Социальная реклама: подходы к нормативному определению и правовому регулированию
(Кирилловых А. А.) ("Законодательство и экономика", 2012, N 10) Текст документаСОЦИАЛЬНАЯ РЕКЛАМА: ПОДХОДЫ К НОРМАТИВНОМУ ОПРЕДЕЛЕНИЮ И ПРАВОВОМУ РЕГУЛИРОВАНИЮ
А. А. КИРИЛЛОВЫХ
В статье юрисконсульта, преподавателя Санкт-Петербургского института внешнеэкономических связей, экономики и права (Кировский филиал) А. А. Кирилловых проанализировано современное нормативное понятие социальной рекламы в соотношении с иностранным опытом правового регулирования, показаны проблемы и перспективы развития рекламного законодательства в обозначенной сфере.
История социальной рекламы начинается с 1996 г., когда общественная организация "Американская гражданская инициатива" впервые прибегла к рекламе, призывающей защитить Ниагарский водопад от вреда, наносимого энергетическими компаниями <1>. В дальнейшем подобная практика пропаганды ответственного отношения к окружающей среде получила широкое распространение. -------------------------------- <1> Пименов П. А. Основы рекламы. М.: Гардарики, 2005.
Понятие "социальная реклама" используется только в России, а во всем мире подобного рода реклама представляется как "некоммерческая" <2> или "общественная", которые также воспринимаются не всегда однозначно. -------------------------------- <2> Малышев М. Ф. Правовое регулирование рекламной деятельности: Учеб.-практ. пособие. М.: Дашков и Ко, 2009. С. 31.
Некоммерческая реклама рассматривается как спонсируемая некоммерческими институтами или в их интересах и имеющая целью стимулирование пожертвований, призыв голосовать в чью-либо пользу или привлечение внимания к делам общества. В то же время понятие "общественная реклама" передает сообщение, пропагандирующее какое-либо позитивное явление на некоммерческой основе <3>, поэтому являет более широкой информационный контекст. -------------------------------- <3> Голуб О. Ю. Социальная реклама: Учеб. пособие. М.: Дашков и Ко, 2010. С. 14.
Социальная реклама как вид рекламной деятельности в нашей стране появилась сравнительно недавно, в советский период ее функции выполняла пропаганда. Достаточное повышенное внимание исследователей к институту социальной рекламы в последние годы <4> объясняется важным ее местом в системе информационного воздействия и пропаганды социально значимых идей. Тем не менее не всегда социально значимая информация воспринимается однозначно. Так, по мнению А. Ю. Головина, более правильно говорить не о социальной рекламе, а о социальной агитации и пропаганде <5>. -------------------------------- <4> Петриченко А. Н. Социальная наружная реклама // Реклама и право. 2006. N 1; Ляпоров В. Социальная реклама и бизнес // Бизнес-журнал. 2003. N 15; Ковалева А. В. Правовое регулирование как условие развития социальной рекламы в современном российском обществе // Вестник Красноярского университета. 2006. N 2/3; Осояну Ю. В. Реализация государственных интересов в сфере социальной рекламы (конституционно-правовое исследование): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. <5> Головин А. Ю. Правовое регулирование рекламы в гражданском праве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 11.
Однако цели пропаганды и социальной рекламы на данном этапе значительно отличаются. Как полагает Д. Лучкин, пропаганда отличается от рекламы тем, что имеет целью изменить ценности, взгляды, убеждения реципиента, т. е. она более идеологична, а значит, поляризована и конфликтна <6>. Из этого же исходит О. Ю. Голуб: социальная реклама главным образом направлена на информирование о социально значимой проблеме <7>. В свою очередь, Е. А. Свиридова, считает, что объектом коммуникативного действия пропаганды является сетка социального восприятия, система жизненных координат реципиента, а объектом рекламы - ориентация в отдельно взятой ситуации <8>. -------------------------------- <6> Лучкин Д. Почему пропаганда не есть PR, а PR есть реклама // Реклама и дизайн. 2005. N 3 (11). <7> Голуб О. Ю. Указ. соч. С. 17. <8> Свиридова Е. А. Правовое регулирование рекламы: Учеб. пособие. М.: Юнити-Дана; Закон и право, 2009. С. 8.
Учитывая установленный конфликтный подтекст пропаганды, особенно остро вопросы соотношения социальной и политической информации в рекламных сообщениях возникают в периоды выборов, поскольку любая социальная реклама приобретает налет политической и, собственно, воспринимается большинством населения как откровенное манипулирование электоратом и общественным мнением <9>. Реклама, напротив, преследует цель ознакомления, популяризации, раскрытия преимуществ объекта рекламирования. -------------------------------- <9> Голуб О. Ю. Указ. соч. С. 163.
Социальная реклама представляет интересы не определенных лиц, а общественные и государственные, не преследует коммерческую цель. В своем современном значении социальная реклама - это проявление доброй воли общества, его принципиальной позиции в отношении социально значимых ценностей. Выделяя социальную рекламу в самостоятельном правовом блоке, законодатель исключает ее из потока коммерческой рекламной информации и одновременно формирует самостоятельную разновидность рекламы социального характера <10>. -------------------------------- <10> Артемов В. В. Реклама и нереклама // Реклама и право. 2008. N 1.
Социальная реклама в современном обществе занимает важное место в системе информационного воздействия, пропаганды социально значимых идей, распространение которых является реализацией ряда функций государства (социальной, политической, информационной). В последнее время социальная реклама, пропагандирующая здоровый образ жизни, сострадание, нравственные принципы, бережное отношение к окружающей среде, занимает достаточно большой сегмент рекламного рынка. Как известно, реклама обладает сильным воздействием на потребителей товаров, работ, услуг, на сферу конкурентных отношений. Социальная реклама в контексте рекламных сообщений коммерческого характера позволяет определить потребителям "взгляд" государства на проблему рекламирования отдельных вдов товаров (алкоголя, табака и т. п.), а также на меры, которые принимаются на законодательном уровне для охраны здоровья нации и т. п. <11>. При этом, по мнению ученых, в отдельных случаях социальная реклама удерживает государственные органы и должностных лиц от посягательств на права, свободы и законные интересы граждан, выступая своеобразной гарантией законности в той или иной сфере человеческих отношений. Формирование и изменение менталитета и массового общественного сознания в позитивную сторону также входит в сферу социальной рекламы. -------------------------------- <11> Хохлов Д. В. Законодательство о рекламе сегодня. СПб.: Нева; М.: Олма-Пресс, 2002. С. 7.
