Сетевое законодательство: концепция развития
(Голоскоков Л. В.) ("Информационное право", 2006, N 4) Текст документаСЕТЕВОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: КОНЦЕПЦИЯ РАЗВИТИЯ
Л. В. ГОЛОСКОКОВ
Голоскоков Л. В., доцент кафедры специально-правовых дисциплин Пятигорского филиала ГОУ ВПО "Северо-Кавказский государственный технический университет", кандидат философских наук.
Создание в России информационного общества и развитие информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) требуют переосмысления роли права как инструмента регулирования общественных процессов. Модернизация права может проводиться разными способами и средствами, но в информационную эпоху, когда само наличие ИКТ порождает такие новые явления, как сетевая экономика и сетевое государство, решение проблем теории права и отраслевых проблем права представляется необходимым искать на путях интеграции права с ИКТ. Для решения новых проблем права, обусловленных возникновением общественных отношений в киберпространстве, требуется концепция, допускающая выход за пределы традиционных представлений о роли права в условиях информационного общества. Поскольку российское государство уже начало преобразовываться в "сетевое" государство в соответствии с концепциями строительства информационного общества <1>, это должно привести к появлению соответствующего ему сетевого права. И. Л. Бачило обращает внимание на то, что "теория сетей привлекает все большее внимание. Конференция Европейской группы административных наук, собиравшаяся в сентябре 2001 г., проблему "теории сетей" ставит в основу рассмотрения многих проблем публичного управления" <2>. Поэтому разработка сетевых аспектов права является, по нашему мнению, важнейшей задачей, сопрягающейся с решением двух основных задач государства, стоящих, согласно либертарной теории, "перед любым государством, на всех этапах исторического развития государственности. Сюда относятся: 1) обеспечение свободы, безопасности и собственности (правовая функция) и 2) создание системы коммуникаций" <3>. Нас же интересует то, что важнейшие коммуникации сегодня являются сетевыми, а значит, сетевые аспекты развития законодательства нуждаются в самых общих теоретических ориентирах - правовых принципах, объединенных общей идеей - концепцией сетевого права вообще и сетевого законодательства в частности. -------------------------------- <1> См., например: Концепция правовой информатизации России (утверждена Указом Президента РФ от 28 июня 1993 г. N 966) // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 27. Ст. 2521. <2> Бачило И. Л. Информационное право: основы практической информатики: Учебное пособие. М., 2001. С. 4 - 5. <3> Четвернин В. А. Функции государства // Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов / Под общ. ред. В. С. Нерсесянца. М., 1999. С. 630.
Предпосылки такой необходимости проистекают уже из того, что в программе движения города Москвы к информационному обществу констатируется: "все больше транзакций в современной экономике и обществе совершается с использованием компьютерных сетей... Указанные тенденции позволяют многим специалистам говорить об информационном обществе как о "сетевом обществе", а современную экономику определять как "сетевую" <4>. Отметим, что экономика уже считается "сетевой", право же в этом качестве никак не фигурирует. Если экономисты уже развивают понятие сетевой экономики <5>, то юристы только начинают размышлять о приемлемости понятия "сетевое государство" <6>, при этом право даже не упоминается в качестве сетевого. Вообще же сама изначальная сущность права такова, что оно является сетевым по своей природе, поскольку оно предназначено связывать в единую сеть всех граждан, единообразно понимающих законы и исполняющих приходящие от государства правовые предписания, но фактически правовые связи в государстве часто бывают по разным причинам нарушены. Поэтому одна из целей формирования сетевого права на основе ИКТ состоит в максимальной реализации коммуникативной функции права, призванной обеспечить эффективную и устойчивую связь личности и государства. Хотя действующая правовая система пока не содержит понятия сетевого права, технологические предпосылки модернизации права информационными средствами на основе сетевых технологий вполне просматриваются. Примером может служить Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 г. <7>, которая поставила такие задачи, как развитие единой защищенной телекоммуникационной инфраструктуры для государственных нужд, централизованное создание государственных информационных ресурсов (регистров, кадастров, реестров, классификаторов), утверждение стандартов информационного электронного обмена и сетевого взаимодействия и др. Непосредственно в сфере права Концепция ставит задачу совершенствования законодательной и иной нормативной правовой базы в целях повышения эффективности использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти с учетом международной практики. -------------------------------- <4> Приложение 1 к распоряжению мэра Москвы от 20 июля 2001 г. N 715-РМ "О разработке комплексной программы движения Москвы к информационному обществу" // Вестник Мэрии Москвы. 2001. (Приложение.) Июль 2001. <5> "Сетевая экономика - данным термином принято называть состояние экономики, которое возникает, когда инфраструктура, обслуживающая функционирование экономики некоторой страны или группы стран, основывается на использовании интернет-технологий. При этом меняют свои свойства как экономическая система в целом, так и ее отдельные элементы (возникают сетевые формы организации и механизм координации, происходят изменения в рыночных институтах и др." (Паринов С. И. К теории сетевой экономики. Новосибирск, 2002. С. 13). <6> См.: Мамут Л. С. "Сетевое государство"? // Государство и право. 2005. N 11. С. 5 - 12. <7> См.: Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года // СЗ РФ. 2004. N 40. Ст. 3981.
