Проблемы взаимодействия с государственными органами по вопросам разработки и согласования градостроительного плана земельного участка (градплан), временного регламента застройки (ВРЗ), проекта планировки (ППТ) и проекта межевания территории (ПМТ) на примере Санкт-Петербурга
(Романов О. А.)
("Правовые вопросы недвижимости", 2008, N 2)
Текст документа
ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ С ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ОРГАНАМИ
ПО ВОПРОСАМ РАЗРАБОТКИ И СОГЛАСОВАНИЯ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО
ПЛАНА ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА (ГРАДПЛАН), ВРЕМЕННОГО РЕГЛАМЕНТА
ЗАСТРОЙКИ (ВРЗ), ПРОЕКТА ПЛАНИРОВКИ (ППТ) И ПРОЕКТА
МЕЖЕВАНИЯ ТЕРРИТОРИИ (ПМТ) НА ПРИМЕРЕ САНКТ-ПЕТЕРБУРГА
О. А. РОМАНОВ
"Процесс согласования настолько сложен, настолько
непредсказуем, растянут во времени, настолько
субъективен. Строительство идет не благодаря
участию властных структур, а вопреки ему".
Е. Герасимов
Романов О. А., доцент, кандидат наук СПбГУ.
Философская преамбула: изложенный материал позволит понять алгоритм работы в сфере градостроительства в Санкт-Петербурге, его применение даст возможность конвертировать полученные знания в денежные единицы.
Нормативная база, регулирующая заявленные вопросы, представлена следующими законами и подзаконными актами:
- Градостроительный кодекс РФ (ГрК);
- Закон Санкт-Петербурга "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга";
- Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 28 декабря 2007 г. N 1731 "О мероприятиях по подготовке проекта закона Санкт-Петербурга об утверждении правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга";
- Постановление Госстроя РФ от 29 октября 2002 г. N 150 "Об утверждении Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации";
- Закон Санкт-Петербурга от 17 июня 2004 г. N 282-43 "О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, для строительства и реконструкции";
- Закон Санкт-Петербурга N 114-20 "О порядке участия граждан и их объединений в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности на территории Санкт-Петербурга";
- Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 16 мая 2006 г. N 596 "Об утверждении Положения о порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти по вопросам подготовки и согласования документации по планировке территорий" (с изменениями на 15 мая 2007 г.);
- распоряжение председателя КГА N 860 "О порядке подготовки, утверждения, регистрации и выдачи градостроительных планов земельных участков".
Источниками практической информации по прохождению документации в уполномоченном органе исполнительной власти служат соответствующие сайты: http://www. kgainfo. spb. ru, http://www. gugenplan. spb. ru, http://gov. spb. ru.
Текущая ситуация в области градостроительной деятельности сводится к формуле: чем больше демократии, тем больше бюрократии. Наряду с этим необходимо констатировать следующие ключевые моменты:
- поправки в Генплан Санкт-Петербурга утверждены Законодательным Собранием Санкт-Петербурга;
- правила землепользования и застройки (ПЗЗ) планируется утвердить до 2009 г.;
- ВРЗ действует (проблема 2 ВРЗ на один квартал);
- ППТ за бюджетные деньги только по формируемым кварталам;
- ППТ в кварталах со сложившейся планировкой за счет заказчиков (инвесторов).
Методологическая база и понятийный аппарат:
ВРЗ - это градостроительная документация по планировке территории. Статья 23 Закона Санкт-Петербурга от 30 декабря 2003 г. N 778-116 "Об основах регулирования градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" дает следующее определение:
ВРЗ - документ, устанавливающий:
- допустимые виды использования земельного участка;
- архитектурно-строительные параметры земельного участка и расположенных на его территории зданий и сооружений.
Границы земельного участка при разработке ВРЗ, в случае если они не установлены в соответствии с действующим законодательством, могут определяться на основании проекта межевания территории.
После утверждения документации правового зонирования утрачивают силу ранее утвержденные временные регламенты застройки земельных участков, расположенных в соответствующих территориальных зонах.
ВРЗ земельных участков до утверждения администрацией Санкт-Петербурга подлежит общественному обсуждению:
- разрабатывается на основании заявки;
- заявка подается в уполномоченный орган - Комитет по градостроительству и архитектуре (КГА);
- указывается намерение заявителя по использованию территории;
- дается описание границ испрашиваемой территории или адрес объекта;
- объект - участок территории Санкт-Петербурга.
Мнение экспертов:
Позиция КГА - Далматов А. А. (первый зам. председателя Комитета): "ВРЗ - документ, устанавливающий: предельные, но не фактические по конкретному объекту параметры земельного участка".
Статус и порядок разработки ВРЗ:
- ВРЗ является правовым актом КГА;
- ВРЗ утверждаются КГА;
- объектом ВРЗ является территория квартала;
- ВРЗ разрабатываются по заявке без разрешительного письма КГА;
- на основе и с соблюдением требований ВРЗ осуществляется изменение вида использования территорий.
