Средства массовой информации как институт гражданского общества (правовые аспекты)

(Уваров А. А.) ("Информационное право", 2014, N 1) Текст документа

СРЕДСТВА МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ КАК ИНСТИТУТ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА (ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ)

А. А. УВАРОВ

Уваров Александр Анатольевич, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета Оренбургского государственного аграрного университета, доктор юридических наук, профессор.

Рецензент: Бачило Иллария Лаврентьевна, заведующая сектором информационного права Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор.

Статья посвящена анализу проблем правового регулирования деятельности средств массовой информации (СМИ). Автор выделяет этапы развития российского законодательства о СМИ, дает характеристику принятым в соответствующие периоды законам. В статье анализируется структура СМИ и делается вывод о том, что коллектив журналистов является самостоятельным субъектом гражданского общества. Как субъект гражданского общества СМИ, в лице коллектива журналистов, осуществляют ряд функций, среди которых: функция общественного контроля, коммуникативная функция, познавательная функция. Автор обращает внимание на проблемы ограничения государством деятельности СМИ. В заключение вносятся предложения об усилении гарантий СМИ.

Ключевые слова: информация, средства массовой информации, правовое регулирование, гражданское общество, институт, функция, государство.

Means popular information as institute of civil society (legal aspects) A. A. Uvarov

The article analyses problems of legal regulation of activities of mass media. The author points out stages of development of the Russian legislation of mass media, gives characteristics of laws adopted during the relevant periods. The article analyses the structure of mass media and makes a conclusion that a collective of journalists shall be an independent subject of the civil society. As a subject of civil society mass media represented by a collective of journalists executes a number of functions, among them: social control function, communicative function, cognitive function. The author draws attention to the problems of limitation by the state of mass media activities and introduces proposals with regard to strengthening of guarantees for mass media.

Key words: information, media, legal regulation, civil society, the institution, the function, state.

Правовому регулированию организации и деятельности средств массовой информации (далее - СМИ) посвящен один из первых, ключевых для демократических преобразований в России законов - Закон РФ от 27 декабря 1991 г. "О средствах массовой информации" <1>. Его появление произошло за два года до принятия ныне действующей российской Конституции и во многом предопределило содержание некоторых конституционных ценностей. Отдельные положения этого Закона непосредственно вошли в текст Конституции РФ и стали воплощением квинтэссенции гражданского общества. Это ст. 3 Закона о недопустимости цензуры - ч. 5 ст. 29 Конституции, ст. 4 Закона о недопустимости злоупотребления свободой массовой информации - ч. 2 ст. 29 Конституции, ст. ст. 38, 39 Закона о праве на получение информации и основаниях отказа в предоставлении информации - ч. 4 ст. 29 Конституции. -------------------------------- <1> Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. N 7. Ст. 300 (с изм. и доп.).

Второй этап истории правового регулирования СМИ связан с принятием ФЗ от 20 февраля 1995 г. "Об информации, информатизации и защите информации" (новая редакция - ФЗ от 27 июля 2006 г. "Об информации, информационных технологиях и о защите информации") <2>, ФЗ от 13 января 1995 г. "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации" <3>, ФЗ от 13 июня 2006 г. "О рекламе" <4>, Закон РФ от 21 июля 1993 г. "О государственной тайне" <5> и др. Для данного этапа характерны развитие норм базового Закона о СМИ, их систематизация по отдельным сферам правового регулирования: вопросы дифференциации информационных ресурсов, специализация режима правового регулирования отдельных видов коммерческой, общественно-политической, конфиденциальной и иной информации, что позволило выделить самостоятельные сегменты правоотношений в сфере СМИ. -------------------------------- <2> СЗ РФ. 2006. N 31. Ст. 3448. <3> СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 170. <4> СЗ РФ. 2006. N 12. Ст. 1232 (с изм. и доп.). <5> СЗ РФ. 1993. N 41. Ст. 4673 (с изм. и доп.).

