Административно-правовые режимы конфиденциальной информации в системе специальных административно-правовых режимов
(Соколова О. С.) ("Современное право", 2005, N 8) Текст документаАДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ КОНФИДЕНЦИАЛЬНОЙ ИНФОРМАЦИИ В СИСТЕМЕ СПЕЦИАЛЬНЫХ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ РЕЖИМОВ
О. С. СОКОЛОВА
Соколова О. С., старший преподаватель кафедры конституционного международного права и политологии Вологодского государственного педагогического университета.
Частое употребление термина "правовой режим" в нормативных правовых актах, юридической литературе и научных исследованиях говорит о чрезвычайной распространенности соответствующего явления. И в политологическом, и в правовом значении у данного термина есть нечто общее. Это достижение и обеспечение цели посредством режима социально значимого результата. А. В. Малько и О. С. Родионов дают следующее определение понятия "правовой режим": особый порядок правового регулирования, который выражается в определенном сочетании юридических средств и создает желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права <*>. -------------------------------- <*> См.: Малько А. В., Родионов О. С. Правовые режимы в российском законодательства // Журнал российского права. 2000. N 9. С. 19.
Для ряда отраслей права характерно регулярное использование правовых режимов. Чаще всего это имеет место быть в публичных отраслях, которые отличаются высоким уровнем регламентации общественных отношений, и в первую очередь в административном праве. Для административно-правовых режимов свойственно преобладание запретов и позитивных связываний. В науке административного права существуют различные концепции административно-правовых режимов. Режимы рассматриваются и как исключительное, особое правовое регулирование, к которому исполнительная власть прибегает при регламентации особых групп правоотношений (это позиция большинства ученых), и как основа административно-правового регулирования <*>. -------------------------------- <*> См., например: Дмитриев Ю. А., Евтеева А. А., Петров С. М. Административное право: Учеб. М., 2005. С. 44 - 46. Институционально-отраслевой подход в изложении материала данного учебника полностью заменен режимным.
Ряд ученых отождествляет данное понятие с институтами административного права, полагая, что это система норм, регулирующих различные группы отношений. Распространенной является концепция правового режима как комплекса правил, действий, поведения субъектов режима либо комплекса оперативных государственных управленческих решений, административных мер убеждения и принуждения. Мы придерживаемся концепции, согласно которой административно-правовой режим определяется как особый порядок деятельности субъектов права в различных сферах государственного управления <*>. -------------------------------- <*> См.: Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 402; Попова Н. Н. Об административно-правовых режимах // Закон. 2003. N 10. С. 124.
Классификация административно-правовых режимов обнаруживает их многообразие: постоянные и временные, локальные и распространяющиеся на всю территорию государства, ограничительные и стимулирующие, установленные на федеральном, региональном и муниципальном уровнях и т. д. Ю. А. Тихомиров выделяет следующие режимы: регулирующие определенные государственные состояния; обеспечивающие функции управления и деятельности; легализующие деятельность хозяйствующих субъектов (регистрационные и лицензионные) <*>. -------------------------------- <*> См.: Тихомиров Ю. А. Указ. соч. С. 404.
По мнению И. С. Розанова, дифференцировать административно-правовые режимы возможно по степени обеспечения ими безопасности - государственной, общественной, личной <*>. Ученый рассматривает национальную безопасность как основание выделения особой группы режимов. Несмотря на многообразие административно-правовых режимов, им свойственны общие признаки. -------------------------------- <*> См.: Розанов И. С. Административно-правовые режимы по законодательству Российской Федерации, их назначение и структура // Государство и право. 1996. N 9. С. 86. См. также: Рушайло В. Б. К вопросу о теории административно-правового режима // Современное право. 2003. N 8. С. 24.