Порядок согласования ВРЗ - срок от 5 до 20 рабочих дней:
- районный архитектор;
- начальник Управления застройки города (УЗГ КГА);
- заместитель председателя Комитета по проектно-планировочным работам (Полищук В. Е.);
- председатель Комитета - главный архитектор.
Утверждение ВРЗ:
- после получения согласований ВРЗ передается заказчику для проведения общественных обсуждений;
- проект ВРЗ утверждается распоряжением председателя КГА. Проект распоряжения председателя КГА об утверждении ВРЗ готовит Кореневская А. Ю., сотрудник Комитета.
Порядок подготовки, состав и содержание проектов планировки территории и проектов межевания территории. Порядок подготовки проектов планировки территории и проектов межевания территории:
- проект планировки территории (ППТ) - градостроительная документация, разрабатываемая для частей территорий поселений;
- проект планировки разрабатывается по заказу застройщиков или органов местного самоуправления.
Практика против теории: мнение экспертов о необходимости разработки проектов планировки и межевания территории.
Ответ губернатора Санкт-Петербурга Матвиенко В. И. депутатам Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 19 марта 2008 г. N 801420-3: "Производить разработку проектов планировки в отношении территорий, занятых многоквартирными домами, в районах сложившейся застройки при наличии ранее утвержденных и неотмененных красных линий, крайне нецелесообразно. Разработка проектов планировки территории, совмещенных с проектом межевания, необходима в отношении территорий, на которых осуществляется новое жилищное строительство".
Алгоритм согласования в подведомственной организации уполномоченного органа - Отдел подготовки документации по ППТ ГУ ЦИОГД.
Полномочия отдела:
- проверка комплектности;
- подготовка проекта распоряжения КГА о направлении документации по планировке территорий на утверждение в Правительство Санкт-Петербурга;
- подготовка проекта Постановления Правительства Санкт-Петербурга об утверждении ППТ.
Состав документации по ППТ и ПМТ определен ст. ст. 42, 43 ГрК:
Т. 1. Проект чертежа по планировке территории.
Т. 2. Проект планировки. Основная (утверждаемая) часть.
Т. 3. Обосновывающая часть ППТ.
Т. 4. Разбивочный чертеж красных линий с актом согласования.
Т. 5. Проект межевания территорий.
Т. 6. Исходные данные, согласования, распоряжения, в т. ч. протокол публичных слушаний, заключение о результатах публичных слушаний.
Просто о сложном: ППТ - документация по выделению структурных элементов квартала:
- подготавливается на основании распоряжения КГА;
- подготавливается в соответствии с техническим заданием КГА, утвержденным заказчиком;
- проектные решения, предложенные на этапе эскиза планировки территории, подлежат согласованию с КГА и учету при подготовке проекта в целом;
- срок согласования КГА - до 10 дней.
Структура ППТ.
Основная часть ППТ включает графическую и текстовую части.
Графическая часть - чертежи планировки, выполняемые в границах территории проектирования:
- чертеж красных линий;
- чертеж линий, обозначающих дороги, улицы, проезды, объекты транспортной инфраструктуры;
- чертеж границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства.
Текстовая часть:
- характеристика размещения объектов;
- характеристика планируемого развития территории (плотность застройки, параметры застройки).
Проект межевания территории (ПМТ) - документация по границам застроенных земельных участков и границам незастроенных земельных участков:
- способ установления субъекта права;
- установление самого права на недвижимость;
- определение объекта управления недвижимостью.
Особенности правового регулирования во времени и пространстве сводятся к следующему. С 1 марта 2008 г. вступил в силу ФЗ от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", который установил, что процедура межевания будет проводиться без участия органов государственной власти субъектов Федерации. 28 февраля 2008 г. прошли Слушания "О проблемах землепользования в Санкт-Петербурге и необходимости разработки целевой программы сплошного межевания территорий в Санкт-Петербурге".
Пункт 7 Постановления Правительства РФ от 13 августа 2006 г. N 491 гласит:
до 1 июля 2007 г. должны быть установлены границы обособленных земельных участков, в пределах которых расположены объекты недвижимого имущества, предназначенные для электро-, тепло-, газо - и водоснабжения населения и водоотведения, а также границы зон действия публичных сервитутов в пределах жилых кварталов, микрорайонов для обеспечения беспрепятственного обслуживания указанного имущества;
до 1 июля 2008 г. должен быть обеспечен государственный кадастровый учет земельных участков, на которых расположены многоквартирные дома.
Основные недостатки петербургского межевания:
- установление границы по обрезу фундамента;
- обилие маломерных земельных участков;
- маломерный земельный участок площадью в 600 кв. метров;
- сегодня в кадастре Санкт-Петербурга более 6,6 тыс. земельных участков, площадь которых меньше 400 кв. метров.
В кадастре Санкт-Петербурга ЗУ площадью:
- 300 кв. метров и менее - 5,7 тыс.;
- 200 кв. метров более - 4,8 тыс.;
- 100 кв. метров - около 3,8 тыс.;
- 50 кв. метров и менее - около 2,7 тыс.;
- 20 кв. метров - 900;
- 10 кв. метров - 760;
- 2 кв. метра - около 140;
- 1 кв. метр - более 50.
