Проблемы правоприменения информационного права в деятельности Федерального казначейства
(Сауль С. Н.) ("Финансовое право", 2012, N 11) Текст документаПРОБЛЕМЫ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ ИНФОРМАЦИОННОГО ПРАВА В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНОГО КАЗНАЧЕЙСТВА <*>
С. Н. САУЛЬ
-------------------------------- <*> Saul S. N. Issues of law-application of information law in the activity of the Federal Treasury.
Сауль Светлана Николаевна, начальник Юридического управления Федерального казначейства.
В статье на основании опыта правоприменения норм и положений информационного права в практической деятельности Федерального казначейства рассмотрены некоторые правоотношения, нуждающиеся в урегулировании средствами права в связи с реализацией Концепции создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами "Электронный бюджет".
Ключевые слова: Федеральное казначейство, информационное право, электронный документооборот, электронная подпись, электронный бюджет.
On the basis of experience of the law-application of rules and provisions of information law in practice of the Federal Treasury the author considers some legal relations that need law regulation in connection with implementation of the Concept of formation and development of the state integrated information system of public finance management "Electronic budget".
Key words: the Federal Treasury, information law, electronic document circulation, electronic signature, electronic budget.
В настоящее время исполнение Федеральным казначейством возложенных на него государственных функций невозможно без использования современных интегрированных информационных и автоматизированных систем, а также без широкого внедрения информационных технологий, электронного взаимодействия с клиентами и соответствующего электронного документооборота. В связи с этим Федеральное казначейство участвует в правоотношениях, регулируемых не только бюджетным и гражданским законодательством, но также нормами и положениями информационного права. Как известно <1>, предметом правового регулирования информационного права являются отношения, возникающие при осуществлении процессов производства, сбора, обработки, накопления, хранения, поиска, передачи, распространения и потребления информации. -------------------------------- <1> Копылов В. А. // Информационное право. 2002. Интернет-издание, библиотека РГИУ.
С точки зрения бюджетного процесса наибольший интерес представляет публично-правовой аспект информационных отношений, связанных с необходимостью обеспечения государственного управления информационными процессами формирования и использования государственных информационных ресурсов, создания и применения государственных информационных и автоматизированных систем и средств их обеспечения, а также средств и механизмов информационной безопасности. Необходимость применения информационного права в практической деятельности Федерального казначейства вытекает из того факта, что уже сегодня оно все чаще сталкивается с отношениями, которые регулируются информационным законодательством. Это отношения, связанные с электронным взаимодействием участников бюджетного процесса посредством электронного документооборота и электронной подписи, отношения по выдаче сертификатов ключей электронных подписей участникам государственных информационных систем и др. В Федеральном казначействе электронный документооборот (электронные документы и электронные подписи) применяется при осуществлении таких функций, как: - обеспечение исполнения федерального бюджета; - кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; - открытие и ведение лицевых счетов; - ведение сводного реестра главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, главных администраторов и администраторов доходов федерального бюджета, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета; - ведение реестра государственных контрактов; - обеспечение пользователей общероссийского официального сайта сертификатами ключей ЭЦП, позволяющими работать в рамках их полномочий на общероссийском официальном сайте для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг; - обеспечение размещения информации (сведений) о государственных (муниципальных) учреждениях на официальном сайте в сети Интернет; - другие. Отношения, связанные с электронным документооборотом, регулируются Федеральным законом от 27.07.2006 N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", приказами Министерства финансов Российской Федерации, Минэкономики России, Федерального казначейства, в соответствии с установленной компетенцией и договорами об обмене электронными документами. При этом основным регулятором указанных отношений является договор. Примерная форма указанного договора, а также правила электронного документооборота в системе Федерального казначейства установлены приказами Федерального казначейства. В связи с активным использованием электронного документооборота возникает задача обеспечения его юридической значимости. Поскольку согласно части четвертой ст. 11 Федерального закона от 27.07.2006 N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" и части третьей ст. 75 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации статус электронного документа, подписанного путем использования средств электронной подписи, приравнен к документу на бумажном носителе, то при направлении клиентом электронного документа в орган Федерального казначейства возникают юридически значимые действия и правовые последствия. К таким правовым последствиям можно отнести: - моменты исчисления сроков; - доказательство (подтверждение) совершения (несовершения) действий; - подлинность документа и подписи на нем. При этом риски, которые могут возникнуть в указанных случаях, связаны с оспариванием: - факта отправления и/или получения электронного документа; - времени отправления и/или получения электронного документа; - содержания отправленного/полученного электронного документа; - подлинности электронного документа; - целостности электронного документа; - идентичности лица, заверившего электронный документ ЭЦП; - полномочий лица, заверившего электронный документ электронной подписью. В настоящее время эти вопросы урегулированы в той или иной форме соответствующим договором об обмене электронными документами, заключаемым Федеральным казначейством и его органами с клиентами. Такое регулирование предусмотрено Федеральным законом от 27.07.2006 N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", где договорное регулирование при обмене электронными документами приравнивается к законному. Вместе с