Конституционной основой исследуемых режимов являются нормы, устанавливающие неприкосновенность основных прав и свобод личности, ограничение прав и свобод только на основании закона. Данные режимы обладают определенным набором средств правового регулирования, свойственных отношениям в сфере государственного управления: регистрацией, лицензированием, комплексом мер технического регулирования, квотированием, государственной экспертизой, государственным мониторингом, системой контроля и надзора за выполнением режимных требований. Функционирование режимов обеспечивается материальными, финансовыми, информационными, кадровыми ресурсами. Для обеспечения функционирования административно-правовых режимов субъекты исполнительной власти наделяются специальными полномочиями либо создаются органы исполнительной власти специальной компетенции. Административно-правовые режимы обеспечиваются системой мер административного принуждения, что не исключает и наличия системы поощрений, льгот, иных способов стимулирования правомерного поведения управляемых субъектов. Нельзя не согласиться с мнением правоведов, считающих, что административно-правовые режимы - это не только целесообразное, но и необходимое комплексное средство правового регулирования, поскольку определенные отношения в административной сфере испытывают необходимость в особом целевом предназначении, особой процессуальной регламентации, особом правовом статусе субъектов правоотношений, особом механизме реализации их правосубъектности и комплексе мер защиты их прав, особых ресурсах. В процессе использования информации в сфере деятельности исполнительной власти соответствующие правоотношения требуют особой направленности правового регулирования. Это достигается за счет существования правовых режимов информационных ресурсов <*>. Информация в административной сфере используется только в документированной форме, что следует из дефинитивной части Федерального закона от 20.02.1995 N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" (в ред. от 10.01.2003; далее - Закон об информации). Основа правового режима информационных ресурсов определяется в Законе об информации как нормы, устанавливающие порядок документирования информации, право собственности на отдельные документы и отдельные массивы документов, документы и массивы документов в информационных системах, категорию информации по уровню доступа к ней, порядок правовой защиты информации. -------------------------------- <*> См.: Антопольский А. А. Подходы к установлению правового режима информационных ресурсов // Административное и информационное право (Состояние и перспективы развития). М., 2003. С. 272.
В процессе использования информационных ресурсов поведение субъектов административных отношений регулируется посредством административно-правовых режимов информационных ресурсов. Принимая за основу концепцию направленности регулирования в рамках правовых режимов, С. С. Алексеева и О. А. Городов выделяют льготный (возрастание дозволений, убывание запретов и обязываний) и ограничительный (возрастание запретов и связываний, убывание дозволений) режимы в качестве генеральных юридических режимов, выступающих в качестве заглавных, в том числе и в административном праве <*>. -------------------------------- <*> См.: Городов О. А. Основы информационного права России. СПб., 2003. С. 76.
К льготным правовым режимам информационных ресурсов указанные ученые относят режим информационных ресурсов свободного доступа - это режим исключительных прав, режим информации, отнесенной к общественному достоянию, и режим массовой информации; к ограничительным - правовые режимы государственной тайны и конфиденциальной информации. Последние два режима легально закреплены в Законе об информации. Несмотря на активное исследование административно-правовых режимов и правовых режимов конфиденциальной информации, в науке информационного права отсутствует определение понятия "административно-правовые режимы конфиденциальной информации". С учетом изложенных выше научных позиций определим административно-правовые режимы конфиденциальной информации как особый порядок деятельности субъектов административных отношений в процессе документирования данной информации, регистрации информационных ресурсов, ее содержащих, ограничения доступа к ним и их правовой защиты. Административно-правовые режимы конфиденциальной информации следует отличать от иных правовых режимов информации ограниченного доступа. Правовой режим государственной тайны также является административно-правовым режимом, однако соответствующая информация согласно ст. 10 Закона об информации конфиденциальной не является (у нее иной правовой режим). Он существенно отличается от исследуемых режимов: правовое регулирование отношений в сфере государственной тайны осуществляется Законом об информации, Законом РФ от 21.07.1993 N 5485-1 "О государственной тайне" (в ред. от 22.08.2004) и нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти. Допуск к соответствующей информации является многоуровневым, право собственности граждан и юридических лиц на материальный носитель, содержащий соответствующие сведения, ограничивается или передается государству, правовая защита информационных ресурсов, содержащих государственную тайну, обеспечивается возможностью применения уголовных санкций. Правовой режим коммерческой тайны определяется положениями Федерального закона от 29.07.2004 N 98-ФЗ "О коммерческой тайне" и основан на гражданско-правовых отношениях. Но административно-правовые отношения по поводу информации, функционирующей в режиме коммерческой тайны, могут возникать в процессе ее предоставления органам государственного управления. Следовательно, субъектный состав данных отношений, в отличие от исследуемых режимов, не предполагает обязательного наличия субъектов исполнительной власти. Цель данного правового режима - обеспечение коммерческой выгоды ее обладателю. Составляющие правового режима коммерческой тайны включают определение перечня соответствующей информации, ограничение доступа к ней, учет лиц, имеющих соответствующий доступ, регулирование гражданско-правовых и трудовых отношений по поводу использования данной информации, нанесение на материальные носители ограничительного грифа. Отличия исследуемых режимов от правового режима банковской тайны следует определять исходя из того, что последний представляет собой комплексный правовой режим конфиденциальной информации - в регулировании соответствующих правоотношений значительное место принадлежит административно-правовому началу (несмотря на доминирование гражданско-правового регулирования) <*>. Государство регламентирует порядок доступа к соответствующей информации путем законодательного установления дискретного перечня управомоченных субъектов, среди которых есть и субъекты исполнительной власти - таможенные, налоговые органы, органы внутренних дел, Федеральной службы по финансовому мониторингу. Перечень информации, функционирующей в режиме банковской тайны, в отличие от исследуемых режимов, определен законодателем конкретно. Собственником информационных ресурсов, содержащих соответствующие сведения, являются кредитные организации, которые самостоятельно определяют порядок их защиты. Целью данного режима является защита сведений об операциях, счетах и вкладах клиентов и корреспондентов. -------------------------------- <*> См.: Викулин А. Ю. Банковская тайна как объект правового регулирования // Государство и право. 1998. N 7. С. 66 - 67.
