Предоставление религиозной организации земельного участка для строительства
(Боголюбов С. А., Кичигин Н. В.) ("Право и экономика", N 5, 2003) Текст документаПРЕДОСТАВЛЕНИЕ РЕЛИГИОЗНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА ДЛЯ СТРОИТЕЛЬСТВА
С. А. БОГОЛЮБОВ, Н. В. КИЧИГИН
Боголюбов Сергей Александрович Заведующий отделом аграрного и экологического законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, зав. кафедрой "Экология и право" Московского государственного института электроники и математики. Действительный член Российской экологической Академии и Общенациональной Академии знаний, руководитель правовой секции и член президиума Высшего экологического совета при Комитете по экологии Госдумы РФ. Доктор юридических наук, профессор. Заслуженный деятель науки РФ. Родился в 1936 г. в Москве. В 1959 г. окончил юрфак МГУ им. М. В. Ломоносова. В 1960-е годы работал в органах прокуратуры, в 1970-е - в аппарате Верховного Совета РСФСР. С 1981 г. работает в ИЗиСП старшим научным, затем ведущим научным сотрудником, зав. отделом. Руководил рабочими группами по подготовке законопроектов об охране природы в СССР, об общественных объединениях, основ охраны окружающей среды, о зонах чрезвычайной экологической ситуации, о зеленых насаждениях в городах. Автор более 400 научных работ и комментариев к законодательству, учебников для вузов по земельному, экологическому, природоохранному законодательству.
Кичигин Николай Валерьевич Юрист, старший преподаватель Омского университета. Родился 7 июня 1979 г. в г. Омске. Окончил Омский государственный университет в 2001 г. Аспирант Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.
Имеют ли религиозные организации право осуществлять строительство или приобретать недвижимое имущество с целью проведения богослужений, религиозных собраний? Согласно ст. 21 (п. 1) Федерального закона от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" в собственности религиозных организаций могут находиться здания, земельные участки, объекты производственного, социального, благотворительного, культурно-просветительского и иного назначения, иное имущество, необходимое для обеспечения их деятельности. Следовательно, религиозные организации, являющиеся согласно ст. 48 ГК РФ и ст. 8 (п. 1) Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях" юридическими лицами, вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего им имущества (включая недвижимость, в том числе нежилые помещения) любые действия и использовать его в любых целях, если они не противоречат закону и иным правовым актам и не нарушают права и охраняемые законом интересы других лиц. Религиозные организации согласно ст. 6 (п. 1), 16 (п. 1) Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях" создаются в целях совместного исповедания и распространения веры и соответственно вправе основывать и содержать культовые здания и сооружения, иные места и объекты, специально предназначенные для богослужений, молитвенных и религиозных собраний.
В каких случаях религиозным организациям необходимо получать разрешение на строительство? Действующее законодательство не предусматривает специального разрешительного порядка на использование принадлежащего религиозной организации на праве собственности объекта недвижимости для богослужений, молитвенных и религиозных собраний. Кроме того, в силу ст. 16 (п. 2) Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях" богослужения, другие религиозные обряды и церемонии беспрепятственно совершаются в культовых зданиях и сооружениях и на относящихся к ним территориях, в учреждениях и на предприятиях религиозных организаций, а также в жилых помещениях. Вместе с тем свобода усмотрения собственника на распоряжение объектом недвижимости в определенных случаях, предусмотренных законом, может быть обусловлена разрешением соответствующих органов власти или местного самоуправления. Так, согласно ст. 62 Градостроительного кодекса РФ (ГсК РФ) для осуществления градостроительной деятельности (застройки земельного участка, строительства, реконструкции здания, строения, сооружения, благоустройства территории) собственник, владелец, арендатор или пользователь объекта недвижимости должен получить разрешение на строительство от органа местного самоуправления. В силу п. 9 ст. 62 ГсК РФ разрешение на строительство не требуется в случае, если работы по строительству и реконструкции объектов недвижимости не затрагивают конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности зданий, строений и сооружений. Основаниями для отказа органа местного самоуправления в выдаче разрешения на строительство согласно п. 6 ст. 62 ГсК РФ являются следующие обстоятельства: несоответствие проектной документации разрешенному использованию земельного участка, т. е., согласно ст. 1 ГсК РФ, параметрам, видам и ограничениям использования, установленным правилами застройки в каждой зоне, на которые разделена территория поселения, а также сервитутам (ст. 64 ГсК РФ), установленным и зарегистрированным в Едином государственном реестре прав в соответствии со ст. 274, 277, 131 ГК РФ и Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (см. ст. 1, 4); несоответствие проектной документации строительным нормам и правилам. Религиозная принадлежность юридических или физических лиц, обращающихся за разрешением на строительство, а также отношение граждан к религии, в том числе к определенной религиозной организации, не являются основанием для отказа в разрешении на строительство (реконструкцию) объекта недвижимости (ст. 13, 14, 19, 28 Конституции РФ). Таким образом, если не производится ликвидация объекта недвижимости со строительством на его месте нового или реконструкция существующего объекта, религиозная организация вправе самостоятельно, в соответствии