Третий этап развития законодательства о СМИ, по нашему мнению, имеет явно антибюрократический и антикоррупционный характер и нацелен на расширение транспарентности и доступности органов власти со стороны граждан и структур гражданского общества и повышение в этом роли СМИ. Среди такого рода законодательных актов можно назвать, например, Постановление Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. N 98 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти" <6>, ФЗ от 22 декабря 2008 г. "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации" <7>, ФЗ от 9 февраля 2009 г. "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" <8> и др. -------------------------------- <6> СЗ РФ. 2003. N 7. Ст. 658. <7> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6217. <8> СЗ РФ. 2009. N 7. Ст. 658.

Сила влияния и управленческого воздействия на общество и институты публичной власти позволила закрепить за СМИ еще с советских времен статус четвертой власти. Но может ли быть СМИ субъектом властных отношений и является ли СМИ самостоятельным институтом гражданского общества? Для того чтобы понять это, вновь обратимся к Закону о СМИ. В некотором смысле СМИ - это собирательное понятие, под которым понимается периодическое печатное издание, радио-, теле-, видеопрограмма, кинохроникальная программа, иная форма периодического распространения массовой информации (ст. 2 Закона). Но данное определение отражает технологическую, формальную сторону проявления СМИ. Как было отмечено в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 15 июня 2010 г. N 16 (с изменениями от 16 сентября 2010 г. N 21) "О практике применения судами Закона РФ "О средствах массовой информации": "Под средством массовой информации понимается форма периодического распространения массовой информации, в т. ч. периодическое печатное издание, радио - и телепрограмма. С учетом этого само по себе средство массовой информации не может иметь каких-либо прав и обязанностей и, соответственно, не является лицом, участвующим в деле (ст. 34 ГПК РФ) <9>. С точки зрения субъектного состава участников производства СМИ в Законе о СМИ выделяются: учредитель, редакция, издатель, журналист. Кроме этого, участниками правоотношений по организации и деятельности СМИ выступают органы исполнительной власти, регистрирующие устав редакции СМИ, выдающие лицензии на использование технических средств эфирного, проводного или кабельного телерадиовещания; доступ к сети Интернет обеспечивает соответствующий провайдер и т. д. В системе всех этих субъектов необходимо выделить только тех, которые непосредственно производят интеллектуальный продукт и выступают в качестве непосредственных субъектов волеизъявления в правоотношения. Редакция СМИ в лице возглавляемого главным редактором коллектива журналистов и выступает надлежащим субъектом, идентифицирующим СМИ в системе правоотношений гражданского общества и государства. Более созвучным применительно к гражданскому обществу является употребление понятия "коллектив журналистов", тем более что Закон о СМИ предусматривает некоторые отступления от внутренних административно-властных отношений, с которыми связан термин "редакция СМИ". Так, данный Закон допускает случаи неповиновения журналиста воле главного редактора (право журналиста отказаться от подготовки за своей подписью сообщения или материала, противоречащего его убеждению (п. 10 ст. 47); право журналиста снять свою подпись под сообщением или материалом, содержание которого, по его мнению, было искажено в процессе редакционной подготовки (п. 11 ст. 47), и др.). В пользу того, что СМИ в лице коллектива журналистов составляют самостоятельный институт гражданского общества, свидетельствует и наличие различных сообществ и объединений коллективов журналистов, создание общих этических правил журналистской деятельности. Следует также отметить, что на этапе учреждения СМИ будущую редакционную политику СМИ определяет через устав редакции и договор учредитель СМИ <10>. Если учредителем является государственный орган, то он вправе принимать по этим вопросам соответствующие нормативные правовые акты, как это, например, было сделано в ФЗ от 13 января 1995 г. "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации". -------------------------------- <9> Российская газета. 2010. 18 июня; 20 сентября. <10> В самом Законе о СМИ такое положение отсутствует, поскольку упоминаются только взаимные обязательства производственного, имущественного, финансового, социально-бытового характера и т. п. Однако учредитель как собственник, вкладывая свои средства в СМИ, вправе реализовывать через это СМИ и свои собственные интересы, которые проявляются в определенной тематике и содержании выпускаемого интеллектуального продукта. Согласно Закону о СМИ, учредитель может выступать и в качестве редакции.

