Российское законодательство об информации, находящейся в ограниченном обороте
(Комлев С. В.) ("Правовые вопросы связи", 2005, N 1) ("Российский следователь", 2005, N 5) Текст документаРОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ОБ ИНФОРМАЦИИ, НАХОДЯЩЕЙСЯ В ОГРАНИЧЕННОМ ОБОРОТЕ
С. В. КОМЛЕВ
Начиная с середины XX века в мире стали все активнее и настойчивее говорить о наступлении так называемой информационной или постиндустриальной эры, которая пришла на смену эре индустриальной. И действительно, сейчас все труднее отрицать огромное значение, которое оказывает информация на все без исключения сферы жизни современного общества. В этой связи особое значение приобретает проблема правового регулирования оборота информации в государстве. Пожалуй, самым важным документом в системе нормативного регулирования оборота <*> информации является Конституция Российской Федерации. Некоторые положения Конституции Российской Федерации, являясь нормами прямого действия, оказывают непосредственное влияние на информационные правоотношения. Так, ч. 1 статьи 29 Конституции гарантирует каждому на территории Российской Федерации свободу мысли и слова. Часть 4 этой же статьи закрепляет право каждого свободно искать, получать, передавать и распространять информацию любым законным способом. То есть ограничение на оборот какого бы то ни было вида информации должно устанавливаться в Российской Федерации только на основании федерального закона. Кроме того, Конституция РФ закрепляет свободу литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества и преподавания, а также принцип правовой охраны интеллектуальной собственности (ст. 44 Конституции). -------------------------------- <*> Говоря об обороте информации и об ограничениях в этом обороте, имеется в виду прежде всего гражданский оборот или оборот информации в сфере общественных отношений, урегулированных частным правом.
Однако нормы Конституции, большинство из которых являются нормами-принципами или нормами-декларациями, не в состоянии самостоятельно эффективно регулировать очень широкий круг общественных отношений, связанных с оборотом информации. Для этого необходима целая система нормативных актов разного уровня. Слово "информация" происходит от латинского слова "informatio", означающего "излагать", "разъяснять", "знакомиться". В силу повсеместного использования этого слова в повседневной жизни в настоящее время существует множество определений понятия "информация". Однако для четкого, правильного и эффективного регулирования общественных отношений, связанных с оборотом информации, очень важно, какое значение в содержание этого понятия вкладывает законодатель. Первое российское легальное определение понятия "информация" было дано в Федеральном законе от 20 февраля 1995 года N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации". В ст. 2 названного законодательного акта говорится, что информация - это сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления. В этом же Федеральном законе говорится, что объектом собственности, а следовательно, и объектом охраны и защиты является документированная информация, а также информационные ресурсы и информационные системы. Учитывая значение информации в гражданском обороте, законодатель не мог обойти своим вниманием информацию при принятии в 1994 году Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ). Особую значимость положения ГК РФ, касающиеся оборота информации, приобретают в силу того обстоятельства, что долгое время они были единственными нормами, регулирующими информационные правоотношения в рамках гражданского оборота. В этой связи заслуживает внимания ст. 128 ГК, которая говорит о видах объектов гражданских прав. Данная статья ГК относит информацию к самостоятельному виду объектов гражданских прав наряду с вещами, деньгами, ценными бумагами, имуществом и имущественными правами, работами и услугами, интеллектуальной собственностью и нематериальными благами. Несмотря на отнесение законодателем информации к самостоятельному виду объектов гражданских прав, она имеет много общего с таким видом объектов гражданских прав, как вещи. В связи с вышесказанным, а также в зависимости от того значения, которое имеет информация по отношению к правам, свободам и законным интересам человека, безопасности общества и государства, имеет смысл в настоящее время говорить о разделении всего массива юридически значимой информации на информацию, изъятую из оборота; информацию, находящуюся в ограниченном обороте; и информацию, открытую к свободному доступу. Оперируя терминологией вещного права, под информацией, изъятой из оборота, понимаются сведения, содержащие государственную тайну. В ч. 4 Конституции РФ сказано, что перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом. Такой закон был принят 21 июля 1993 г. Согласно Закону Российской Федерации от 21 июля 1993 г. N 5485-I "О государственной тайне" под государственной тайной понимается защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации. Статья 5 названного законодательного акта содержит исчерпывающий перечень сведений, составляющих государственную тайну в РФ. Закон также определяет порядок отнесения информации к государственной тайне, рассекречивания данных сведений, а также регулирует порядок распоряжения сведениями, составляющими государственную тайну, и меры защиты данных сведений. Кроме того, ст. 7 Закона определяет круг сведений, которые не могут являться государственной тайной и не подлежат засекречиванию. Положения ст. 7 Закона Российской Федерации "О государственной тайне" являются важной гарантией, способствующей реализации положений частей 1 и 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации о свободе слова и праве каждого свободно получать, искать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Понятие информации, находящейся