Разумеется, обновление нормативной правовой базы необходимо для оптимизации использования информационных технологий, но с другой стороны, использование ИКТ в правовой сфере на качественно более высоком уровне может придать праву новые, сетевые, свойства, сущность которых мы пытаемся установить. При ближайшем рассмотрении права оказывается, что сами по себе ИКТ пока не увеличили ни степень автоматизации процессов правотворчества и правореализации <8>, ни эффективность правовых связей гражданина и государства, что происходит в связи с отсутствием теоретических концепций, показывающих, в каких направлениях это вообще возможно. Для исследования подходов к изучению этого вопроса выделим следующие проблемы права: неэффективное регулирование общественных отношений устаревшими и несовершенными нормами права; незнание населением законов и принципиальная невозможность точного выполнения норм права вследствие сложности и изменчивости законодательства; отсутствие механизмов, обеспечивающих своевременную адаптацию законов к быстро изменяющимся реалиям жизни. Отсюда вытекает необходимость выстраивания сетевого права таким, чтобы оно могло решить эти и некоторые другие проблемы, и тогда оно должно: регулировать интенсивно развивающиеся в сетевой экономике и киберпространстве общественные отношения; предложить новые методы оперативного правового регулирования социальных процессов в режиме реального времени, методы автоматизации правореализационных и правотворческих процессов, методы решения проблем полного сбора налогов, сборов и пошлин, производства в сети безналичных электронных расчетов, ускорения судебных процедур, достижения однозначных решений судов путем автоматизации и виртуализации части судебных процедур и др. Сетевое право должно регулировать общественные отношения, возникающие в виртуальном пространстве либо строящиеся на использовании в той или иной степени виртуального пространства, поскольку такие общественные отношения могут иметь свои особенности. Общую задачу перехода к сетевому праву сформулировал В. Н. Лопатин: "По мере того как новые информационные технологии все больше проникают в жизнь общества, роль "права", зафиксированного в программном обеспечении, возрастает... на новом витке нужно заново простраивать коммутативное, сетевое право, в отличие от права дистрибутивного. Дистрибутивное право не соответствует самой коммутативной природе Сети" <9>. Полагаем, что уже можно перейти от таких общих задач к формированию концепции сетевого права, а далее - к решению частной задачи - формированию концепции сетевого законодательства. -------------------------------- <8> Один из редких примеров полной автоматизации процессов правореализации можно найти в Типовом законе ЮНСИТРАЛ "Об электронной торговле", в п. 2 ст. 13: "В отношениях между составителем и адресатом сообщение данных считается сообщением данных составителя, если оно было отправлено: ...информационной системой, запрограммированной составителем или от его имени функционировать в автоматическом режиме". (Типовой закон ЮНСИТРАЛ "Об электронной торговле".) // Комиссия ООН по праву международной торговли. Ежегодник. 1996. Т. 27. <9> Лопатин В. Н. Информационная безопасность России: Дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2000. С. 54.
Один из принципов сетевого права будет заключаться в возможности непрерывного и (или) быстрого - адекватно жизненной ситуации - изменения некоторых элементов норм права, что в новой системе координат будет положительным явлением, которое немедленно устранит возникающие в обществе противоречия. Таким образом, право оперативно выполнит свою регулятивную функцию. Технически это обеспечат сетевые технологии, мгновенно доводящие только что созданные элементы нормы права (например, налоговую ставку) до персонального терминала исполнителя, интегрированного в сеть, а субъект права получит возможность автоматически уплатить налог в момент совершения сделки. Сегодня же если согласиться с И. Л. Бачило в том, что "проблемы информационного обеспечения функциональной деятельности аппарата требуют сетевого оформления обмена информацией, поскольку только при этих условиях возможны экономия и эффект от применения информационных технологий" <10>, то можно предложить понимать под сферой действия сетевого права также ту сферу, в которой уже возможна автоматизация получения разного рода статистической информации, связанной с финансовой, экономической и иной деятельностью субъектов права, и мгновенное использование ее для производства управляющих воздействий на разные сферы жизни и деятельности государства и общества посредством применения ИКТ. Для этого необходимы государственные управленческие правовые сети, и их нужно создавать вместе с сетевым законодательством, призванным регулировать правоотношения в виртуальном пространстве. -------------------------------- <10> Бачило И. Л. Еще раз о сути административной реформы в России // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М., 2003. С. 20.
