Электронное правительство как способ организации и развития государственного управления в условиях информационного общества (теоретический аспект)
(Федосеева Н. Н.) ("Государственная власть и местное самоуправление", 2008, N 10) Текст документаЭЛЕКТРОННОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО КАК СПОСОБ ОРГАНИЗАЦИИ И РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В УСЛОВИЯХ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЩЕСТВА (ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ АСПЕКТ)
Н. Н. ФЕДОСЕЕВА
Федосеева Н. Н., старший преподаватель кафедры государственных и международно-правовых дисциплин Муромского института, соискатель Владимирского юридического института ФСИН России.
Глобальная информатизация привела к возникновению и реализации практически во всех странах мира, а также на международном уровне концепции электронного государства. Обозначение "электронное правительство" довольно часто используется в массовой и научной литературе, поэтому необходимо определить, что оно означает, для целей возможности его дальнейшего использования в юридической науке как термина <1>. -------------------------------- <1> В настоящее время защищено две кандидатских диссертации, посвященных теоретическим и практическим проблемам электронного правительства: Яковлева Е. А. Электронное правительство: Теоретические модели и политическая стратегия Российского государства: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006; Туровец В. В. Преобразование информационной системы государственного управления на основе концепции электронного правительства: Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2005.
Известно, что сам термин "electronic government" впервые начал использоваться во времена администрации Президента США Билла Клинтона, которая придавала развитию Интернета и информационных технологий в целом особое значение. Русский вариант термина "электронное правительство" появился как калька с английского вслед за такими категориями, как "электронная торговля" (e-commerce), "электронный бизнес" (e-business), и др. Англоязычный термин "e-government" достаточно многозначен. Дословный его перевод - "электронное правительство". Однако в современных международно-правовых документах, в частности в решениях Европейского суда по правам человека, термин "government" применяется для обозначения государства как политического института в целом, представленного тремя ветвями власти, а не только центральным органом исполнительной власти (правительством) <2>. -------------------------------- <2> См.: Туронок С. Г. Интернет в политике: Политические аспекты новых информационно-коммуникативных технологий. Курс лекций. М., 2003.
И. Л. Бачило отмечает, что термин "e-government" может быть переведен не только как электронное правительство, но и как электронная администрация или электронное управление <3>. Эту точку зрения разделяет и Э. В. Талапина, подчеркивая, что электронное управление - это интерактивные взаимоотношения не только государства с гражданами и организациями, но и государственных органов между собой <4>. -------------------------------- <3> Бачило И. Л. О законодательстве в информационной сфере отношений // Информационное общество. 2001. N 4. С. 26. <4> Талапина Э. В. К вопросу об информационной функции государства // Информационное общество. 2002. N 1. С. 25; Талапина Э. В. Становление информационного общества во Франции // Государство и право. 2004. N 7. С. 68 - 78.
Однако, когда говорят об электронном правительстве, фактически речь идет об электронном государстве, электронном государственном аппарате, электронной инфраструктуре государства, государстве информационного общества и о самом этом обществе, которое также превращается в информационное, приобретая совершенно новые и прежде несвойственные ему черты <5>. Поэтому другие российские специалисты отмечают, что перевод рассматриваемого термина как электронное государство более удачно отражает содержание программ информатизации государства, нежели электронное правительство или электронная администрация <6>. Данная точка зрения наиболее справедлива, так как предлагаемый термин касается всех ветвей власти - законодательной, исполнительной и судебной. Конечно, это не означает сосуществования двух государств - бумажного и электронного - это одно и то же государство, но с новыми методами работы. Данной точки зрения придерживаются также и иностранные исследователи <7>. -------------------------------- <5> См.: Электронное правительство // Твоя война; www. warweb. ru. <6> Информационные ресурсы развития Российской Федерации. Правовые проблемы. М., 2003. С. 372. <7> См., например: Rogers W'O Okot-Uma. Electronic governance: Re-inventing Good Governance // www. r.okot-uma@commonwealth. int.
Таким образом, использование словосочетания "электронное правительство" в качестве русского эквивалента electronic government не вполне точно отражает смысл этого понятия. Более того, у людей непосвященных при упоминании электронного правительства возникают ассоциации, весьма далекие от того, что на самом деле имеется в виду <8>. Поэтому представляется более правильным использование термина "электронное государство". -------------------------------- <8> См.: Процесс-Консалтинг. Мониторинг и оценка электронных правительств. Аналитический отчет // Система мониторинга для электронного правительства, апрель 2003.