в ограниченном обороте, очень молодое даже по меркам российского информационного права. Впервые это понятие было введено в Федеральном законе "О кредитных историях" <*>. Несмотря на то что смысловое содержание понятия информации, находящейся в ограниченном обороте, активно использовалось и ранее, законодатель официально ввел его в российскую правовую систему только в начале 2005 г. Согласно ч. 4 ст. 7 указанного законодательного акта совокупность информации, содержащейся в титульной, основной и дополнительной (закрытой) части кредитных историй, является ограниченно оборотоспособным объектом. Представляется не только достаточно удобным, но и обоснованным и возможным распространить этот термин на весь спектр информации, хоть и не относящейся к государственной тайне, но свободное распространение которой нанесет существенный вред общественным отношениям. В рамках данной статьи под информацией, находящейся в ограниченном обороте, понимается информация, обладатель которой принимает меры к ее охране и защите и свободное распространение которой может нарушить права и свободы человека или затронуть его законные интересы, а также может нанести вред экономическим интересам организации. -------------------------------- <*> Российская газета. N 2 (3671). 2005 г. 13 января.
К информации, находящейся в ограниченном обороте, относятся сведения, составляющие: 1) коммерческую тайну; 2) аудиторскую тайну; 3) банковскую тайну; 4) налоговую тайну; 5) тайну страхования; 6) тайну связи; 7) тайну завещания; 8) адвокатскую тайну; 9) врачебную тайну; 10) тайну усыновления ребенка; 11) содержание кредитных историй физических, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Из приведенного перечня видно, что информация, находящаяся в ограниченном обороте, встречается во многих сферах общественной жизни. Однако существуют определенные признаки, позволяющие выделить информацию, находящуюся в ограниченном обороте, из всего массива информации. К таким признакам относятся: 1. Информация не является государственной тайной. Следует отметить, что изъятие из оборота сведений, составляющих государственную тайну, направлено на предотвращение ущерба безопасности государства, в то время как вводимые государством ограничения на оборот вышеуказанных видов информации направлены на обеспечение стабильности общества и на защиту прав, свобод и законных интересов собственников и владельцев информации от неправомерных действий других лиц по распространению этой информации. 2. Содержание в информации сведений, свободный оборот которых нанесет ущерб обладателю данных сведений или лицу, сведения о котором содержатся в информации. 3. Меры по охране и защите информации, принимаемые ее собственником или законным обладателем. В качестве примера правового регулирования оборота ограниченно оборотоспособной информации рассмотрим оборот информации, составляющей коммерческую тайну. С развитием российской экономики, а также с увеличением числа лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью в России, значение данного вида информации как важного фактора, обеспечивающего стабильность экономической системы государства, в настоящее время все возрастает. Кроме того, сведения, составляющие коммерческую тайну, являются некоей основой, источником для многих других видов информации, находящейся в ограниченном обороте, таких, как налоговая, аудиторская, банковская тайна и др. Следует отметить то обстоятельство, что, несмотря на важность института коммерческой тайны для предпринимательской деятельности, общественные отношения, связанные с оборотом коммерческой тайны, были практически не урегулированы в течение долгого времени. Единственными нормативными актами, устанавливающими определенные правила, касающиеся оборота сведений, составляющих коммерческую тайну, были Постановление Правительства РСФСР от 5 декабря 1991 г. N 35 "О перечне сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну" и часть I ГК РФ, ст. 139 которого давала определение понятию "коммерческая и служебная тайна". Помимо этого, статья 139 ГК РФ устанавливала, что коммерческая и служебная тайна защищается установленными ГК (ст. 12 ГК РФ) и другими законами способами. Нормы, имеющие своей целью защищать собственников сведений, составляющих коммерческую тайну, содержались также и в Уголовном кодексе Российской Федерации (ст. 183 УК РФ "Незаконное получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую, налоговую или банковскую тайну"), однако из-за нечеткости содержащегося в ГК определения понятия коммерческой тайны данная статья УК была, по сути, неприменимой. Все недостатки прежних нормативных актов были преодолены посредством принятия Федерального закона от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ "О коммерческой тайне". Эффективность данного Закона покажет практика его применения, однако уже сейчас можно сказать, что этот нормативный акт, несомненно, является прогрессивным и необходимым. В нем было проведено разграничение между понятиями коммерческой и служебной тайны. За основу нового определения понятия коммерческой тайны был положен признак действительной или потенциальной коммерческой ценности сведений, составляющих коммерческую тайну, а также возможности получения дохода от владения данными сведениями <*>. Кроме того, новый Закон содержит нормы, регулирующие отношения, связанные с оборотом сведений, составляющих коммерческую тайну (порядок отнесения сведений к коммерческой тайне, предоставление данных сведений, режим коммерческой тайны и т. д.). -------------------------------- <*> Ранее (в ст. 139 ГК) понятие "коммерческая тайна" определялось через признаки неизвестности этой информации другим лицам, отсутствия свободного доступа к ней и необходимости принятия мер к ее охране. Данные признаки определяют скорее понятие служебной, нежели коммерческой тайны.