В то же время содержательная и смысловая нагрузка рекламных сообщений социального характера одним из направлений представляет общественную толерантность. В связи с этим М. В. Баранова справедливо полагает, что социальная реклама расширяет познавательные и инструментальные возможности личности в защите своих прав от дискриминации по расовому, гендерному, религиозному и другим признакам <12>. Для развития этого вида рекламы образован Союз создателей социальной рекламы. -------------------------------- <12> Баранова М. В. Право и реклама (общетеоретический аспект): Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Н. Новгород, 2010. С. 35.
В итоге можно сказать: социальная реклама обладает большим потенциалом воздействия на массовое сознание, но специалисты отмечают, что на современном уровне ее эффективность низка <13>. В то же время цель социальной рекламы как информации, не носящей функциональную коммерческую нагрузку, - воздействие на отношения людей в обществе (друг к другу, к общественным институтам, государству) <14>. -------------------------------- <13> Малышев М. Ф. Указ. соч. С. 31, 32. <14> Михеева И. В., Унучек И. К. Социальная реклама органов исполнительной власти: понятие, виды, эффективность // Реклама и право. 2006. N 1.
Получить представление о социальной рекламе помогают возлагаемые на нее задачи, в числе которых выделяют необходимость: - популяризовать социальную проблему, информировать о ней; - представить общественности все возможные точки зрения по определенной теме, проинформировать обо всех возможных последствиях; - создать положительное общественное мнение по конкретному вопросу, социальной проблеме; - стимулировать участие в решении проблемы; - способствовать изменению поведенческих моделей <15>. -------------------------------- <15> Голуб О. Ю. Указ. соч. С. 15.
Между тем функциональный аспект социальной рекламы, ориентированный на решение соответствующих задач, позволяет установить направления конкретной рекламной информации. По мнению А. Н. Толкачева, социальная реклама выполняет следующие функции: - ведет пропаганду общественно полезных идей, позитивных явлений; - является мощным инструментом формирования общественного мнения, что способствует созданию социальных институтов, укреплению культурных традиций, социальной поддержке населения; - способствует восстановлению гуманистических отношений между людьми и на этой основе - развитию основ гражданского общества; - является способом повышения социальной ответственности граждан за их отношение к чему-либо, за их действия, деятельность <16>. -------------------------------- <16> Толкачев А. Н. Реклама и рекламная деятельность в России: закон и практика. М.: Эксмо, 2008. С. 96, 97.
Нормативно-правовая основа регулирования отношений, связанных с социальной рекламой, имеет свои особенности. По крайней мере, различные виды возникающих отношений в сфере социальной рекламы позволяют делать различные выводы о системе правового регулирования социально значимой информации. Известную трудность составляет нормативная природа отношений по распространению в широком смысле социальной рекламы, несмотря на то, что высшие судебные инстанции при решении данного вопроса отдавали предпочтение нормам частного порядка. Так, Конституционный Суд РФ в свое время заявил: отношения по производству, размещению и распространению социальной рекламы по своей природе являются гражданско-правовыми и относятся к предмету гражданского законодательства, из чего делается вывод, что законодательство о рекламе регулирует "гражданско-правовые отношения" <17>. -------------------------------- <17> Кальгина А. А. Правовые основы рекламной деятельности // Законы России. 2009. N 10. С. 3.
Между тем суд оставил без внимания общественно значимый, т. е. публичный аспект социальной рекламы, который несомненно должен подчиняться нормам публичного права. Поэтому далеко не все отношения в сфере социальной рекламы можно отнести к предмету исключительно гражданского права. В связи с этим более правильным выглядит мнение Ю. В. Осояну, полагающей, что социальная реклама является самостоятельным комплексным межотраслевым институтом российского права, регулирующим правоотношения, возникающие в процессе распространения информации, представляющей публичный интерес <18>. -------------------------------- <18> Осояну Ю. В. Реализация государственных интересов в сфере социальной рекламы (конституционно-правовые основы): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 14.
В литературе отмечается, что потенциал законодательства в сфере социального рекламирования еще на раскрыт в отношении как установления механизмов взаимодействия учреждений складывающегося института, так и четкого обозначения сферы его функционирования. В настоящее время происходит только формирование нормативно-правовой базы в сфере социальной рекламы, поиск основ становления рассматриваемого социального явления в качестве полноценного социального института современного российского общества <19>. -------------------------------- <19> Голуб О. Ю. Указ. соч. С. 13.
Отмеченный выше публичный аспект социальной рекламы проявляет себя в государственно-правовой сфере. С точки зрения социальной составляющей реклама является важнейшей частью механизма реализации конституционных институтов. Реклама в таком представлении выполняет двойную функцию: во-первых, обеспечивает информационную составляющую в сфере прямого действия конституционных характеристик государства и его органов, общества, личности, прав и свобод человека и гражданина; во-вторых, стимулирует общество к модели поведения, в котором заинтересовано государство <20>. -------------------------------- <20> Осояну Ю. В. Указ. соч. С. 14.
Современные исследователи видят юридические основания социальной рекламы и ее особого характера через конституционно-правовой срез юридического содержания правоотношения социальной рекламы. Данное правоотношение складывается из синтеза конституционных прав и свобод, регулирующих информационные процессы, такие как свобода слова, гарантии свободы массовой информации, право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ст. 29 Конституции РФ), право на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33), ответственность за сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей (ч. 3 ст. 41), право на экологическую информацию (ст. 42), обязательность официального информирования граждан о нормативных правовых актах, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ) <21>. -------------------------------- <21> Осояну Ю. В. Указ. соч. С. 24.
