Соотношение информационного обеспечения и информатизации органов исполнительной власти
(Поворова Е. А.) ("Законодательство и экономика", 2007, N 9) Текст документаСООТНОШЕНИЕ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ И ИНФОРМАТИЗАЦИИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Е. А. ПОВОРОВА
Поворова Е. А., аспирантка Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.
В современном обществе информация является одним из важнейших ресурсов социально-экономического развития, без нее невозможна организация общественной жизни, управления любой ее сферой. Неполнота, недостоверность или отсутствие информации может привести к принятию неверного решения, повлечь серьезные потери как для отдельных субъектов, так и для общества в целом. Качество управленческих решений как одного из центральных элементов процесса управления самым непосредственным образом связано с полнотой, достоверностью и своевременностью полученной информации. Относительное отставание информационного обеспечения может снизить эффективность решения экономических, политических и социально-культурных задач, причем в силу особенностей информационного обеспечения отставание последнего не может быть компенсировано развитием других сфер. Как социальное явление информационное обеспечение представляет собой целесообразную деятельность по удовлетворению конкретных общественных потребностей, призванную обслуживать не только производство, обмен, распределение и потребление, а также управление этими сферами. Государственное управление подразумевает обязательное информирование органов власти о происходящих процессах и явлениях. Принимаемые в ходе реализации функции управления органами власти решения, проводимые мероприятия и иные действия являются информацией как для самого источника информации, так и для всех остальных субъектов права. Проводимая политика совершенствования государственного управления делает акцент на развитие и применение информационных технологий в государственных структурах, уравнивая и иногда подменяя технической политикой в области информатизации непосредственно информационное обеспечение. Так что же на самом деле составляет содержание информационного обеспечения? И какова должна быть его юридическая регламентация в процессе создания информационной среды органов государственной власти? Информационное обеспечение органов власти осложняется перманентностью структурных преобразований. В ходе проводимой административной реформы создаются, упраздняются, реорганизуются органы исполнительной власти. Соответственно, меняется их компетенция, происходит передача функций. Однако эти преобразовательные процессы не подкреплены информационным обеспечением, поскольку принятые многочисленные концепции и программы по информатизации разрабатывали лишь одну из сторон деятельности - информатизационную, состоящую из технико-технологического обеспечения исполнения функций органов власти. Принятые федеральные программы и проекты информатизации органов государственной власти решают вопросы технического обслуживания автоматизированных систем информационного обеспечения, внедрения новых информационных технологий, специализированных программно-технических комплексов, коммуникационных систем и т. д. Иными словами, решается вопрос о техническом инструментарии информационного обеспечения, но не о его непосредственном значении для существа управления - принятия и реализации решений на основе своевременной и достаточной информации. В результате подмены понятий стали возможными высказывания о том, что "...в основе информационного обеспечения Совета Федерации лежит информационно-коммуникационная система (ИКС) Совета Федерации" <1>. -------------------------------- <1> Михайловский М. Г. Информационное обеспечение Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // Информационное право. 2006. N 1. С. 19.