Правовое содержание ограниченно оборотоспособной информации раскрыто также в нормах, посвященных сведениям, составляющим налоговую, банковскую и аудиторскую тайну, а также сведениям, содержащимся в кредитных историях физических, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Содержание данных сведений имеет много общего с коммерческой тайной, поскольку вышеуказанные виды информации - это, по сути, сведения, являющиеся коммерческой тайной, которые их обладатель предоставляет налоговым, банковским и другим органам или которые становятся известными данным органам в процессе их деятельности. Положения о налоговой тайне содержатся, в частности, в ст. 102 Налогового кодекса Российской Федерации, п. 34 ст. 11 Закона Российской Федерации "О милиции" и в целом ряде ведомственных нормативных актов (письмо МНС России от 4 декабря 2002 г. N ФС-6-09/1868@, письмо МНС России от 5 марта 2002 г. N ШС-6-14/252, Приказ МВД России от 26 декабря 2003 г. N 1033). Правовое содержание аудиторской тайны раскрывается в ст. 8 Федерального закона от 7 августа 2001 г. "Об аудиторской деятельности", а также в пунктах 13 и 14 Федеральных правил (стандартов) аудиторской деятельности, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 23 сентября 2002 г. N 696. Основные положения законодательства, регулирующие общественные отношения, связанные с банковской тайной, закреплены в Гражданском кодексе РФ (ст. 857) и в ст. 26 ФЗ "О банках и банковской деятельности" от 2 декабря 1990 г. Данные виды ограниченно оборотоспособной информации схожи между собой по целому ряду признаков. Во-первых, это информация, которая была предоставлена уполномоченным органам (налоговым, банковским, аудиторским) физическими, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями по различным основаниям (обязательное предоставление информации, предоставление информации на основании договора), либо информация об указанных лицах, полученная уполномоченными органами в процессе своей деятельности. Во-вторых, разглашение сведений, обладателями которых являются налоговые, банковские или аудиторские органы, может повлечь нарушение прав и законных интересов указанных в этих сведениях лиц либо повлечь серьезный материальный ущерб для данных лиц. В-третьих, российское законодательство с достаточной степенью соответствия определяет и регулирует оборот сведений, составляющих налоговую, банковскую и аудиторскую тайну. Прежде всего, законодательно установлено, что информация, находящаяся у налоговых, банковских и аудиторских органов, является конфиденциальной и не подлежит разглашению. На указанных органах лежит обязанность по организации охраны этих сведений. Предоставление сведений, относящихся к налоговой, банковской и аудиторской тайне, осуществляется только в определенных законом случаях, на установленных законом основаниях и указанному в законе кругу органов и должностных лиц. Устанавливая в законе обязательность предоставления различными физическими и юридическими лицами, а также индивидуальными предпринимателями информации, разглашение которой может причинить указанным лицам существенный ущерб, законодатель закрепляет за органами - обладателями данной информации обязанность по обеспечению ее надлежащей конфиденциальности и недоступности со стороны третьих лиц. Кратко остановимся на таких видах информации, находящихся в ограниченном обороте, как адвокатская тайна, врачебная тайна, тайна страхования и тайна усыновления ребенка, правовое содержание которых достаточно схоже. Под адвокатской <*> и врачебной <**> тайной, а также тайной страхования <***> понимаются сведения, ставшие известными адвокату, врачу или страховщику в связи с их профессиональной деятельностью (в связи с оказанием юридической помощи доверителю, в связи с обращением за медицинской помощью, обследованием и лечением пациента, а также в связи с деятельностью страховщика). -------------------------------- <*> См.: Ст. 8 ФЗ от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации". <**> См.: Ст. 61 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. N 5487-1; ст. 9 ФЗ от 2 июля 1992 г. N 3185-I "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании"; Приказ Федерального фонда ОМС от 25 марта 1998 г. N 30 "О соблюдении конфиденциальности сведений, составляющих врачебную тайну". <***> См.: Ст. 946 ГК РФ.