со своим уставом, использовать приобретенный ею объект недвижимости для богослужений, молитвенных и религиозных собраний, без специального разрешения со стороны органов власти или органов местного самоуправления, если это не связано с вредом для жизни и здоровья граждан (не химическое производство и т. п.), а факт государственной регистрации в силу ст. 12 (п. 1) Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях" подтверждает, что цели и деятельность данной религиозной организации не противоречат Конституции РФ и законодательству РФ. В случае капитального ремонта объекта недвижимости, в том числе с внутренней перепланировкой, не затрагивающей конструктивных и других характеристик надежности и безопасности объекта недвижимости, разрешения органа власти или органа местного самоуправления, согласно п. 9 ст. 62 ГсК РФ, не требуется. В этом случае согласно п. 2 ст. 61 ГсК РФ религиозная организация должна согласовать проектную документацию с соответствующими органами архитектуры и градостроительства, органами государственного контроля и надзора в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации. Отказ или уклонение от согласования проектной документации в связи с религиозной принадлежностью, а также требование предварительно провести обсуждение с гражданами и их объединениями, иные требования, не предусмотренные законом, в таком случае неправомерны и могут быть обжалованы в суд.
Предусмотрено ли федеральным законодательством получение согласия граждан и их объединений на осуществление градостроительной деятельности? В соответствии с п. 1 ст. 18 ГсК РФ в случае осуществления градостроительной деятельности (строительства, реконструкции объектов недвижимости) граждане, их объединения и юридические лица РФ имеют право на достоверную, полную и своевременную информацию о состоянии среды жизнедеятельности, ее предполагаемых изменениях (строительстве, реконструкции объектов жилищно-гражданского назначения, благоустройстве территорий, прокладке инженерных и транспортных коммуникаций) и иную информацию о градостроительной деятельности, за исключением информации, содержащей государственную тайну в соответствии с федеральным законом. Согласно п. 2 ст. 18 ГсК РФ информирование граждан, их объединений и юридических лиц РФ о градостроительной деятельности осуществляется соответствующими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления через средства массовой информации, посредством проведения общественных обсуждений, а также организации экспозиций и выставок. Порядок информирования согласно ч. 2 п. 2 ст. 18 ГсК РФ устанавливается нормативными правовыми актами РФ и субъектов РФ. Согласно п. 4, 7 ст. 18 ГсК РФ граждане Российской Федерации и их объединения до утверждения градостроительной документации имеют право участвовать в обсуждении и подготовке решений в области градостроительной деятельности. Порядок участия граждан РФ и их объединений в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности устанавливается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления на основании п. 7 ст. 18 ГсК РФ. В ГсК РФ не предусматривается необходимость получения согласия граждан и их объединений на осуществление градостроительной деятельности по проектированию, строительству и реконструкции объектов недвижимости. ГсК РФ не включает граждан и их объединения в число органов и лиц, с которыми необходимо согласовывать проектную документацию на строительство (реконструкцию) объекта недвижимости <*>, так же как и градостроительную документацию на застройку земельного участка, которая может быть утверждена независимо от согласия или несогласия граждан с осуществлением градостроительной деятельности (см. ст. 18, 61 ГсК РФ). -------------------------------- <*> Следует иметь в виду, что согласно ст. 1, 28 ГсК РФ и Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утв. Постановлением Госстроя России от 29 октября 2002 г. N 150, проектная документация, в частности на строительство одного объекта недвижимости, например культового здания, не относится к категории градостроительной документации (последняя подразумевает застройку больших территорий, например квартала, микрорайона).
Объектом обсуждения с гражданами по поводу градостроительной деятельности, в случаях, когда согласно нормативным правовым актам органов местного самоуправления такие обсуждения проводятся, является градостроительная либо проектная (предпроектная) документация, а конкретным предметом обсуждения - охраняемые законом интересы в области градостроительной деятельности, уровень соблюдения требований градостроительных, экологических, санитарных норм и иных технических показателей объекта застройки, строительства, реконструкции, которые могут негативно воздействовать на жизнь, здоровье, среду жизнедеятельности граждан. Эти показатели обеспечивают благоприятные условия проживания, которые призваны гарантировать ГсК, ЗК РФ, иные федеральные законы. Личность учредителя, организационно-правовая форма юридического лица, принадлежность к определенной религиозной конфессии, наименование и иные характеристики заказчика градостроительной документации, не предусмотренные в качестве препятствий законом, не должны служить предметом общественного обсуждения градостроительной деятельности в силу ст. 19, 14 Конституции РФ, гарантирующих равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от отношения к религии, убеждений, запрещающих любые формы ограничения прав граждан по признакам религиозной принадлежности, а также предусматривающих юридическое равенство религиозных объединений. Религиозные симпатии и антипатии по отношению к зарегистрированным религиозным организациям, их вероучениям не являются в этом случае охраняемым законом интересом в силу ст. 13, 14, 19, 28 Конституции РФ.
