах исполнительной власти (Back Office), а также представительства интересов органов при взаимодействии с заявителями (Front Office). Как и в европейских государствах, в России происходит информатизация деятельности административных органов и МФЦ, внедряются электронный документооборот и электронные формы взаимодействия как с заявителями, так и с административными органами. Вместе с тем если в европейских странах ЕМО в соответствии с Директивой 2006/123 изначально задумывались для работы с клиентами на основе письменного и электронного документооборота, то в России данный порядок деятельности МФЦ лишь начинает внедряться. В России отсутствует единый подход к публично-правовому статусу МФЦ в части объема выполняемых функций: при организации деятельности по модели 1 МФЦ вовсе не осуществляют административно-процедурные функции; в случае применения модели 2 МФЦ включены в административные процедуры "на входе" и "на выходе"; в рамках модели 3 они получают полномочия по осуществлению административно-процедурной деятельности в полном объеме, включая принятие властных решений, что, однако, не соответствует статусу МФЦ, определенному в Федеральном законе N 210-ФЗ. Единые центры обращения, создаваемые в европейских государствах, наиболее близки по своим функциям ко второй модели российских МФЦ. Кроме того, обращает на себя внимание принятый в странах ЕС дифференцированный подход к организации ЕМО в зависимости от субъекта обращения. Рассмотренный в настоящей статье пример касался главным образом ЕМО, действующих трансгранично и организуемых для осуществления информационных, консультационных и административно-процедурных функций в интересах заявителей - субъектов предпринимательской деятельности в рамках реализации Директивы 2006/123 (т. е. специализированных ЕМО). В России подобная дифференциация пока не получила распространения, здесь акцент делается на максимально широкий охват видов административной деятельности и субъектов обращения, т. е. на многофункциональный характер единого центра обращения, а не на его специализацию по кругу заявителей, как в Европе. До некоторой степени исключением выглядит в этой связи опыт организации многофункциональных центров в Санкт-Петербурге, где наряду с ГКУ МФЦ организован и действует Центр развития и поддержки предпринимательства, организующий предоставление услуг в сфере регулирования предпринимательской деятельности индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам. 2. В России объем функций МФЦ зависит от содержания перечней государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в МФЦ, и соглашений о взаимодействии МФЦ с государственными и муниципальными органами, в то время как статус ЕМО в европейских государствах определяется законодательно. Подзаконное и договорное регулирование предмета деятельности МФЦ не способствует формированию единообразных подходов и продуманной концепции организации и деятельности МФЦ даже в рамках одного субъекта Российской Федерации. Как мы уже отмечали, перечни формируются бессистемно и произвольно, а соглашения о взаимодействии могут не только расширять эти перечни, но и возлагать на МФЦ дополнительные функции. Целесообразность и эффективность использования правовой формы соглашения весьма сомнительны. С одной стороны, при организации взаимодействия МФЦ как подведомственного учреждения субъекта Федерации с исполнительными органами того же субъекта Федерации соглашение является излишним, поскольку взаимодействие организуется императивно на основе акта регионального правительства. С другой стороны, для заключения соглашений МФЦ с исполнительными органами иных уровней власти отсутствуют необходимые предпосылки, поскольку для федеральных органов такая схема предоставления услуг связана с дополнительными рисками и сложностями организационного и финансового характера, а правовая проработка указанных проблем в настоящее время отсутствует. Актуальным вопросом остается также определение правовой природы "соглашений о взаимодействии" как разновидности публично-правовых договоров (соглашений). Необходимо установить правовые различия между соглашениями о взаимодействии и договорами (соглашениями) о делегировании отдельных властных полномочий, что предполагает, в свою очередь, нормативное закрепление положений о публичных договорах (соглашениях) и их видов в административном праве. 3. Существенное значение имеет проблема собственной правосубъектности МФЦ и определения его организационно-правовой формы. С точки зрения публично-правового статуса МФЦ не является органом власти публичного субъекта, а рассматривается как "иная российская организация" с собственным публично-правовым статусом, который нуждается в самостоятельном определении. Этот вопрос становится еще более актуальным в случае участия МФЦ в реализации административных процедур. В настоящее время выбор организационно-правовой формы МФЦ в России нормативно ограничен (причем в соответствии с постановлением Правительства РФ, а не в соответствии с федеральным законом) и фактически сводится лишь к форме регионального государственного или муниципального учреждения (казенного, бюджетного или автономного). Вместе с тем от организационно-правовой формы зависит степень финансовой самостоятельности МФЦ, которая, впрочем, не должна приводить к чрезмерной коммерциализации его деятельности. 4. Согласно российскому подходу через МФЦ должно быть возможно одновременное предоставление как государственных федеральных и региональных, так и муниципальных услуг, независимо от уровня создания МФЦ и его учредителя (от того, государство это или муниципальное образование). Вместе с тем подобное положение создает проблему обеспечения организационной самостоятельности каждого уровня власти и совмещения функций различных уровней власти в МФЦ. Опыт организации единых мест обращения в Европе показывает, что в случае возложения функций ЕМО на муниципальные субъекты оно рассматривается как делегирование государственных задач и предполагает передачу финансовых ресурсов на их реализацию и осуществление государственного контроля. Нам представляется, что МФЦ, учрежденные муниципальными образованиями и осуществляющие деятельность по предоставлению государственных услуг, фактически действуют по аналогичной схеме. Однако осуществление муниципальных услуг государственными МФЦ предполагает дополнительное правовое регулирование механизма передачи муниципальных функций на государственный уровень власти. Подводя итог сравнительному анализу правовых статусов МФЦ в России и ЕМО в европейских странах, следует отметить, что "службы единого окна" - это перспективная форма государственной и муниципальной административной деятельности, потенциал которой в Российской Федерации еще нуждается в развитии.

------------------------------------------------------------------

Название документа