Публичные, в первую очередь конституционные интересы являются обязательными к соблюдению в законодательстве. Причем в некоторых случаях требования к содержанию социальной рекламы неразрывно связаны с требованиями охраны основополагающих государственных институтов. Например, в Законе Республики Казахстан "О рекламе" содержится прямой запрет на информацию, противоречащую основам государственности, морально-этическим нормам. Так, в части требований к рекламе отмечается, что она не должна использоваться для пропаганды или агитации насильственного изменения конституционного строя, нарушения целостности Республики Казахстан, подрыва безопасности государства, разжигания социальной, расовой, национальной, религиозной, сословной розни, культа жестокости и насилия, порнографии, а также распространения сведений, составляющих государственные секреты Республики Казахстан, и иных охраняемых законом тайн. В свою очередь, Закон Азербайджанской Республики "О рекламе" одной из целей социальной рекламы называет раскрытие сущности проводимых мероприятий, осуществляемых реформ в направлении укрепления суверенитета и государственности Азербайджанской Республики и повышения уровня доводимой до широких народных масс политической, санитарной, экологической культуры и т. п. Как известно, системообразующим признаком рекламы является ее платный характер. Деятельность юридических и физических лиц по производству и распространению социальной рекламы может осуществляться на безвозмездной основе. В этом случае она признается благотворительной и пользуется предусмотренными законодательством льготами. Рекламу самой деятельности (допустим, профессиональной), пусть и имеющей социальный характер, не всегда правильно относить к социально ориентированной информации. Например, адвокат выполняет возложенную на него Конституцией РФ и Федеральным законом об адвокатуре социальную функцию при оказании бесплатной юридической помощи, но его деятельность нельзя признать благотворительной, а потому понятие "социальная реклама" в его действующей формулировке неприменимо к адвокатской деятельности. Таким образом, рекламу адвокатских услуг недопустимо считать социальной. Направленность социальной рекламы на достижение благотворительных целей может быть установлена на базе Гражданского кодекса РФ. Формулировка "иные общественно полезные цели" является спорной. Для разрешения вопроса об отнесении деятельности по размещению и распространению социальной рекламы следует учитывать основу, на которой она осуществляется. Социальная реклама может размещаться как на возмездной, так и на безвозмездной основе <22>. При возмездном характере указанная деятельность может осуществляться за плату, установленную на основании договора <23>. В любом случае при распространении (платном и бесплатном) социальной рекламы между участниками соответствующих отношений должен иметься договор. В свою очередь, и экспертный совет по применению законодательства о рекламе при ФАС России также отметил: заключение договора на распространение социальной рекламы может осуществляться как на возмездной, так и безвозмездной основе, по договоренности сторон <24>. -------------------------------- <22> Корсаков Д. Проблемы налогообложения в области продвижения социальной рекламы (доклад 2009 г.) // Реклама и право. 2010. N 2. С. 4 - 6. <23> Мамонова Е. А. Правовое регулирование рекламы. М.: Дашков и Ко, 2008. <24> Невешкина Е. В., Прошина М. Г., Соснаускене О. И. Расходы на рекламу: практическое пособие. М.: Дашков и Ко, 2010.
Видология современной рекламы не всегда признает за социальной рекламой роль отдельного вида. Однако с легальной точки зрения законодатель технически обособляет положения о социальной рекламе в отдельной норме (ст. 10 Закона о рекламе), чем дает основание для ее выделения в самостоятельный вид. В то же время социальная реклама выделяется законодателем как не во всех случаях отвечающая классическим признакам рекламы, изложенным в дефинитивной ее части. Видимо, по этой причине А. В. Минбалеев, опираясь на анализ легального определения социальной рекламы, считает, что законодатель рассматривает ее как самостоятельную разновидность информации, а не разновидность рекламы <25>. Данный подход, как полагает автор, обусловлен разными целевыми назначениями, устанавливаемыми законодателем для данных видов информации (рекламы и социальной рекламы). В известной степени с данным утверждением можно согласиться лишь в части, касающейся различий целевых ориентиров информации, признавая при этом право признания за социальной рекламой на самостоятельный вид. Тем более что некоторые специалисты считают правильным закрепление в законодательстве указания, что социальная реклама является некоторым специальным видом рекламы <26>. -------------------------------- <25> Минбалеев А. В. Современное состояние и перспективы развития правового регулирования социальной рекламы // Юридический мир. 2010. N 1. С. 38 - 40. <26> Кравченко Ф. Социальная реклама в свете законодательства о рекламе. Проблемы и решения (доклад 2009 г.) // Реклама и право. 2010. N 2. С. 6, 7.
Самостоятельность социальной рекламы влечет за собой и определенные особенности применения норм о рекламе на практике. Например, при определении объемов рекламы в телепрограммах необходимо учитывать, что в эти объемы социальная реклама не включается <27>. В свою очередь, признавая за социальной рекламой самостоятельный характер, логичным является выделение в ней самостоятельной видологии. Так, А. Н. Толкачев, исходя из действующей практики содержания социальной информации, выделяет следующие виды социальной рекламы: -------------------------------- <27> Минбалеев А. В. Указ. соч. С. 38 - 40.
- реклама определенного образа жизни (одновременно направлена как против негативных проявлений в обществе, так и на поддержку здорового образа жизни); - реклама законности и правопорядка (направлена на развитие правосознания, защиту институтов гражданского общества, конституционных прав и свобод человека); - событийная реклама (несет пропаганду общественно значимых событий, ориентированных на сплочение нации посредством определенных идей и концепций (праздники, торжества, спортивные мероприятия)); - реклама милосердия и благотворительности (например, сбор средств для восстановления храма, открытие столовых для бездомных, строительство питомников для домашних животных и т. п.) <28>. -------------------------------- <28> Толкачев А. Н. Реклама и рекламная деятельность в России: закон и практика. М.: Эксмо, 2008. С. 101 - 103.
При этом полагается, что правовая классификация социальной рекламы по объекту рекламирования позволяет выделить рекламу благотворительной деятельности, рекламу актуальных проблем и проявлений общественной жизни, рекламу интересов государства <29>. -------------------------------- <29> Баранова М. В. Право и реклама (общетеоретический аспект): Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Н. Новгород, 2010. С. 34.