Для деятельности СМИ характерны все принципы деятельности гражданского общества, а именно: самоуправление; инициативный (добровольный) порядок создания и деятельности; невмешательство в деятельность СМИ со стороны властных структур и других субъектов права; плюрализм выражения своего мнения; конкуренция (все СМИ и его представители имеют равные права и обязанности, гарантируются от незаконного ограничения их деятельности, не имеют привилегий по отношению друг к другу); координация (не находятся в чьем-либо административном подчинении и действуют на свободной равноправной основе). Весьма разнообразен арсенал инструментов журналистской деятельности: различные журналистские расследования, интервью, комментарии каких-либо фактов и событий. Наиболее ценным качеством СМИ как института гражданского общества является их публичность и одновременность воздействия на широкий круг людей. Вопрос о функциях СМИ как института гражданского общества представляет интерес как с точки зрения их воздействия на государственные институты власти, так и с точки зрения реализации прав и свобод человека, а также взаимодействия с другими институтами гражданского общества. В отношениях с государственными органами власти многие СМИ, если они не являются государственными, выполняют прежде всего контрольную и коммуникативную функции. Общественный контроль СМИ не является специальным, установленным уставом какого-либо СМИ направлением деятельности. Любое негосударственное СМИ существует лишь постольку, поскольку пользуется спросом своей интеллектуальной продукции у населения. Очень часто люди обращаются в СМИ для защиты своих нарушенных прав, когда иные меры защиты, в т. ч. судебная, оказались безрезультатными. Стоит отметить, что даже в советские времена, когда СМИ нельзя было назвать независимыми, существовала четкая императивная установка для правоохранительных и иных компетентных органов государственной власти - незамедлительно реагировать на любые критические замечания, обнародованные в СМИ, особенно те, которые касались нарушения прав граждан. Борьба за доверие и влияние на народные массы сейчас становится еще более важной для каждого СМИ, что вызывает с учетом тематического предназначения СМИ потребность в исследовании, обнаружении и обнародовании каких-либо проблем, недостатков и нарушений в деятельности публичных органов власти. Кроме того, СМИ, обнаружив и обнародовав какое-либо единичное нарушение прав человека, играет роль многотысячного или даже многомиллионного множителя, отчего общественный резонанс этого отдельного правонарушения приводит к более радикальным и значимым последствиям. В подобной ситуации уже невозможно тихо "замять", "спустить на тормозах" возникшую проблему с участием узкого круга чиновников и потерпевшего лица, поскольку данная проблема становится общественным достоянием и находится под контролем народных масс, от воли которых зависит дальнейшее пребывание в должности проштрафившихся чиновников. Правовыми гарантиями независимости СМИ при осуществлении их контрольной функции служат отмена цензуры; право на оперативный и беспрепятственный доступ к информации о деятельности органов публичной власти, общественных объединений и их должностных лиц; право журналиста быть принятым должностными лицами; обязанность редакции сохранять в тайне источник информации и др. Правовые аспекты этих и иных гарантий и их применение были тщательно проанализированы в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 15 июня 2010 г. N 16 (с изм. от 16 сентября 2010 г. N 21) "О практике применения судами Закона РФ "О средствах массовой информации". Коммуникативная функция СМИ связана с представлением органам власти той информации, которая необходима им для эффективной деятельности, в т. ч. информации о недостатках работы этих органов власти. Более того, через СМИ представители властных структур имеют возможность обратиться непосредственно к широкой аудитории слушателей, донести до них официальную позицию власти по тем или иным общественно значимым вопросам, тем самым предотвратив или осудив возможные искажения этой позиции со стороны исполнителей и массовые нарушения прав граждан. Коммуникативную