Как и применительно к другим видам информации, содержащим сведения, охраняемые законом, российское законодательство не допускает разглашение сведений, составляющих адвокатскую тайну, врачебную тайну и тайну страхования. Кроме того, законодательством установлен особый порядок предоставления и получения сведений, являющихся ограниченно оборотоспособной информацией. Так, в соответствии с ч. 2 - 3 ст. 8 ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" адвокат не может быть допрошен в качестве свидетеля об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с обращением к нему за юридической помощью или в связи с ее оказанием; проведение оперативно-розыскных мероприятий и следственных действий в отношении адвоката допускается только на основании судебного решения. Информация, составляющая врачебную тайну, так же как и адвокатская тайна и тайна страхования, является конфиденциальной. Однако она может быть предоставлена определенному законодательством кругу лиц по основаниям, исчерпывающий перечень которых приведен в ст. 61 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г., а также в ст. 8 Федерального закона "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации". Особенными видами ограниченно оборотоспособной информации, обеспечивающими реализацию прав и свобод человека в сфере гражданского оборота, являются сведения, содержащие тайну завещания и тайну усыновления ребенка, поскольку установленное государством ограничение на оборот этих видов информации является гарантией реализации конституционных прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну. О тайне завещания, в частности, говорится в ст. 1123 ГК РФ. Положения ГК РФ о тайне завещания являются одним из примеров того, как положения ч. 1 ст. 23 Конституции РФ развиты и закреплены в гражданском законодательстве. В ГК РФ прямо указано на недопустимость разглашения сведений, касающихся содержания завещания, его совершения, изменения или отмены. Обеспечение тайны завещания при помощи способов защиты гражданских прав закреплено в ст. 12 ГК РФ. Тайна усыновления ребенка также является важной гарантией соблюдения прав граждан на неприкосновенность частной жизни. Положения о тайне усыновления ребенка закреплены в ст. 139 Семейного кодекса РФ 1995 г., а также в ст. 273 Гражданского процессуального кодекса РФ 2002 г.; законодательно установлены и меры обеспечения сохранности сведений, составляющих тайну усыновления ребенка. В частности, за разглашение сведений, составляющих тайну усыновления ребенка, предусмотрена уголовная ответственность (ст. 155 УК РФ). В заключение необходимо упомянуть еще об одном виде информации, находящемся в ограниченном обороте. Речь пойдет о тайне связи. Закрепление в российском законодательстве положений о тайне связи является важной гарантией реализации установленного ч. 2 ст. 23 Конституции права на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. Признак закрытости для третьих лиц информации, передаваемой по каналам электрической и почтовой связи, также закреплен в ст. 63 ФЗ "О связи" от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ, а также в ст. 15 ФЗ "О почтовой связи" от 17 июля 1999 г. N 176-ФЗ. Как и в случае с любым другим видом информации, находящейся в ограниченном обороте, владельцы информации вправе предоставлять ее только в установленных законом случаях определенному в законе кругу лиц. На основании изложенного можно сделать вывод, что наличие ограниченно оборотоспособной информации во всем информационном массиве является объективной необходимостью. Объединение вышеуказанных видов информации в одну группу также обосновывается не только необходимостью обеспечения ее конфиденциальности, но и схожими методами административной охраны и защиты всех видов сведений, составляющих в совокупности информацию, находящуюся в ограниченном обороте. Вводимые законодателем ограничения на оборот некоторых видов информации являются важной гарантией обеспечения предусмотренного Конституцией Российской Федерации права на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, а также права на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. Кроме того, введенные ограничения на оборот указанных выше видов информации обеспечивают стабильность гражданского оборота и развитие предпринимательской деятельности в Российской Федерации. Говоря о налоговой, коммерческой, банковской тайне, введение ограничений на оборот отдельных видов информации является своеобразной обратной стороной функции государственного контроля за гражданским оборотом. Возлагая на субъектов гражданского оборота обязанность по предоставлению определенной информации о своей финансово-хозяйственной деятельности, государство, ограничивая оборот данной информации, гарантирует субъектам гражданского оборота сохранность этих сведений, а также их недоступность для третьих лиц. С помощью данных приемов формируется сбалансированный правовой механизм, обеспечивающий деятельность всей сформированной рассмотренными выше нормативными актами системы.
------------------------------------------------------------------
Название документа