Между тем определение социальной рекламы как самостоятельного вида актуализирует вопросы более четкого выявления особенностей, присущих рекламе социальной направленности, с учетом того, что большинство современных ученых придерживаются понимания рекламы как сугубо коммерческой информации <30>. Однако некоторым авторам удается отыскать известные противоречия между понятиями "реклама" и "социальная реклама". Как полагает М. В. Баранова, от иных видов социальная реклама отличается по целому ряду юридически значимых критериев, среди которых прежде всего следует назвать цель, обусловленные ею задачи, объект рекламирования, потенциального рекламопотребителя (целевую аудиторию), рекламодателя, доминантные функции, специфику распространения <31>. В свою очередь, как считает Ю. С. Куликова, "...социальная реклама исходя из определения представляет государственные и общественные интересы и имеет определенную направленность - достижение благотворительных целей, а реклама как таковая изначально предполагает подачу информации в контексте конкурентной борьбы" <32>. -------------------------------- <30> Медянкова Е. В. Правовое регулирование рекламной информации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 20; Пузыревский С. А. Практика применения закона о рекламе // IV Всероссийская конференция заведующих кафедрами рекламы и смежных специальностей: Сб. материалов / Под ред. В. А. Евстафьева. М., 2002. С. 9; Горячева Ю. Ю. Разграничение рекламы и информации нерекламного характера // Законодательство. 2000. N 5; Некрасова И. В. Правовое регулирование рекламы // Адвокат. 2007. N 7; Страунинг Э. Л. Правовые признаки рекламы // Закон. 2006. N 12. <31> Баранова М. В. Указ. соч. С. 34. <32> Куликова Ю. С. Ненадлежащая реклама как форма недобросовестной конкуренции: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 12.
Социальная реклама отличается от обычной рекламы тем, что имеет некоммерческое, социальное содержание, так как всегда направлена на достижение общественно полезных целей или обеспечение государственных интересов. Таким образом, отличительным моментом обычной рекламы от социальной является именно цель. Если обычная реклама преследует цель продвинуть товар на рынке посредством формирования интереса к нему, то социальная реклама имеет иные цели - представление общественных и государственных интересов, направленных на достижение благотворительных целей, воспитание в гражданах чувства гражданского долга <33>. -------------------------------- <33> Спектор Е. И. Комментарий к Федеральному закону "О рекламе" (постатейный). М.: Юстицинформ, 2007; Толкачев А. Н. Комментарий к Федеральному закону "О рекламе" (постатейный). 2-е изд. М.: РИОР; Инфра-М, 2010.
Между тем законодательство явно не позволяет отнести социальную рекламу к предмету правового регулирования Закона о рекламе, исходя из анализа его целей. В то же время, по мнению некоторых специалистов, обособление социальной рекламы в самостоятельной статье в Законе о рекламе говорит о противоречии общей концепции категории рекламы и ее целевого назначения. Причиной такого мнения является принципиальное отличие информации социального характера от сугубо коммерческой рекламы, продекларированной в качестве предмета правового регулирования <34>. Причем законодатель четко отделяет данный вид информации от коммерческой рекламы, направленной на продвижение товаров на рынке <35>. -------------------------------- <34> Страунинг Э. Л. Некоторые проблемы общей теории рекламных правоотношений. М.: Лекс-Книга, 2004. С. 67. <35> Шарков Ф. И. Правовое регулирование коммуникационной деятельности: в рекламе, связях с общественностью, журналистике: Учеб. пособие. М.: Дашков и Ко, 2008. С. 47.
Включение законодателем нормативных правил поведения касательно социальной информации связано, по мнению В. В. Артемова, с тем, что только данный Закон регулирует схожие отношения, поэтому применяемый им понятийный аппарат можно использовать и в отношении распространения информации такого общественно-государственного характера <36>. -------------------------------- <36> Артемов В. В. Реклама и нереклама // Реклама и право. 2008. N 1.
Примечательно, что опыт нормативного регулирования некоторых стран ближнего зарубежья не всегда четко выделяет социальную рекламу либо вообще оставляет данный вопрос без внимания. Так, в Законе Республики Узбекистан "О рекламе" понятие "социальная реклама" отсутствует, но используется понятие "социальная рекламная информация", под которой понимается информация по вопросам здравоохранения, охраны окружающей среды, сохранения энергоресурсов, профилактики правонарушений, социальной защиты и безопасности населения, духовности и просветительства, а также иная информация некоммерческого характера. Латвийский закон "О рекламе" считает рекламой "сообщение или мероприятие, призванное создать популярность или спрос на товар или услугу". Практически на той же основе построено регулирование рекламы в законе "О рекламе" Эстонии. В то же время Закон Литовской республики "О рекламе" прямо оговаривает исключение социальной рекламы из сферы правового регулирования базового рекламного закона. Все это в некоторой степени свидетельствует, на наш взгляд, о разном понимании социальной рекламы как таковой и ее места в структуре общего потока рекламной информации, подпадающей под действие рекламного законодательства. Между тем отдельной проблемой при регулировании социальной рекламы являются условия ее размещения. Принципиальное значение приобретает определение термина "объем" рекламы, используемый в контексте рекламного законодательства. По мнению специалистов ФАС, в случае размещения рекламы с использованием одной рекламной конструкции объем социальной рекламы рассчитывается исходя из времени распространения рекламы <37>. В то же время объем "посторонней" информации (упоминание заказчика, производителя и т. п.) в социальной рекламе позволяет разграничивать такие рекламные сообщения. На основании этого выделяется "чистая" социальная реклама, реклама общечеловеческих ценностей (отражающая заказчиков и производителей) или принципов отдельной организации. В последнем случае позиционирование имиджа организации основано в том числе на ответственном поведении по отношению к окружающему сообществу <38>. -------------------------------- <37> См. Протокол N 18 заседания Экспертного совета по применению законодательства о рекламе при ФАС России от 3 июня 2008 г. // http://primmap. stl. ru. <38> Положительным примером может служить всероссийская программа ОАО "Газпром" "Газпром - детям", охватывающая 67 регионов России. Ее основными целями являются следующие: создание условий для гармоничного духовного и физического развития детей и подростков; вовлечение как можно большего количества детей в спортивные секции, творческие и самодеятельные кружки. В рамках программы построено 527 спортивных объектов.