Есть примеры создания общих для многих государств правил в виртуальном пространстве. Так, Г. Перрит, анализируя требования, необходимые для правового регулирования платежей в киберпространстве, делает вывод о том, что "все эти требования могут быть удовлетворены без создания новых правовых институтов или значительного объема материального права. Платежная система кредитных карт совершает проводки на миллиарды долларов ежегодно, и в то же время она почти полностью регулируется частными договорами между несколькими системами: Виза, Мастер Карт, Америкэн Экспресс и Дайнерс Клаб" <11>. В России также появились платежные системы WebMoney, CyberPlat, ASSIST, e-port, "Рапида", "КредитПилот", "Яндекс. Деньги", активно развиваются платежные системы, основанные на использовании счетов сотовой связи, преимущество которых заключается в высокой степени защиты от несанкционированного доступа к "телефонному счету" и в том, что в России сегодня около 60 млн. абонентов сотовой связи <12>. Отсюда вытекает необходимость развития сетевого законодательства в сфере частного права. -------------------------------- <11> Perritt H. H. CyberPayment Infrastructure // Journal of Online Law. April 1996. Article 6. Par. 12 - 17, http://www. wm. edu/ law/publications/jol/95_96/perritt. html. <12> См.: Захарченко В., Померанцева Н., Ходорыч А. Раздвоение наличности // Деньги. 2005. N 25. С. 18 - 22.
В качестве одного из первых источников сетевого законодательства можно назвать Федеральный закон "Об электронной цифровой подписи" <13>, ибо он является основой для дальнейшего развития правоотношений, связанных с заключением в сети договоров, производством электронных расчетов и т. п. Иная часть сетевого права появилась в виде Концепции создания автоматизированной системы "Государственный регистр населения" (АС ГРН), а также в виде основания, послужившего для разработки проекта этой концепции - распоряжения Правительства Российской Федерации от 2 марта 2000 г. N 323-р <14>, и в виде ряда других концепций <15>. -------------------------------- <13> Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 1-ФЗ "Об электронной цифровой подписи" // Российская газета. 2002. N 6. <14> СЗ РФ. 2000. N 11. Ст. 1206. <15> См., например: Постановление Правительства Москвы от 28 сентября 2004 г. N 670-ПП "О концепции создания городской интегрированной системы районных социально ориентированных информационных ресурсов и услуг (проект "Инфоград")" // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2004. N 59.
Если рассмотреть тенденции развития компьютерных сетей на примерах соответствующих разработок Федеральной налоговой службы РФ (автоматизированная информационная система), Минфина РФ (создание собственной защищенной корпоративной вычислительной системы), Минюста РФ (программно-технологический комплекс "Регистр" версии 2.0), а также иных сетевых структур, можно предположить, что в обозримом будущем подавляющее большинство хозяйствующих субъектов смогут заключать договоры, проводить расчеты, обмениваться разной информацией через сеть. Именно таковы цели Федеральной целевой программы "Электронная Россия (2002 - 2010 годы)", Концепции "Стратегия перехода Санкт-Петербурга к информационному обществу" <16> и других программ. -------------------------------- <16> См.: Концепция "Стратегия перехода Санкт-Петербурга к информационному обществу" Санкт-Петербургский проект InfoDev. Утверждена Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 16 августа 1999 г. N 36 // Общероссийская справочная правовая система "Законодательство России. Полный комплект". Август. 2005.