Правовой режим профессиональной тайны определяется их частноправовой природой и составляет обязанность не разглашать сведения, ставшие известными адвокатам, нотариусам, врачам, представителям иных профессий в процессе их деятельности. Основное отличие данной группы сведений конфиденциального характера от сведений, функционирующих в административно-правовых режимах служебной тайны и персональных данных, в том, что представители этих профессий не являются государственными или муниципальными служащими <*>. -------------------------------- <*> См.: Огородов Д. В. Соотношение служебной и профессиональной тайн // Проблемы информатизации. 2001. N 2. С. 104.
Аудиторская тайна - специфичный правовой режим в силу особых полномочий аудиторов как на непосредственное осуществление аудита, так и на оказание сопутствующих аудиту услуг (управленческое, налоговое, правовое консультирование и т. д.) <*>. Поэтому в процессе такой деятельности аудиторам могут стать известными сведения, функционирующие в режимах служебной, профессиональной, коммерческой и иной тайны (за исключением государственной тайны). Особенность данного режима проявляется также в том, что сведения, ставшие известными аудитору, могут передаваться иным лицам только на основании решения суда. Такой правовой режим не имеет аналогов в российском праве. -------------------------------- <*> См.: Коломиец А. Аудиторская тайна. Некоторые проблемы правового регулирования // Хозяйство и право. 2003. N 11. С. 89.
Таким образом, даже фрагментарное сравнение исследуемых режимов с иными правовыми режимами конфиденциальной информации и правовым режимом государственной тайны позволяет отметить специфику их целей, субъектного состава участников соответствующих правоотношений, общей направленности, уровня правового регулирования. Это подтверждает целесообразность выделения режима персональных данных и служебной тайны в группу административно-правовых режимов конфиденциальной информации. Однако данные режимы в сфере деятельности исполнительной власти не являются абсолютно автономными - они взаимодействуют с иными правовыми режимами и порождают множественность правоотношений по поводу одного и того же вида информации. Структуру административно-правовых режимов конфиденциальной информации следует определить как совокупность составляющих данные режимы элементов. Это субъекты, обеспечивающие функционирование данных режимов, правовые нормы, устанавливающие порядок их деятельности, объекты (носители режимов - информационные ресурсы), средства и способы правового регулирования. Гарантиями функционирования данных режимов являются организационные меры и меры юридической ответственности за нарушение установленного порядка деятельности субъектов. Стабильность данных режимов достигается ресурсным обеспечением. Поскольку конфиденциальная информация в сфере деятельности исполнительной власти неоднородна, следует дифференцировать административно-правовые режимы конфиденциальной информации так: режим персональных данных и режим служебной тайны. Выделение режима персональных данных основано не только на исключительной значимости и востребованности данной информации в сфере исполнительной власти, но и на особом уровне правового регулирования. Если отнесение информации к конфиденциальной согласно ст. 10 Закона об информации ограничивается в соответствии с российским законодательством, то такая ее часть, как персональные данные, должна регламентироваться законом. Специфику данных режимов составляют различный субъектный состав, особые формы документирования информации, различные юридические санкции, уровни доступа к информации, иные особенности. В режиме служебной тайны функционирует конфиденциальная информация о деятельности исполнительной власти, технологии, методологии принятия управленческих решений (служебная информация ограниченного распространения), а также конфиденциальная информация, поступившая в органы исполнительной власти от физических и юридических лиц. Поэтому прежде чем определить признаки административно-правовых режимов конфиденциальной информации, необходимо акцентировать внимание на множественности правоотношений по поводу информации, функционирующей в режиме служебной тайны, которые являются предметом дискуссий в науке информационного права. Разграничение данных правоотношений позволит определить объем правомочий и обязанностей субъектов исполнительной власти, имеющих право на доступ к данной информации, по обеспечению конфиденциальности этих сведений, установить, в каком объеме конструкция правовых режимов "чужих" тайн сохраняется в системе исполнительной власти. "Внешняя" составляющая служебной тайны исключительно многообразна. В