Структурные элементы.
Размеры земельных участков определяют на основе фактического землепользования.
Составные части проекта межевания:
- границы земельных участков;
- установленные публичные сервитуты.
Согласование (проверка) и утверждение проектов планировки и проектов межевания осуществляются распоряжением председателя КГА.
Требования при разработке ПМТ:
- границы существующих землепользований не подлежат изменению;
- исключение - изъятие земель для государственных и общественных нужд в соответствии с законодательством;
- межеванию не подлежат территории, занятые транспортными и инженерными коммуникациями и сооружениями, а также земли общего пользования;
- при превышении нормативного размера земельного участка, занимаемого предприятием, при установлении его границ размер занимаемого участка может быть уменьшен до нормативного размера при соответствующем обосновании.
Разработка ПМТ:
- для объектов недвижимости, находящихся в собственности нескольких организаций, выделяется единый земельный участок, размер и границы которого устанавливаются в соответствии с основным функциональным назначением объекта;
- за отдельным землепользователем условно закрепляется часть участка пропорционально занимаемой полезной площади здания без закрепления границ в натуре;
- уточняются сервитуты, в соответствии с которыми землепользователи обязаны обеспечить: безвозмездное и беспрепятственное использование объектов общего пользования (пешеходные и автомобильные дороги, объекты инженерной инфраструктуры); возможность размещения межевых и геодезических знаков и подъездов к ним; возможность доступа на участок представителей соответствующих служб для ремонта объектов инфраструктуры и других целей.
Круг проблем:
- выведение территории из-под налогообложения;
- невозможность включения придомовой территории в процесс освоения территорий в силу сопротивления собственников, а также в силу маломерности таких участков;
- дополнительные затраты городского и муниципального бюджетов на содержание и благоустройство такой территории.
Подготовка, утверждение, регистрация и выдача градостроительных планов земельных участков.
Градплан - это документ, в котором указываются сведения, необходимые для дальнейшего использования земельного участка: его границы, виды разрешенного использования, предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, ограничения на использование, включая границы зон действия публичных сервитутов (при их наличии).
Юридические и физические лица представляют в КГА заявление о выдаче градостроительного плана в произвольной форме.
Перечень документов, прилагаемых к заявлению:
- нотариально заверенная копия кадастрового плана земельного участка в бумажном виде и кадастровый план земельного участка в электронном виде;
- нотариально заверенные копии договоров с предприятиями инженерно-энергетического комплекса Санкт-Петербурга;
- копия Приказа председателя КГА "Об утверждении ВРЗ земельного участка";
- материалы топографической съемки на территорию земельного участка в бумажном и электронном виде:
масштаб 1:500 при площади участка до 1 га;
масштаб 1:2000 при площади участка до 10 га;
масштаб 1:5000 при площади участка более 10 га;
- собственники, арендаторы земельных участков прикладывают:
нотариально заверенную копию свидетельства о праве собственности на земельный участок или нотариально заверенную копию договора аренды земельного участка, заключенного с КУГИ;
- нотариально заверенную копию устава организации со всеми изменениями и дополнениями к нему.
Регламент рассмотрения документации.
Заявление с приложенными документами регистрируется в канцелярии КГА и направляется в юридическое управление КГА.
Срок рассмотрения заявления юридическим управлением 3 дня.
При наличии положительного заключения юридического управления заявление с приложенными документами направляется в Управление информационного обеспечения градостроительной деятельности для подготовки проекта градостроительного плана земельного участка.
УИОГД подготавливает проект градостроительного плана земельного участка и передает его вместе с исходными материалами в Управление застройки города (далее - УЗГ).
УЗГ в 5-дневный срок проверяет проект градостроительного плана земельного участка и подготавливает проект распоряжения председателя КГА об его утверждении.
Проект распоряжения председателя КГА об утверждении градостроительного плана земельного участка визируется заместителями председателя Комитета и начальником юридического управления и подписывается председателем Комитета.
Порядок регистрации и выдачи градостроительного плана земельного участка:
- градостроительный план земельного участка после утверждения на бумажном и электронном носителях передается в УИОГД для регистрации;
- при регистрации градостроительному плану земельного участка присваивается номер;
- после регистрации градостроительный план земельного участка передается в канцелярию КГА для выдачи заявителю;
- заявителю выдаются первый и второй экземпляры градостроительного плана земельного участка на бумажном носителе;
- для получения градостроительного плана земельного участка заявитель обязан предоставить в КГА документ, удостоверяющий личность, третье лицо - нотариально заверенную доверенность от заявителя и документ, удостоверяющий личность.
Подводя итог, следует отметить, что технические средства позволяют решить проблему, есть соответствующая нормативная база, нет личного интереса чиновников в достижении формулы "бегать должны не люди, а файлы". Наряду с отсутствием личного интереса "вектор публичного интереса может меняться, его определяет чиновник". Дело очень часто решается по норме, но не по праву (не по "духу права").
Название документа