Концепция сетевого законодательства должна также ответить на общий вопрос о том, каковы могут быть принципиальные различия правоотношений субъектов в нынешней правовой системе и системе сетевого права. Представляется, что они могут заключаться в следующем. Во-первых, в системе действующего права норма права всегда изначально представлена на бумажном носителе, облечена в текстуальную форму, субъекты права получают (покупают) правовую информацию в бумажной или электронной форме; считается, что субъект должен сам приобрести правовую информацию, правильно ее понять и применить в необходимом случае. Сетевое право, не отвергая вышеописанную схему как общий случай, дополняет ее и допускает генерацию норм права (пока лучше говорить - отдельных элементов нормы права) только в электронной форме, доведении их до субъектов права по сети; субъект не обязательно должен изучать все нормы сетевого права (но всегда может это сделать при желании), реализация многих норм сетевого права производится автоматическим, полуавтоматическим или автоматизированным способом; система сетевого права в некоторых особых случаях допускает автоматическое, полуавтоматическое или автоматизированное правотворчество отдельных элементов норм права, которые в таком случае должны реализовываться также в автоматизированном режиме. Во-вторых, в системе сетевого права правовую информацию (в основном оперативного управленческого характера в виде императивных норм публичного права) за свой счет доводит до субъектов права государство, причем только в электронной форме через сеть. В-третьих, во взаимодействии субъектов между собой и государством, его органами в сетевом праве значительную роль будет играть не обычное взаимодействие субъектов, осуществляемое сегодня личным контактом и бумажной перепиской или же контактом с помощью посредников - физических или юридических лиц типа адвокатов, юристов, юридических и консалтинговых фирм, а контакты в виртуальном пространстве, организуемые, направляемые и проводимые с помощью различного рода информационных посредников - информационных роботов, то есть специализированных компьютерных программ, самостоятельно работающих в сети в заданных рамках. Информационные роботы по разовым или долговременным заданиям субъектов права будут осуществлять поиск необходимой информации, ее проверку, получать разрешения, делать согласования, осуществлять регистрацию, подготавливать документы, сделки, транзакции до максимально полного уровня, позволяющего пользователям в идеале лишь проставить свою электронно-цифровую подпись под итогами правовой процедуры, готовым электронным договором или документом. Таким образом, принципиальная разница проявляется в характере связи субъектов, вступающих в правоотношения, в том числе управляющего и управляемого субъектов: во-первых, в сетевом праве связь будет мгновенной, во-вторых, связь будет прямой, то есть без посредника в виде текста, который надо читать и осмысливать, ибо правовое предписание сразу превращается в действие, и в некоторых случаях помимо воли субъекта (сфера таких случаев будет определяться императивными нормами публичного права, связанными со сбором налогов, эффективным регулированием экономики, обеспечением нужд обороны и безопасности государства, а также с удовлетворением важнейших и приоритетных интересов общества); в-третьих, правовое управление в сетевом праве становится абсолютно точным (то есть не вероятностным) и распространяется на всех субъектов, на которых необходимо его распространить в данном случае, в отличие от нынешнего вероятностного управления, действующего лишь на тех субъектов, которые купили текст закона, изучили и правильно его поняли (что бывает далеко не всегда) и приняли решение соблюдать данную норму права. Приблизимся к определению сетевого права и законодательства с другой стороны. На основе изложенных подходов формирования сетевого права можно определить его сферу следующим образом: это совокупность тех отдельных элементов норм права, норм права, групп норм права внутри одного правового института, подотрасли, отрасли права, а также взаимосвязанные нормы права, находящиеся в разных нормативных актах и отраслях права, которые могут подлежать информационной модернизации в сетевых аспектах в разной степени и которые характеризуются тем, что они могут иметь хотя бы одну из следующих характеристик: 1) имеют в себе информационную составляющую, выраженную в числовой форме, заданной для применения в точных численных значениях (ставки налогов, пошлин и некоторые другие); 2) имеют в себе информационную составляющую, выраженную в числовой форме, заданной описательно: минимальный размер оплаты труда, базовая часть пенсии, ставка рефинансирования и др.; 3) имеют в себе информационную составляющую, выраженную в числовой форме, задающую ограничения, в рамках которых допустимы определенные действия или состояния, или выход за рамки которых не допускается (например, ст. 4 Закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" устанавливает границы для определения "доминирующего положения" по доле товара данного хозяйствующего субъекта на товарном рынке: менее 35%, от 35 до 65%, 65% и более); и все перечисленные виды норм позволяют автоматизировать правотворческие процессы по изменению числовых параметров, сетевому распространению их новых значений в реальном времени и автоматизировать процессы правореализации данных норм или элементов норм; 4) предписывают одним органам получать информацию у лиц, которые ее не имеют, если эта информация находится в распоряжении других государственных и негосударственных структур, и последних можно обязать новым законом предоставлять информацию через сеть. Таким образом, перспективы развития сетевого законодательства значительны. На очереди стоит один из ключевых законов сетевого законодательства - о персональных данных. Вероятно, нужна будет не одна редакция этого закона, чтобы он заработал эффективно. Необходимо также создание и совершенствование сетевого законодательства, регулирующего: сетевые безналичные расчеты для подготовки перехода к электронным деньгам, сетевое взаимодействие для дистанционного заключения договоров, сетевое разрешение споров в виртуальных процессах и многое другое.
------------------------------------------------------------------
Название документа