процессе государственного управления различными сферами общественной жизни субъекты этого управления становятся осведомленными в отношении сведений, функционирующих в режиме врачебной, адвокатской тайны, тайны связи, нотариальной, аудиторской, тайны страхования, коммерческой, банковской и т. д. Соотношение служебной тайны и указанных видов тайн в сфере госуправления рассматривается учеными по-разному. Одним из наиболее распространенных в науке информационного права является представление о том, что при получении такой информации соответствующий режим тайны трансформируется в режим служебной тайны. Так, В. Н. Лопатин, предлагая упорядочить работу с конфиденциальной информацией в сфере государственного управления посредством принятия специального закона, считает необходимым урегулировать в нем вопрос о способах изменения режимов ограниченного доступа (в том числе замены одного режима другим) <*>. -------------------------------- <*> См.: Лопатин В. Н. Правовая охрана и защита служебной тайны // Государство и право. 2000. N 6. С. 85.
Этой же позиции придерживается М. Ю. Костенко. Исследуя правовую природу налоговой тайны, он отмечает, что в момент получения налоговым органом (должностным лицом) информации, составляющей коммерческую тайну, последняя в силу ст. 102 Налогового кодекса РФ становится налоговой тайной <*>. С данной позицией нельзя согласиться, поскольку речь идет не о трансформации режимов, а о возникновении множественности отношений по поводу одного и того же вида информации, ведь в органы исполнительной власти предоставляется не режим, а сама информация. -------------------------------- <*> См.: Костенко М. Ю. Правовые проблемы налоговой тайны: Дис... канд. юрид. наук. М., 2002.
Рассмотрим механизм взаимоотношения различных видов тайн со служебной тайной на конкретных примерах. Предмет банковской тайны составляет обязанность кредитной организации по обеспечению конфиденциальности сведений об операциях, счетах и вкладах клиентов (корреспондентов). К субъектам, управомоченным на доступ к банковской тайне, относятся и органы исполнительной власти - органы внутренних дел, органы Федеральной службы по финансовому мониторингу, налоговые и таможенные органы, судебные приставы-исполнители. Поэтому одна и та же информация для одних субъектов функционирует в режиме банковской тайны, для субъектов исполнительной власти - в режиме служебной тайны, при этом правовой режим служебной тайны не меняет правовую природу банковской тайны и не "поглощает" ее режим. Появляются новые, более сложные правоотношения, возникающие в сфере деятельности исполнительной власти, включающие права клиентов (корреспондентов) кредитной организации требовать обеспечения конфиденциальности соответствующих сведений от новых обязанных лиц - субъектов исполнительной власти, права последних использовать эту информацию в целях государственного управления и т. д. В процессе получения субъектами государственного управления сведений, функционирующих в режиме профессиональной тайны, например нотариальной, врачебной, аудиторской, правоотношения по поводу данной информации между субъектами, ее предоставившими, и субъектами госуправления, укладываются в рамки правоотношений по поводу служебной тайны. При этом субъекты госуправления обязаны обеспечивать конфиденциальность данной информации не только перед предоставившими ее лицами, но и перед клиентами нотариуса, пациентами врача и т. д. Прежние правоотношения между носителями профессиональной тайны и их клиентами не меняются, режим профессиональной тайны сохраняется и ни во что не трансформируется. В реальной жизни возникают и более сложные конструкции правоотношений. Так, сведения о деятельности хозяйствующих субъектов могут быть предметом коммерческой тайны. Эти же сведения (например, данные об операциях по банковскому счету хозяйствующих субъектов) функционируют в режиме банковской тайны. При предоставлении таких сведений в налоговые органы возникают отношения по поводу налоговой тайны. У должностных лиц налоговых органов появляются обязанности по обеспечению правового режима служебной тайны в отношении данной информации. Таким образом, предоставленная юридическими и физическими лицами в административные органы конфиденциальная информация функционирует в режиме служебной тайны: органы исполнительной власти осуществляют ее документирование, устанавливают ограниченный доступ к ней, обеспечивают ограниченный межведомственный и внутриведомственный информационный обмен, систематизируют и обрабатывают данную информацию, регистрируют банки, базы данных, содержащие ее, и т. д. Все это осуществляется органами исполнительной власти в определенном порядке, который и составляет правовой режим служебной тайны. Вне административной сферы данная информация может быть предметом различных правоотношений и функционировать в режиме иных тайн - в этом случае порядок функционирования конфиденциальной информации обеспечивают субъекты режимов этих тайн. Отметим особенности административно-правовых режимов конфиденциальной информации. 