Практически постоянно ведется поиск оптимальных форм системы и механизмов информационного обеспечения органов исполнительной власти, и не только в настоящее время. Поиски устойчивой модели управления и обмена управленческой информацией привели к созданию первых теоретических работ по документообороту еще в XIX в. Так, в 1826 г. М. М. Сперанский написал "Записки об устройстве судебных и правительственных учреждений". В 1857 г. Н. Варадинов создал "Делопроизводство, или теоретическое и практическое руководство к гражданскому и уголовному, коллегиальному и одноличному письмоводству, к составлению всех правительственных и частных деловых бумаг". Развитие организационных форм государственного управления информацией, безусловно, увязывается с техническими возможностями. Известно, что цена доступа к общественному знанию связана не с полезностью самого знания, а с расходами по формированию и эксплуатации соответствующих систем его передачи. Парадокс в соотношении цены информации, обращающейся в органах государственной власти, как общественного блага, с затратами на доведение этой информации до неограниченного круга лиц и заинтересованности в ее доведении стал причиной формирования превалирующего технического подхода к информационному обеспечению. Однако информационные технологии влияют на орган государственной власти как на социальную организацию, что, в свою очередь, означает, что вопросы выбора и применения информационных технологий будут определяться социальными факторами и персоналом - государственными служащими. Иными словами, выбор технического обеспечения может быть всегда обусловлен субъективными факторами (возможностями) восприятия рассматриваемых программ. Понимание информационного обеспечения в качестве основы государственного управления, напротив, ведет к созданию объективной универсальной юридической конструкции административного управления информацией. Существовавшая в советское время отлаженная система информационного обеспечения органов государственной власти, сопровождавшая плановое ведение народного хозяйства посредством централизованного управления, в середине 90-х годов была разрушена. Создание новых информационных связей затруднялось как практической стороной процесса (сменой иерархических структур в органах исполнительной власти), так и отсутствием научных разработок, опосредующих развитие юридических конструкций информационного обмена. Реорганизация административных структур влечет наделение или перераспределение соответствующих властных полномочий, т. е. изменение компетенции органов исполнительной власти. При этом информационное обеспечение новых полномочий отстает, поскольку отсутствует правовой механизм, реализующий названный институт права. Отсутствует и информационная составляющая компетенции федеральных органов исполнительной власти. Организация системы информационного обеспечения должна быть выстроена в соответствии с функциями и задачами органа власти, что и будет являться в конечном итоге одним из определяющих условий эффективности его работы. Соблюдение компетенционной формы при наполнении информационных ресурсов и организации информационного обеспечения означает: а) закрепление в статутном нормативном акте (законе, положении) информационных функций органа исполнительной власти; б) закрепление в регламенте федерального органа исполнительной власти необходимого характера и объема получаемой и передаваемой информации за каждым звеном управления; в) установление основания и видов ответственности работников аппарата за несвоевременное представление, обработку, ошибочность и пр. информации. Закрепление в статутном нормативном акте информационных функций позволит говорить об "информационном статусе" субъекта права как составляющей его общего статуса <2>. Информационный статус органа государственной власти определяет права и обязанности в информационной сфере, определяет объем и содержание получаемой информации, источники получения информации и проч. -------------------------------- <2> См.: Терещенко Л. К. Информационно-аналитическое и правовое обеспечение деятельности Правительства РФ // Правительство Российской Федерации / Под ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2005. С. 458.
Четкое определение компетенции каждого федерального органа исполнительной власти, каждой структурной единицы этого органа решает ряд важных практических вопросов информационного обеспечения: - о составе, назначении и режиме создаваемых информационных ресурсов; - о режимах информационного обслуживания; - о распределении аналитической, методической, юридической информации между структурами федеральных органов исполнительной власти в соответствии с их полномочиями. Создаваемые структуры, на которые возложено информационное обеспечение, занимаются в основном лишь одной (немаловажной) из сторон информационного обеспечения - осуществлением взаимодействия с внешними структурами по предмету ведения представляемого органа. Следствие этого - отсутствие единой налаженной системы коммуникации по однотипному спектру задач и проблем как между различными органами исполнительной власти, так и внутри отдельно взятого органа <3>. Появление информационных технологий создало предпосылки для совершенствования организационной структуры государственного учреждения, что в результате привело к симбиозу фрагментов модели советской системы информационного обеспечения с концепцией уже освоенной многими странами западного сообщества ("электронное правительство"). Принятая Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 г. обозначила подходы к целям и методам информационного обеспечения, что, однако, не заключается только в информатизации органов исполнительной власти. Информатизация предполагает работу исключительно по созданию телекоммуникационной структуры, что является технической предпосылкой разработки модели информационного обеспечения. Понятие "информационное обеспечение" по своему содержанию значительно шире определения термина "информатизация", под которой подразумевается "организационный социально-экономический и научно-технический процесс создания оптимальных условий для удовлетворения информационных потребностей и реализации прав граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений на основе формирования и использования информационных ресурсов" <4>. Информатизация имеет прикладной аспект информационного обеспечения. Ее необходимо рассматривать как совокупность действий и мер по формированию и реализации материальной основы развития информационного обеспечения. "Информатизация не может действовать только для себя, развиваясь только как самостоятельная система. Она, являясь подсистемой государственного управления, должна ОБСЛУЖИВАТЬ (выделено мною. - Е. П.) его потребности..." <5>. Подчеркнем в этой цитате именно вспомогательный по отношению к информационному обеспечению характер информатизации. "Основная роль в информационном обслуживании структур органов государственной власти отводится информационным и информационно-аналитическим центрам" <6>. Можно согласиться с приведенным высказыванием М. Я. Клепцова с учетом следующих уточнений: -------------------------------- <3> Селиванов А. Аналитика и власть // Власть. 2004. N 13. С. 14. <4> Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" (ст. 2). <5> Клепцов М. Я. Информационные системы органов государственного управления. М., 1996. С. 7. <6> Там же.