Необходимо ли обязательное информирование и согласование с гражданами и их объединениями решения о предоставлении земельного участка религиозной организации для строительства? Земельный кодекс РФ четко разграничивает процедуры предоставления земельных участков из земельного фонда, находящегося в государственной или муниципальной собственности: а) для планируемого строительства; б) в случае нахождения на земельном участке зданий, строений, сооружений, принадлежащих лицу, которому предоставляется земельный участок. Предоставление земельных участков (на которых отсутствуют объекты недвижимости) для строительства регламентируется в ст. 30 - 32 ЗК РФ и происходит по определенной процедуре, в рамках которой требуется произвести предварительное согласование места размещения объекта строительства (за исключением случая предоставления земельного участка в собственность на торгах (конкурсах, аукционах)). На праве аренды земельные участки для предполагаемого строительства предоставляются при условии предварительного согласования места размещения объекта. Процедура предварительного согласования включает в себя следующие этапы: выбор земельного участка и принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта; проведение работ по формированию земельного участка; государственный кадастровый учет земельного участка; принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства. Решение исполнительного органа государственной власти или местного самоуправления о предоставлении земельного участка, принятое на основе процедуры предварительного согласования места размещения объекта, является основанием для предоставления земельного участка на соответствующем правовом титуле (собственности, аренды). В некоторых случаях предоставления земельных участков для строительства Земельный кодекс РФ предусматривает, что процедура предварительного согласования не проводится, например, согласно п. 11 ст. 30 при размещении объекта строительства на территории городского или сельского поселения в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки (зонированием территории) <*>. -------------------------------- <*> См. ст. 1, 28, 37, 39, 60 ГсК РФ. Следует отметить, что в ст. 41, 42 ГсК РФ непосредственно предусмотрено, что в жилых и общественно-деловых зонах допускается размещение культовых зданий.
В рамках процедуры предварительного согласования размещения объекта строительства согласно ЗК РФ важен этап выбора земельного участка, т. к. при выборе земельного участка органы местного самоуправления города или сельского поселения информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства. ЗК РФ (п. 3 ст. 31) устанавливает обязанность информирования населения, не устанавливая конкретные формы и процедуры информирования. Регламентация этих вопросов относится к полномочиям органов местного самоуправления. В соответствии с п. 3 ст. 31 ЗК РФ граждане, общественные организации (объединения) и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения и связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для строительства. Формы участия граждан в этом случае ЗК РФ не предусмотрел, сделав исключение для мест традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ и этнических общностей. Для решения вопроса о предоставлении земельных участков на этих территориях для целей, не связанных с традиционной хозяйственной деятельностью и традиционными промыслами населяющих их народов, предусматривается проведение сходов и референдумов граждан. Причем решение исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления о предварительном согласовании мест размещения объектов принимается с учетом результатов таких сходов или референдумов, но не с согласия граждан. Это позволяет сделать вывод о том, что органы местного самоуправления информируют, в том числе в устанавливаемых ими формах, население о предполагаемом предоставлении земельного участка для строительства; исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления принимают решение о предварительном согласовании места размещения объекта с учетом мнения граждан, но не обязательно с согласия их большинства, в вышеназванных случаях, предусмотренных п. 3 ст. 31 ЗК РФ. В иных случаях, не связанных с изъятием земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих изъятых участков для строительства, а также с предоставлением земельных участков в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ и этнических общностей для целей, не связанных с их традиционной хозяйственной деятельностью и традиционными промыслами, процедура принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта согласно ЗК РФ не предусматривает обязательного выяснения и учета мнения граждан <*>. Вышеизложенную процедуру следует отличать от процедуры предоставления земельного участка, на котором уже расположены здания, строения, сооружения, предусмотренной в ст. 35, 36 ЗК РФ (ст. 37 ЗК РСФСР). -------------------------------- <*> За исключением случая, когда граждане относятся к категории лиц, перечисленных в п. 4 ст. 31 ЗК РФ.