1. Цель данных режимов - обеспечение эффективного функционирования исполнительной власти посредством использования особо значимых сведений - конфиденциальной информации; обеспечение информационной безопасности как в публичных, так и в частных интересах; реализация информационных и иных прав управляемых субъектов в административных правоотношениях и их защита. 2. Исследуемые режимы носят ограничительный характер в силу доминирования таких способов правового регулирования, как предписания и запреты. Однако для субъектов, предоставляющих конфиденциальную информацию в органы исполнительной власти, они носят льготный характер, поскольку данные субъекты обладают абсолютными правами на использование данной информации, на требование обеспечения ее конфиденциальности, правом на снятие конфиденциальности и предоставление ее для открытого доступа. 3. Административно-правовые режимы конфиденциальной информации относятся к категории постоянно действующих. Их функционирование обеспечивается наличием материальных, кадровых, иных видов ресурсов. 4. Правовое регулирование в рамках данных режимов носит комплексный характер, включающий нормы различных отраслей права. Нормы административного и информационного права устанавливают порядок документирования конфиденциальной информации, внутриведомственного и межведомственного информационного обмена, порядок доступа к информационным ресурсам, ее содержащим, порядок привлечения к административной ответственности за соответствующие нарушения. Нормы уголовного права устанавливают ответственность за разглашение должностными лицами сведений о частной жизни, которые могут являться персональными данными, конфиденциальной информации, функционирующей в режиме банковской, налоговой, коммерческой тайны, и т. д. Нормами гражданского права регулируются отношения по поводу права собственности на информационные ресурсы, являющегося основанием для регистрации государственных информационных ресурсов и их последующего учета в составе государственного имущества, а также отношения по поводу реализации права хозяйственного ведения и оперативного управления ими. 5. Субъектами данных режимов являются органы исполнительной власти не только общей, но и специальной компетенции. Это, например, Федеральная служба безопасности, осуществляющая лицензирование, сертификацию и контроль в сфере деятельности по криптографической защите конфиденциальной информации, Федеральная служба по техническому и экспортному контролю, осуществляющая аналогичные функции в сфере технической защиты конфиденциальной информации, Федеральное агентство по информационным технологиям, осуществляющее сертификацию ключей электронной цифровой подписи. Функционирование данных режимов обеспечивают службы информационной безопасности либо соответствующие структурные подразделения, должностные лица органов исполнительной власти посредством планирования и реализации мероприятий по организационной защите конфиденциальной информации. 6. К средствам правового регулирования, обеспечивающим функционирование исследуемых режимов, относятся лицензирование деятельности по технической и криптографической защите конфиденциальной информации, сертификация соответствующих систем защиты, ключей электронной цифровой подписи. К данным средствам относятся также квотирование (ограничение количества лиц, допущенных к конфиденциальной информации), мониторинг (выявление потенциальных угроз информационной безопасности), аудит информационной безопасности, регистрация информационных ресурсов, экспертиза ценности информации, осуществляемая в процессе ее архивирования. Таким образом, административно-правовые режимы конфиденциальной информации обладают характерными признаками специальных административно-правовых режимов. Вместе с тем они имеют явную специфику в субъектном составе, средствах правового регулирования, носителях режимов, во взаимодействии с иными режимами конфиденциальной информации. Дальнейшее изучение режима персональных данных и режима служебной тайны необходимо для выявления механизма их функционирования. Это позволит, в свою очередь, определить пути повышения эффективности данных режимов посредством совершенствования их правового регулирования и организационных основ.
------------------------------------------------------------------
Название документа