Как полагают отдельные специалисты, в статье "Социальная реклама" необходимо расширить льготную (в отношении использования средств распространения) и стимулирующую части, а также определить условия размещения социальной рекламы на пустующих поверхностях средств наружной рекламы, в детских и образовательных телепередачах, а также в телепередачах, освещающих деятельность органов государственной власти и самоуправления <39>. -------------------------------- <39> Мишулин Г. М., Яцковский С. В., Хачатурян К. Э. Законодательство о рекламе: проблемы и методологические аспекты их преодоления // Реклама и право. 2011. N 1. С. 2 - 5.
Как верно отмечают специалисты, в действующем рекламном законодательстве наличествуют гарантии на распространение социальной рекламы, а на ее производство отсутствуют, что ставит рекламопроизводителя и рекламораспространителя в неравное положение. Решение этой проблемы видится в предъявлении одинаковых правовых требований к этим субъектам рекламной деятельности <40>. -------------------------------- <40> Баранова М. В. Указ. соч. С. 34, 35.
Базовый Закон содержит ограничения, касающиеся содержательной стороны социального рекламного послания, но не конкретизирует требования к способу и особенностям указания информации о спонсоре. Нормативное закрепление соотношения объема информации о спонсоре позволяет найти границу между социальной рекламой с упоминанием спонсора и спонсорской рекламой с социальной составляющей. Как представляется, должен сохраняться приоритет объекта рекламирования в социальной рекламе. По мнению М. В. Барановой, спонсорская реклама с социальной составляющей является коммерческой, а социальный посыл в большей степени - средством достижения экономического результата <41>. Данный вывод вряд ли можно опровергнуть, поскольку, даже не рекламируя свою продукцию, рекламодатель косвенно создает интерес к себе как коммерческой организации, со всеми вытекающими отсюда целями рекламной кампании. Некоммерческие организации размещают социальную рекламу с целью улучшения своего имиджа. Так, табачные фабрики с помощью социальной рекламы пытаются оправдать вредное для здоровья производство сигарет. Или "Макдоналдс" рекламной акцией "Макдоналдс - за детей" старается оправдать свое недостаточно высокое качество питания и сервиса. Однако ряд коммерческих организаций размещают социальную рекламу в благотворительных целях как составную часть PR-мероприятий <42>. -------------------------------- <41> Там же. <42> Метелева Ю. А. Маркетинговые коммуникации: правовое регулирование. М.: Статут, 2006. С. 83.
Важное изменение в регулирование социальной рекламы было внесено Федеральным законом от 3 июня 2011 г. N 115-ФЗ <43>, определяющим случаи, когда социальная реклама допускает упоминание о физических и юридических лицах, а также объем информации о спонсоре. В частности, теперь согласно пункту 5 ст. 10 Закона о рекламе возможно упоминание о социально ориентированных некоммерческих организациях, а также физических лицах, оказавшихся в трудной жизненной ситуации или нуждающихся в лечении, в целях оказания им благотворительной помощи. При этом в социальной рекламе допускается упоминание о социально ориентированных некоммерческих организациях, если содержание этой рекламы непосредственно связано с информацией о деятельности таких некоммерческих организаций, направленной на достижение благотворительных или иных общественно полезных целей. -------------------------------- <43> СЗ РФ. 2011. N 23. Ст. 3255.
В социальной рекламе, распространяемой в радиопрограммах, продолжительность упоминания о спонсорах не может превышать три секунды, в социальной рекламе, распространяемой в телепрограммах, при кино - и видеообслуживании, - три секунды, и такому упоминанию должно быть отведено не более чем 7% площади кадра, а в социальной рекламе, распространяемой другими способами, - не более 5% рекламной площади (пространства). Данные ограничения не распространяются на упоминания в социальной рекламе об органах государственной власти, иных государственных органах, органах местного самоуправления, муниципальных органах, которые не входят в структуру органов местного самоуправления, социально ориентированных некоммерческих организациях, а также физических лицах, оказавшихся в трудной жизненной ситуации или нуждающихся в лечении, в целях оказания им благотворительной помощи. В связи с выделенными новациями следует все же сказать: по мнению отдельных авторов, определение социальной рекламы в Законе и требования к ней могли вызвать серьезные злоупотребления со стороны некоммерческих организаций, осуществляющих в установленных законодательством пределах предпринимательскую деятельность <44>, с чем стоит согласиться и даже с учетом отмеченных изменений в действующем рекламном законодательстве. Указанные выше проблемы определения социальной рекламы и ее места в рекламном законодательстве вынуждают специалистов рассматривать вопросы обеспечения рационального ее нормативного регулирования. -------------------------------- <44> Паршуков А. В. Понятийный аппарат нового Закона о рекламе // Реклама и право. 2006. N 2.
С точки зрения процесса создания и доведения информации до адресата социальная реклама наряду с обычной вполне логично вписывается в нормы базового Закона о рекламе. Дополнительным аргументом к такому выводу является справедливое мнение А. В. Минбалеева: реклама и социальная реклама занимают единое информационное пространство и создаются одними и теми же субъектами <45>. В то же время важность социальной рекламы на современном этапе выявляет очевидные проблемы в правовом режиме связанных с ней отношений. Поэтому отдельные авторы отмечают целесообразность выделения социальной рекламы в рамках отдельной главы Закона о рекламе, где можно определить основные функции социальной рекламы, юридические признаки, правовые требования к ее видам, а также процесс ее производства и размещения <46>. Стоит отчасти согласиться с указанным предложением, свидетельствующим в то же время о глубине пробелов рекламного права, касающихся социальной рекламы. -------------------------------- <45> Минбалеев А. В. Указ. соч. С. 38 - 40. <46> Толкачев А. Н. Указ. соч. С. 104.
В рамках отмеченной выше "политизированности" социальной рекламы нередко происходит ее смешение с политической рекламой, не выделяемой легально, но представляющей в рамках выборного законодательства весомую часть информационных отношений. Некоторые авторы, например В. В. Мельников, вообще считают, что законодательно произошло отождествление политической рекламы не только с предвыборной агитацией, но и, по сути, с рекламой социальной <47>. -------------------------------- <47> Мыльников В. В. Проблемы понятия "политическая реклама" и некоторые подходы к его законодательному определению // Реклама и право. 2008. N 2.