Определения рассматриваемого термина с момента введения его в научный лексикон строятся специалистами по разным принципам и претерпевают определенную эволюцию по мере того, как электронное правительство начинает внедряться в практику в отдельных странах. Одни авторы предпочитают определения описательные, дающие информацию о том, какие именно преобразования происходят в обществе и отдельных его структурах благодаря внедрению электронного правительства <9>. Другие избирают прикладной аспект электронного правительства и просто перечисляют разные применения его отдельных инструментов <10>. Есть технические определения, которые акцентируют внимание на используемых технологических решениях и специфических программных продуктах <11>. Существуют экономические определения, ориентированные на максимальную эффективность управления государством <12>. -------------------------------- <9> См.: Холмс Д. E. gov. Стратегии электронного бизнеса для государства. М., 2004. <10> См.: The State Services Commission, New Zealand e-government Strategy. June 2003. <11> См.: Alexander, Jason H., Grubbs, Joseph W. Wired Government: Information Technology, External Public Organizations, and Cyberdemocracy. University of Delaware. <12> См.: lnfoDev and the Center of Democracy and Technology. The e-government Handbook for developing countries. November 2002.
Каждый подход отображает определенный аспект функционирования электронного правительства. Тем не менее всех их объединяет акцент на частных сторонах электронного правительства. Е. А. Яковлева предлагает рассмотреть лишь некоторые из вариантов понимания данного термина <13>. -------------------------------- <13> См.: Яковлева Е. А. Указ. соч.
1. Государство в Сети (наличие порталов государственных органов) <14>. -------------------------------- <14> См.: Калинин А. Бизнес продолжит движение в тумане. Электронного правительства не получится. Очередной либеральный проект будет сорван // Интернет-журнал: www. prognosis. ru. 05.03.2005.
2. Организация государственного управления на основе электронных средств обработки, передачи и распространения информации, предоставления услуг государственных органов всех ветвей власти всем категориям граждан (пенсионерам, рабочим, бизнесменам, государственным служащим и т. п.) электронными средствами, информирования теми же средствами граждан о работе государственных органов <15>. Или использование в органах государственного управления новых технологий, в том числе и интернет-технологий <16>. -------------------------------- <15> См.: Станкевич Л. Т., Новоженина Н. О. Электронное правительство: Теоретические модели и реальная практика // Технологии информационного общества - Интернет и современное общество: Труды VI Всероссийской объединенной конференции (Санкт-Петербург, 3 - 6 ноября 2003 г.). СПб., 2003. <16> См.: Dahl R. Poliarchy: Participation and Opposition. New Haven, 1971; Ландэ Д. E-Government - лозунг или технология? // Информационный центр EIVisti; www. visti. net. 11.06.2003.
3. Информационное взаимодействие органов государственной власти и общества с использованием информационно-телекоммуникационных технологий <17>. Эта формулировка в русскоязычной литературе часто признается классической. -------------------------------- <17> См.: Егорова А. Электронное правительство для электронной демократии. Поле чудес в... нашей стране // Банковские технологии. 2001. N 3; Барышникова О. А. Современные информационные технологии Oracle как платформа для электронного правительства // Информационное общество. 2003. N 1. С. 35.
Встречаются и более расширенные толкования, например, такое: "Под термином "электронное правительство" понимается трансформация внутренних и внешних взаимодействий в системах государственного управления, которая обеспечивается за счет внедрения технологий информации и связи с целью оптимизации управленческих процедур, процессов обслуживания населения и обеспечения конституционных прав граждан. Иными словами, существо идеи e-government заключается в организации управления государством и взаимодействия с гражданами через Интернет и другие информационные сети" <18>. -------------------------------- <18> Ушаков К. Государство и революция // Компьютерра. 2002. N 9; Данилин А. В. Среда электронного взаимодействия для электронного правительства // Информационное общество. 2003. N 1. С. 43.
4. Прямое заимствование правительственными и государственными организациями идеи электронного бизнеса. Здесь правительство выступает как разновидность корпоративного пользователя информационных технологий <19>. В рамках этого определения "e-government" - электронное правительство - это, по сути, некая трансформация для правительственных и государственных организаций идеи электронного бизнеса (e-business). -------------------------------- <19> См.: Данилин А. В. Электронные государственные услуги и административные регламенты: от политической задачи к архитектуре электронного правительства. М., 2004; Холмс Д. Указ. соч.
5. Автоматизированные государственные службы, основными функциями которых являются: обеспечение свободного доступа граждан ко всей необходимой государственной информации, сбор налогов, регистрация транспортных средств и патентов, выдача необходимой информации, заключение соглашений и оформление поставок, необходимых государственному аппарату материалов и оснащения. Это может привести к снижению затрат и экономии средств налогоплательщиков на содержание и финансирование деятельности государственного аппарата, увеличение открытости и прозрачности деятельности органов управления <20>. -------------------------------- <20> См.: Олсон М. Логика коллективных действий: общественные блага и теория групп. Пер. с англ. М., 1995. Серия "Экономика". Т. 1.