В данном случае ЗК РФ 2001 г. (так же как ЗК РСФСР 1991 г.) не предусматривает проведение процедуры предварительного согласования места размещения объекта и проведение выбора земельного участка. Следовательно, информирование населения при предоставлении земельного участка, учет его мнения не производятся, участие граждан, общественных объединений и органов территориального общественного самоуправления в данной процедуре также не предусматривается. Установленное в п. 1 ст. 35 ЗК РФ правило предусматривает специальное основание приобретения прав на землю. Аналогичной правовой нормой, действовавшей ранее, являлась ст. 37 ЗК РСФСР. В соответствии с п. 1 ст. 36 ЗК РФ граждане или юридические лица, собственники зданий, строений, сооружений (в том числе объекта незавершенного строительства) имеют исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков, на которых расположены принадлежащие им объекты недвижимости. Для этого они обращаются в исполнительные органы государственной власти или местного самоуправления с соответствующим заявлением. В двухнедельный срок соответствующий орган должен принять решение о предоставлении земельного участка в собственность либо подготовить проект договора купли-продажи или аренды земельного участка и направить его заявителю.
Является ли формальное неинформирование или ненадлежащее информирование граждан о градостроительной деятельности или предоставлении земельного участка для строительства достаточным основанием для отмены соответствующего решения? В соответствии со ст. 13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными. Согласно разъяснениям, данным в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительными являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием (п. 6). В соответствии со ст. 61 (п. 2, 4), ст. 62 (п. 2) ГсК РФ проектная документация согласовывается с органами архитектуры и градостроительства, органами государственного контроля и надзора, утверждается заказчиком. Разрешение на строительство выдается на основании заявлений заинтересованных лиц, документов, удостоверяющих их права на земельный участок, и при наличии утвержденной проектной документации. Согласования проекта с гражданами, проживающими в районе строительства, но не имеющими вещных прав на земельный участок или расположенный на нем объект недвижимости, для утверждения проекта и выдачи разрешения на строительство закон не предусматривает. Таким образом, формальное неинформирование или ненадлежащее информирование граждан, их объединений и юридических лиц, а также непроведение опросов или других мероприятий по выяснению мнения граждан по указанным выше вопросам не предусматриваются законом в качестве основания отмены решений органов власти или местного самоуправления о предоставлении земельного участка для строительства и о разрешении на строительство здания, в том числе культового. Вышеуказанное не означает, что ограничиваются возможности защиты прав и законных интересов граждан, их объединений. В случае если градостроительная деятельность затрагивает интересы граждан, их объединений, то они в соответствии с п. 6 ст. 18 ГсК РФ имеют право: требовать в административном или судебном порядке отмены решения о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции или вводе в эксплуатацию объектов в случае нарушения законодательства Российской Федерации о градостроительстве; требовать в административном или судебном порядке ограничения, приостановления или прекращения деятельности предприятий и других объектов, эксплуатация которых осуществляется с нарушением законодательства Российской Федерации о градостроительстве; обжаловать в суд заключения органов государственной экспертизы градостроительной и проектной документации; предъявлять в суд иски о возмещении вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в связи с нарушением законодательства Российской Федерации о градостроительстве; требовать в порядке, предусмотренном действующим законодательством, привлечения к ответственности граждан, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации о градостроительстве. Конфессиональная принадлежность религиозной организации, отношение граждан к религии, религиозной организации не является в этом случае охраняемым законом интересом в области градостроительной деятельности и земельных отношений. Исходя из положений ГК РФ, ЗК РФ и ГсК РФ (п. 3 ст. 3) под частными интересами, например, понимаются интересы собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов сопредельных земельных участков и иных объектов недвижимости (осуществление вещных прав, уровень естественной освещенности внутренних помещений, соблюдение строительных, экологических, санитарных, иных технических норм). Все вышеизложенное относительно обжалования разрешений на строительство распространяется и на обжалование решений о предоставлении религиозным организациям земельных участков для строительства, например, культовых зданий, т. к. получение согласия большинства граждан и их объединений на предоставление земельного участка не является во всех случаях обязательным для исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления и не является неотъемлемой, безусловной частью процедуры предоставления земельных участков для строительства. Если предварительное согласование места размещения объекта строительства выполнено с нарушением экологических, градостроительных, санитарных, иных технических норм и правил, то такое решение может быть отменено. Отношение граждан к религии, религиозной организации не является согласно закону основанием для отмены решения о предварительном согласовании места размещения объекта, так как не признается охраняемым законом интересом в области градостроительной деятельности и земельных отношений. Если земельный участок предоставляется религиозной организации, которая владеет зданиями, строениями, сооружениями (в том числе объектом незавершенного строительства), расположенными на данном земельном участке, то в соответствии со ст. 35, 36 ЗК РФ предварительное согласование места размещения объекта на земельном участке не проводится, участие граждан и общественных объединений в этой процедуре в ЗК РФ не предусмотрено. Соответственно обжалование в суд указанных решений по вышеназванным основаниям не является правомерным.
------------------------------------------------------------------
Название документа