функцию следует отличать от просветительской (познавательной), поскольку первая преследует цель не только снабдить слушателя какой-либо информацией, но и организовать его деятельность в соответствии с определенными этой информацией целями. Технические возможности Интернета как средства передачи информации вызвали распространение таких проявлений коммуникативной функции, как флешмоб и краудсорсинг. Но если флешмоб - это своеобразная шутка, игра, то краудсорсинг - это, по сути, современная версия всенародных обсуждений законопроектов и других проектов решений органов власти через электронную сеть, что позволяет говорить о появлении т. н. электронной демократии. Следует отметить, что и коммуникативная, и познавательная (просветительская) функции СМИ осуществляются путем трансляции определенной информации через технические средства или путем ее тиражирования в печатных изданиях. Для того чтобы СМИ могли осуществлять воспитательную функцию, необходимо создать новый интеллектуальный продукт, а это возможно только путем авторской журналистской переработки полученной СМИ информации. Не вдаваясь в тонкости и детали авторского права, отметим, что авторство может проявляться не только в самостоятельно созданном журналистом интеллектуальном продукте (например, в статье об увиденных общественных событиях и явлениях), но и в комментариях к чьим-то публичным высказываниям, в заданных вопросах и стиле ведения интервью, в монтаже транслируемого материала и т. п. Цель таких журналистских манипуляций, так же как и при создании собственного интеллектуального продукта, - сформировать определенное общественное мнение, созвучное представлениям журналиста и редакции СМИ. В условиях отсутствия цензуры, которая выполняла идеологическую, воспитательную функцию, вседозволенность и распущенность нравов отдельных представителей СМИ вызывает протест не только со стороны властных государственных структур, но и со стороны институтов гражданского общества и отдельных граждан. В этой связи усилиями прежде всего депутатов Государственной Думы активно внедряются все новые и новые запреты деятельности СМИ: это запреты, связанные с распространением информации экстремистской направленности (ФЗ от 25 июля 2002 г. "О противодействии экстремистской деятельности" <11>), запреты, препятствующие распространению вредных привычек (ФЗ от 23 февраля 2013 г. "Об охране здоровья от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака" <12>), запреты, направленные на ограничение доступа детей к информации эротического характера (ФЗ от 29 декабря 2010 г. "О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию" <13>). В пакете законопроектов Государственной Думы есть акты, запрещающие: антирелигиозную пропаганду, унижающую чувства верующих; пропаганду нетрадиционных сексуальных отношений; критику результатов нюрнбергского процесса и действий антигитлеровской коалиции и др. С одной стороны, можно только приветствовать усилия государственных структур по борьбе за здоровый образ жизни, нравственную чистоту и патриотическое воспитание российских граждан. Однако стоит задуматься и о том, почему не срабатывают в таких случаях собственные механизмы самоочищения гражданского общества. Ведь существуют союзы журналистов, есть внутренние морально-правовые самоограничители журналистской деятельности в виде кодексов журналистской этики. Однако приходится констатировать, что в погоне за рублем все эти ограничители выглядят бутафорскими, неспособными серьезно повлиять на деятельность журналистов. Таким образом, СМИ как институт гражданского общества сами нуждаются в совершенствовании. Но можно ли этого достичь одними законодательными запретами? Может быть, напротив, последовать примеру наших западноевропейских законодателей, доведших некоторые свободы до абсурда? Видимо, истина, как всегда, находится где-то посередине. Определенные законодательные запреты для СМИ, конечно, нужны, но несомненно, что возникнет другая проблема, - их исполнение. Подстраховываясь либо злоупотребляя в своих интересах полномочиями, ретивые, недобросовестные чиновники будут запрещать все подряд, а суды штамповать---------------------------------------

Название документа