По мнению специалистов, политическая реклама, которую органично добавляет и реклама социальная, развивается с древнейших времен параллельно с коммерческой рекламой <48>. Социальная реклама в таком варианте представлена как самостоятельная разновидность рекламы. Поэтому логично иногда не только сравнение социальной и политической рекламы с классической коммерческой (предпринимательской) рекламой, но и их общие черты: -------------------------------- <48> Николаишвили Г. Г. Социальная реклама: теория и практика: Учеб. пособие. М., 2008. С. 8.
- обращение к неопределенному кругу лиц; - направленность на привлечение или поддержание внимания к некоторому объекту; - направленность на принятие потребителем информации некоторой модели поведения в интересах источника информации <49>. -------------------------------- <49> Копытин Д. А. Правовое регулирование рекламного рынка. Предпринимательско-правовой аспект. М.: Волтерс Клувер, 2010.
Целевая аудитория социальной и политической рекламы различна, но охват как той, так и другой примерно одинаков. В то же время содержащаяся в них информация не упоминает о средствах индивидуализации товара и его правообладателях и не направлена на продвижение объекта рекламирования на рынке в целях систематического получения прибыли от его реализации, а значит, не является рекламой. Поэтому, по мнению отдельных исследователей, следует признать такие сведения справочно-информационными, предвыборной агитацией или иными общественно-значимым сообщениями <50>. -------------------------------- <50> Маркович А. М. Реклама (рекламная деятельность) как вид предпринимательской деятельности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 13.
Для устранения возникших правовых проблем и разграничения устоявшихся видов рекламы в правовом закреплении нуждается также термин "политическая реклама". Однако только концепция соответствующих норм, представленная в Федеральном законе "О политической рекламе", позволит официально выделить политическую рекламу как разновидность политической информации и использовать ее как самостоятельный, не связанный рамками избирательного либо информационного права институт демократического государства. На фоне нечеткого определения сущности и разграничения отдельных рекламных сообщений некоторые авторы справедливо отмечают очевидную необходимость в формулировании самостоятельных понятий политической и социальной рекламы, а вслед за ней - других социально значимых видов рекламы <51>. Все чаще темы социальной рекламы не только касаются деятельности государственных органов, но и затрагивают сферу межличностных отношений. В таком контексте полагают возможным выделять религиозную информацию, информацию о семейных и межличностных отношениях, включая "брачные объявления, объявления о знакомстве, поиски попутчика, компаньона" <52>. Неудивительно, что в "список" таких разновидностей нередко попадает религиозная информация. Близка к социальной, но обладает значительной самобытностью конфессиональная реклама - особая форма юридически значимой некоммерческой коммуникации, оказывающая воздействие на неперсонифицированный круг лиц с целью популяризации религиозных идей, распространения веры, объединения верующих, привлечения внимания к делам церкви и обеспечения ее интересов <53>. Обобщая такую обширную практику содержания направлений сообщений социального характера, приобретающих и политический контекст, полагаю целесообразным принять соответствующие законы о политической, социальной рекламе, чтобы потребители лучше поняли суть каждой из них и отличали их от коммерческой рекламы <54>. Такие действия, конечно, возможны в перспективе с учетом накопленного опыта регулирования рекламы, отражающего проблемы и положительную практику рекламных правоотношений. -------------------------------- <51> Копытин Д. А. Указ. соч. <52> Там же. <53> Баранова М. В. Указ. соч. С. 35. <54> Некрасова И. В. Правовое регулирование рекламы // Адвокат. 2007. N 7.
Говоря о роли социальной рекламы для государства и общества, стоит остановиться на сравнительных аспектах соотношения объема заказываемой социальной информации среди различных категорий заказчиков как в России, так и за рубежом. Как известно, в России социальная реклама входит преимущественно в сферу государственных интересов, хотя за рубежом ее активно размещают коммерческие и некоммерческие организации. В литературе отмечается: в западных странах социальная реклама в большей степени является информацией, исходящей от государства, и потому весьма значительной статьей государственных расходов <55>. В Великобритании, США государство является крупнейшим рекламодателем, а расходы на социальную рекламу перекрывают затраты на эти же цели крупнейших компаний. -------------------------------- <55> Евстафьев В. Вступительное слово (конференция 2009 года) // Реклама и право. 2010. N 2. С. 3, 4.
За границей именно государство является главным инвестором в социальную рекламу, а соответственно в свой положительный имидж в глазах членов общества. В то же время социальная реклама рассматривается как способ донести до населения какие-то общечеловеческие ценности со стороны бизнеса, поэтому все же предполагается как минимум не безвозмездной <56>. -------------------------------- <56> Там же.
В России государство старается привлекать средства бизнеса. В последнее время "коммерческую пользу" социальной рекламы стали понимать многие предприниматели <57>. -------------------------------- <57> Ляпоров В. Социальная реклама и бизнес // Бизнес-журнал. 2003. N 15.
В развитых странах к социальной рекламе относятся как к своеобразному средству профилактики человеческих пороков и ошибок. При существующих темпах развития общества этот вид рекламы становится не только более популярным, масштабным видов коммуникации, но и важным элементом современной жизни и частью социальной политики государства <58>. -------------------------------- <58> Голуб О. Ю. Указ. соч. С. 162.
Всем известно использование классической рекламной модели для размещения социальных программ, когда государство "оплачивает" каналам производство социальных программ и их постпродакшн. В конце концов, возникают ситуации, когда социально ориентированный контент становится государственно-ориентированным, ибо государство единолично решает, что является социально значимым, а что - нет <59>. Отсюда и формируется государственная политика, показывающая регулирование отдельных вопросов, значимость которых отражает объем норм, посвященных конкретному аспекту рекламных правоотношений. Например, более широкое представление об информационной составляющей социальной рекламы содержит Закон Украины о "Рекламе" от 11 июля 2003 г. N 1121-IV. Социальной рекламой признается информация любого вида, распространенная в любой форме, направленная на достижение общественно полезных целей, популяризацию общечеловеческих ценностей и распространение которой не имеет целью получение прибыли (ст. 1). Рекламное законодательство Украины рекламодателем социальной рекламы признает любое лицо (ст. 12). В то же время в рекламном законодательстве Грузии правом на размещение и распространение социальной рекламы обладают соответствующие государственные органы местного самоуправления и управления (ст. 12 Закона Грузии "О рекламе"). -------------------------------- <59> Кирия И. Социальная тематика в СМИ в России в контексте "общественной службы" // Реклама и право. 2010. N 2.