тем при договорном регулировании всегда имеется риск разной трактовки конкретных положений договора его сторонами, что в случае возникновения судебного спора приведет к необходимости изучения судом технических особенностей указанного в договоре электронного документооборота. И здесь ключевую роль будет играть построение обоснованной правовой позиции, для чего необходима доказательная база с целью подтверждения или опровержения определенного факта, действия (бездействия), которые состоялись в процессе информационного взаимодействия или электронного документооборота, в рамках работы информационных и автоматизированной систем Федерального казначейства. В настоящее время в рамках существующего арбитражного и гражданского процессуального законодательства Российской Федерации сложно оценить, что послужит доказательством факта, действия (бездействия) при электронном взаимодействии органов Федерального казначейства с клиентами. В АПК РФ внесены изменения, обусловленные растущим значением информационных технологий, которые позволяют отнести к письменным доказательствам документы, полученные посредством факсимильной, электронной или иной связи, в т. ч. с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет, а также документы, подписанные электронной подписью или иным аналогом собственноручной подписи. Однако ни АПК РФ, ни законодательство Российской Федерации в целом не дают ответа на вопрос, каким должен быть документ, подтверждающий совершение (несовершение) действий, свершение фактов, подлинность информации при электронном взаимодействии в информационных системах. Практика работы официального сайта Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг выявила еще один риск органов Федерального казначейства. Таким риском является оспаривание факта работы указанного сайта. В настоящее время факт работы сайта подтверждается либо опровергается экспертным путем. Вместе с тем вопросы о том, чем должен руководствоваться эксперт в данном случае, а также какие документы будут являться доказательством в суде, законодательством Российской Федерации не урегулированы. Такое положение может стать препятствием для осуществления справедливого правосудия. Помимо поднятых выше вопросов, имеется еще ряд вопросов, нуждающихся в урегулировании информационным правом. К ним, в частности, относится еще один вопрос, связанный с электронным документооборотом. Несмотря на то что весь документооборот на электронном аукционе является электронным, четкого понимания правового статуса электронного документа в законодательстве Российской Федерации пока нет. Определение понятия "электронный документ", данное Федеральным законом от 27.06.2006 N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", не указывает на его статус. То же самое относится и к Федеральному закону от 10.01.2002 N 1-ФЗ "Об электронной цифровой подписи" (в ред. ФЗ от 08.11.2007 N 258-ФЗ). Этот Закон установил условия признания электронных документов, подписанных электронной подписью, равнозначными документам на бумажном носителе, подписанным собственноручной подписью. Несмотря на это установление, статус электронного документа так и остался до конца неопределенным, поскольку без ответа остается вопрос, что считать оригиналом электронного документа, т. к. любая распечатка электронного документа на бумаге превращает его в копию, которую, кстати, не ясно, каким способом надо заверять. Указанная неопределенность может стать в суде непреодолимым препятствием для доказательства в случаях, когда суд в соответствии с абзацем вторым части третьей ст. 75 АПК РФ потребует предоставления оригиналов документов, существующих только в электронном виде. Все обозначенные в этой статье проблемные вопросы информационного права приобретут особую остроту по мере реализации Концепции создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами "Электронный бюджет" <2>. -------------------------------- <2> Распоряжение Правительства РФ от 20.07.2011 N 1275-р "О Концепции создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами "Электронный бюджет".
В результате реализации этой Концепции доля юридически значимого электронного документооборота в общем объеме документооборота при осуществлении финансово-хозяйственной деятельности федеральных организаций сектора государственного управления достигнет не менее 70%, а доля информации, размещаемой на едином портале бюджетной системы Российской Федерации в режиме реального времени, достигнет 100%. При реализации Концепции "Электронный бюджет" приоритетными задачами станут: - перевод всех документов, используемых в процессе создания информации о деятельности организаций сектора государственного управления и публично-правовых образований в сфере управления общественными финансами, в электронный вид через систему формуляров; - идентификация пользователей в информационных системах; - обеспечение интерактивного взаимодействия пользователей с информационными системами. При этом для электронного взаимодействия пользователей в системе "Электронный бюджет" необходимо будет обеспечить единое пространство доверия электронной подписи для юридически значимого документооборота с применением средств электронной подписи, в т. ч. выдаваемых органами Федерального казначейства. Таким образом, если сегодня участие в электронном взаимодействии носит добровольно-заявительный характер, то в ближайшем будущем такое участие станет обязательным. Естественно, что при этом, особенно на начальном этапе реализации системы "Электронный бюджет", могут возникнуть соответствующие судебные споры, которые будет трудно разрешить при отсутствии законодательного регулирования поднятых вопросов. Все это актуально для органов Федерального казначейства, поскольку они как субъекты информационных правоотношений являются одновременно производителями, обладателями (держателями) и потребителями информации. Помимо этого, указанная актуальность для органов Федерального казначейства объясняется тем, что для всех субъектов, действующих в информационной сфере, устанавливается гражданско-правовая, административно-правовая и уголовная ответственность за неправомерное поведение в информационной среде. По мере развития отношений в области информационных технологий с участием публично-правовых образований будет расти информационное законодательство, а поднятые здесь вопросы можно объяснить тем, что информационное право является новой, еще только формирующейся отраслью права, которая, несомненно, будет играть определяющую роль в развитии современного общества XXI века.
------------------------------------------------------------------
Название документа