- функция информационного обслуживания должна быть отведена информационным центрам, занимающимся информатизацией (техническим, программным обеспечением соответствующих органов); - функция информационного обеспечения должна быть отведена информационно-аналитическим центрам (структурам, занимающимся анализом приходящей и накапливаемой информации; подготавливающим информационные основы для соответствующих управленческих решений и т. д.). Анализ вопросов, решаемых при помощи информационного обеспечения, приводит к выводу, что в его основе лежит аналитическая составляющая: - определение потребителя информации; - определение состава, периодичности циркуляции, форм предоставления информации; - определение источников информации и способов доступа к ним; - унификация процессов и средств сбора, регистрации, обработки, хранения, обновления, передачи и использования информации (первичные процессы в информационном обеспечении, предполагаемо производимые на основе информатизированной структуры), распределение этих задач между субъектами, участвующими в процессе информационного обеспечения; - организация хранения массивов информации (разработка системы классификаторов, хранение данных в унифицированном формате); - формирование унифицированной системы документации, разработка документооборота и технологических процессов формирования документов; - формирование и применение порядка взаимодействия информационных систем, организация использования информации для оценки тенденций, альтернатив решений и действий, разработки прогнозов, выработки общей стратегии; - организация обратной связи. Общеизвестные <7> свойства информации предполагают аналитическую обработку в процессе информационного обеспечения. Корректным было бы говорить о бинарной сущности термина: в информационном обеспечении заложено информационно-аналитическое и информатизационное обеспечение. Информационно-аналитическое обеспечение включает условия и задачи проведения синтеза и анализа информации <8>. Аналитический метод присутствует в управленческой деятельности и является одним из составляющих среди других методов информационного обеспечения. Поэтому доминирование технико-технологического подхода в обеспечении управления нивелирует само регулирование процесса движения управленческой информации, превращая информационное обеспечение в исключительно информатизационное. Оптимизация технических каналов передачи и обработки информации не избавляет от необходимости юридического анализа содержания управленческой информации и способов ее обработки и передачи. Выделение указанных двух составляющих информационного обеспечения позволяет разграничивать нормативную регламентацию процессов технологических и исключительно юридических. Таким образом, создаваемые концепции информационного обеспечения органов власти при единстве задач, генерируемых разделом информационно-аналитического обеспечения, смогут регламентировать разные объекты - информатизационное и информационно-аналитическое обеспечение федеральных органов исполнительной власти. -------------------------------- <7> См.: Шрейдер Ю. А. Об одной модели семантической теории информации // Проблемы кибернетики. Вып. 13. М., 1965; Мелик-Гайказян И. В. Информационные процессы и реальность. М., 1997; Информация для юристов и экономистов / Под ред. В. Симоновича. СПб., 2002; Харкевич А. А. О ценности информации // Проблемы кибернетики. Вып. 4. М., 1960. С. 53 - 57; и др. <8> Голобурда Е. А. Дис. ... канд. юрид. наук.
------------------------------------------------------------------
Название документа