Общественные и государственные интересы, а также достижение благотворительных целей и некоммерческий характер самих рекламных сообщений являются предметом социальной рекламы во многих сопредельных с Россией странах (например, Киргизия, Молдова, Азербайджан и т. п.). Обращается внимание, что именно через социальную рекламу государство в первую очередь должно распространять общественно значимую информацию <60>. -------------------------------- <60> Минбелеев А. В. Теоретические основания правового регулирования массовых коммуникаций в условиях развития информационного общества: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Челябинск, 2012. С. 9.
Специфику социальной рекламы в России и за рубежом точно охарактеризовала Е. Л. Шекова, отметившая, что в России социальная реклама входит преимущественно в сферу государственных интересов, а за рубежом ее активно размещают некоммерческие и коммерческие организации <61>. -------------------------------- <61> Шекова Е. Л. Социальная реклама: основные понятия // Маркетинг в России и за рубежом. 2003. N. 5.
Западные исследователи К. Бове и У. Аренс в книге "Современная реклама" называют таких заказчиков социальной рекламы <62>: -------------------------------- <62> Бове К., Аренс У. Современная реклама. СПб.: Питер, 2002.
- гуманитарные общественные объединения (Красный Крест, Клуб Сьерра и др.); - организации политических, философских и религиозных течений; - профсоюзы, правительство и администрация отдельных штатов и др. В свою очередь, российские исследователи всю совокупность рекламодателей подразделяют на три большие группы: государство, общественные организации и коммерческие структуры. В итоге можно отметить: опыт правового регулирования социальной рекламы в странах СНГ и ближнего зарубежья является весьма неоднозначным. В ряде государств (Украина, Грузия, Узбекистан, Кыргызстан, Молдова) дается определение социальной рекламы. В некоторых странах (Армения, Азербайджан) предусмотрены особенности ее правового регулирования. В то же время законодательство других государств (например, Латвия, Литва, Эстония, Казахстан) не содержит упоминание о социальной рекламе несмотря на активное ее использование на практике. Такая ситуация свидетельствует об отсутствии единого подхода к регулированию социальной рекламы, а также ее роли в общественной практике и государственных приоритетах. Безусловно, социальная реклама должна активно использовать имеющиеся ресурсы влияния на развитие общества и государства и показывать перспективные варианты общественной трансформации с учетом глобализации и стирания национальных границ. Как полагает О. Ю. Голуб, одним из направлений развития социальной рекламы является конструирование нового образа России, создание позитивного имиджа страны и задание системы морально-этических норм общества <63>. Социальная реклама в своем содержательном наполнении должна успевать за развитием общества и в решении возникающих социальных проблем <64>. Это весьма своевременные предложения и пожелания, открывающие новые горизонты для построения эффективной модели общественной системы. -------------------------------- <63> Голуб О. Ю. Указ. соч. С. 173. <64> Петров И. Медиатехнологии в социальной рекламе (доклад 2009 года) // Реклама и право. 2010. N 2. С. 16 - 18.
Между тем привлечение общественности, прежде всего предпринимателей, к более активному участию в создании социальной рекламы сдерживается слабым государственным стимулированием, в том числе налоговым законодательством, слабо отвечающим требованиям современного этапа. В части стимулирования бизнес-сообщества к созданию социальной рекламы уместно также обратиться к западному опыту. Так, в США ни социальная, ни коммерческая реклама не облагаются налогами. Это происходит, потому что американское общество все же ориентировано больше на бизнес, который таким образом поощряется за выполнение каких-то социальных функций <65>. Поэтому в целях стимулирования к созданию и распространению социальной рекламы представляется целесообразным установить налоговые льготы для рекламодателей и производителей социальной рекламы (коммерческих и некоммерческих организаций, физических лиц). Это позволит активнее привлекать заинтересованное бизнес-сообщество к участию в существующих государственных проблемах. -------------------------------- <65> Перлов Д. Социальная реклама и СМИ на примере американского опыта (доклад 2009 г.) // Реклама и право. 2010. N 2. С. 9, 10.
Забота о контенте рекламы ставит перед рекламным бизнесом задачи поиска "нового образа" рекламного сообщения, отвечающего системе человеческих ценностей. Неслучайно все большее внимание в настоящее время уделяется социальной составляющей самой рекламы как таковой, т. е. как общественного явления, где содержательная часть отходит на второй план. В этом контексте отдельные специалисты уже ведут речь о важности социального дискурса рекламы. Под ним понимают социальный аспект презентации рекламируемого предложения, приписывающий ему социальные смыслы, устанавливающий место этого предложения в системе социальных координат <66>. -------------------------------- <66> Савельева О. Реклама как социальный проект и социальная технология // Реклама и право. 2010. N 2. С. 34 - 36.
Представители рекламной индустрии, опираясь на социальный подтекст продуктов общественной жизнедеятельности, в последнее время все чаще стоят на том, что любая реклама должна быть социальной независимо от содержания, характера и направленности конкретного рекламного сообщения <67>. Данные положения, по сути, развивают социально-этические направления в предпринимательской деятельности, и признание роли такого подхода несомненно будет возрастать. -------------------------------- <67> Стендзениекс Э. Социальная реклама: продукт как сообщение (доклад 2009 г.) // Реклама и право. 2010. N 2. С. 12, 13.
Содержание социальной рекламы подчеркивает ее разнообразность и большое число разновидностей, которые с учетом нарастающих темпов объема рекламы требуют необходимого контроля со стороны государства как основного производителя и заказчика социальной информации. Необходимо усиливать организационную составляющую деятельности по распространению социальной рекламы, в том числе улучшать и модернизировать контрольные инструменты. Неслучайно специалисты ведут речь о возможности создания единого государственного межведомственного центра с конкретными полномочиями в сфере именно социальной рекламы, где будут проводиться постоянные мониторинги, выявляться наиболее острые на данный момент социальные проблемы <68>. -------------------------------- <68> Михеева И. В., Унучек И. К. Социальная реклама органов исполнительной власти: понятие, виды, эффективность // Реклама и право. 2006. N 1.
А. В. Минбалеев справедливо полагает, что именно через социальную рекламу государство в первую очередь должно распространять социально значимую информацию, в связи с чем сегодня имеется необходимость разработки на уровне Правительства РФ государственной программы по распространению социально значимой информации через социальную рекламу <69>. Такие мероприятия позволят оперативно влиять на содержание самих рекламных сообщений и формировать перспективную государственную политику по распространению социально значимой информации. В итоге социальная реклама сможет более эффективно способствовать решению социальных задач государства, служить средством реализации целого комплекса организационных, правовых, экономических мер для укрепления партнерства государства и общества. -------------------------------- <69> Минбалеев А. В. Указ. соч. С. 38 - 40.
Библиография
Артемов В. В. Реклама и нереклама // Реклама и право. 2008. N 1. Баранова М. В. Право и реклама (общетеоретический аспект): Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Н. Новгород, 2010. Бове К., Аренс У. Современная реклама. СПб.: Питер, 2002. Головин А. Ю. Правовое регулирование рекламы в гражданском праве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. Голуб О. Ю. Социальная реклама: Учеб. пособие. М.: Дашков и Ко, 2010. Горячева Ю. Ю. Разграничение рекламы и информации нерекламного характера // Законодательство. 2000. N 5. Евстафьев В. Вступительное слово (конференция 2009 г.) // Реклама и право. 2010. N 2. Кальгина А. А. Правовые основы рекламной деятельности // Законы России. 2009. N 10. Кирия И. Социальная тематика в СМИ в России в контексте "общественной службы" // Реклама и право. 2010. N 2. Ковалева А. В. Правовое регулирование как условие развития социальной рекламы в современном российском обществе // Вестник Красноярского университета. 2006. N 2/3. Копытин Д. А. Правовое регулирование рекламного рынка. Предпринимательско-правовой аспект. М.: Волтерс Клувер, 2010. Куликова Ю. С. Ненадлежащая реклама как форма недобросовестной конкуренции: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. Лучкин Д. Почему пропаганда не есть PR, а PR есть реклама // Реклама и дизайн. 2005. N 3 (11). Ляпоров В. Социальная реклама и бизнес // Бизнес-журнал. 2003. N 15. Малышев М. Ф. Правовое регулирование рекламной деятельности: Учеб.-практ. пособие. М.: Дашков и Ко, 2009. Мамонова Е. А. Правовое регулирование рекламы. М.: Дашков и Ко, 2008. Маркович А. М. Реклама (рекламная деятельность) как вид предпринимательской деятельности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. Медянкова Е. В. Правовое регулирование рекламной информации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. Метелева Ю. А. Маркетинговые коммуникации: правовое регулирование. М.: Статут, 2006. Минбалеев А. В. Современное состояние и перспективы развития правового регулирования социальной рекламы // Юридический мир. 2010. N 1. Минбелеев А. В. Теоретические основания правового регулирования массовых коммуникаций в условиях развития информационного общества: Автореф. ... дис. докт. юрид. наук. Челябинск, 2012. Михеева И. В., Унучек И. К. Социальная реклама органов исполнительной власти: понятие, виды, эффективность // Реклама и право. 2006. N 1. Мишулин Г. М., Яцковский С. В., Хачатурян К. Э. Законодательство о рекламе: проблемы и методологические аспекты их преодоления // Реклама и право. 2011. N 1. Мыльников В. В. Проблемы понятия "политическая реклама" и некоторые подходы к его законодательному определению // Реклама и право. 2008. N 2. Невешкина Е. В., Прошина М. Г., Соснаускене О. И. Расходы на рекламу: практическое пособие. М.: Дашков и Ко, 2010. Некрасова И. В. Правовое регулирование рекламы // Адвокат. 2007. N 7. Николаишвили Г. Г. Социальная реклама: теория и практика: Учеб. пособие. М., 2008. Осояну Ю. В. Реализация государственных интересов в сфере социальной рекламы (конституционно-правовое исследование): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. Паршуков А. В. Понятийный аппарат нового Закона о рекламе // Реклама и право. 2006. N 2. Перлов Д. Социальная реклама и СМИ на примере американского опыта (доклад 2009 г.) // Реклама и право. 2010. N 2. Петриченко А. Н. Социальная наружная реклама // Реклама и право. 2006. N 1. Петров И. Медиатехнологии в социальной рекламе (доклад 2009 г.) // Реклама и право. 2010. N 2. Пименов П. А. Основы рекламы. М.: Гардарики, 2005. Пузыревский С. А. Практика применения закона о рекламе // IV Всероссийская конференция заведующих кафедрами рекламы и смежных специальностей: Сб. материалов / Под общ. ред. В. А. Евстафьева. М., 2002. Савельева О. Реклама как социальный проект и социальная технология // Реклама и право. 2010. N 2. Свиридова Е. А. Правовое регулирование рекламы: Учеб. пособие. М.: Юнити-Дана; Закон и право, 2009. Спектор Е. И. Комментарий к Федеральному закону "О рекламе" (постатейный). М.: Юстицинформ, 2007. Стендзениекс Э. Социальная реклама: продукт как сообщение (доклад 2009 г.) // Реклама и право. 2010. N 2. Страунинг Э. Л. Некоторые проблемы общей теории рекламных правоотношений. М.: Лекс-Книга, 2004. Страунинг Э. Л. Правовые признаки рекламы // Закон. 2006. N 12. Толкачев А. Н. Реклама и рекламная деятельность в России: закон и практика. М.: Эксмо, 2008. Хохлов Д. В. Законодательство о рекламе сегодня. СПб.: Нева; М.: Олма-Пресс, 2002. Шарков Ф. И. Правовое регулирование коммуникационной деятельности: в рекламе, связях с общественностью, журналистике: Учеб. пособие. М.: Дашков и Ко, 2008. Шекова Е. Л. Социальная реклама: основные понятия // Маркетинг в России и за рубежом. 2003. N 5.
------------------------------------------------------------------
Название документа