Это подход является характерным для индустриального периода, на практике он превращается в сужение функций электронного правительства до рамок задач автоматизации деятельности государственных органов на базе вычислительной техники и сетевых технологий. Налицо директивная малоадаптивная модель - система электронного правительства, которая призвана улучшить существующие процессы взаимодействия государственных органов, бизнеса и граждан на основе рационализации обмена информацией <21>. -------------------------------- <21> См.: Инфраструктура организованных рынков: электронные интерфейсы с системой государственного регулирования // E-center: www. ecenter. com. 05.11.2003.
6. Средство, позволяющее использовать достижения интернет-технологий в целях повышения эффективности деятельности государства. В странах, которые в числе первых серьезно обратили внимание на ИТ-разработки, в первую очередь в США и Великобритании, электронное правительство рассматривается, скорее, как концепция, направленная на повышение эффективности деятельности государства в целом <22>. В частности, понятие "электронное правительство" было определено сенаторами Либерманом и Томпсоном как средство, "позволяющее лучше использовать достижения интернет-технологий в целях повышения эффективности и предоставления гражданам простого электронного доступа к программам, услугам и информации правительства" <23>. -------------------------------- <22> См.: Голобуцкий А. П., Шевчук О. Б. Электронное правительство. Киев, 2002. <23> Компьютеризация государственного управления // Бюро международных информационных программ. Государственный департамент США; www. usinfo. state. gov. 30.10.2002.
В иностранной литературе подобная точка зрения встречается достаточно часто: "Многие страны пытаются использовать информационно-коммуникативные технологии (ИКТ) для повышения эффективности государственного управления. Этот процесс и понимается под термином "электронное правительство" <24>. Или: "Под электронным правительством понимают использование информационных и коммуникационных технологий для повышения эффективности, экономичности и прозрачности правительства и возможности общественного контроля над ним" <25>. -------------------------------- <24> См.: Knowledge Management and ICT for Public Administration // The Network of Institutes and Schools of Public Administration in Central and Eastern Europe; www. nispa. sk. <25> Электронное правительство: рекомендации по внедрению в Российской Федерации / Под ред. В. И. Дрожжинова, Е. З. Зиндера. М., 2004.
Показательно в этом плане и высказывание сотрудника российского государственного аппарата из Нижнего Новгорода: "Идея электронного правительства... в том, чтобы решить три основные проблемы власти: ввести электронный документооборот, который позволит уменьшить бюрократические проволочки и ускорить принятие решений, перевести в электронную форму общение граждан и бизнеса с властью и, кроме того, сделать государственное и муниципальное управление более прозрачным, дебюрократизировать власть и приблизить ее к гражданам" <26>. -------------------------------- <26> Kaczmarczyk A. Perspectives of cyberdemocracy // Institute of Mathennatical iVIachines; www. imm. org.
Подход к понятию "электронного правительства" с точки зрения эффективности выглядит менее поверхностным, чем так называемые технологические определения, но и он не может быть всеохватывающим. Таким образом, можно сказать, что общий подход к электронному правительству и понимание его функций во многом зависят от уровня внедрения информационных технологий в обществе. Например, в России, где электронное правительство проходит начальный этап своего становления, это понятие сужается до совершенствования государственного управления с помощью использования новых информационно-компьютерных технологий, что, безусловно, должно повысить его эффективность. Например, по словам одного из видных чиновников, "это неточный термин, мы не должны говорить об электронном правительстве, мы должны говорить о правительстве, которое использует информационные технологии. Мы должны говорить о Федеральном Собрании, которое использует информационные технологии. Мы должны говорить о судах, которые используют информационные технологии. Мы говорим о некой коммуникационной среде, которая позволяет структурам власти и структурам гражданского общества, бизнесу взаимодействовать в единых стандартах, понятных друг для друга". Каждое из приведенных определений представляет электронное правительство, скорее, как очередное прикладное решение, способ модернизации уже существующих структур и отношений, а не как самостоятельную идею комплексной трансформации самих принципов организации управления государством <27>. -------------------------------- <27> См.: Яковлева Е. А. Указ. соч.
На многогранность понятия "электронное правительство" указывается в отчете ООН "Электронное правительство на перепутье" <28>. В документе говорится о том, что внедрение электронного правительства не означает, что компьютеры в перспективе заменят государственных служащих. Имеется в виду, что деятельность государственных органов должна опираться на мощную, эффективную и безопасную электронную систему и в их внутренней деятельности, и во взаимодействии с гражданами и бизнесом. Чтобы базы данных различных ведомств были совместимы и могли обмениваться информацией, чтобы гражданин мог из дома оформить необходимые документы, чтобы государственные закупки производились через открытые электронные торги. Понятие "электронное правительство" многогранно и, по сути, обозначает обеспечение государственного управления современными компьютерными и коммуникационными технологиями. Подчеркивается, что их внедрение позволит многократно повысить эффективность работы государственных органов, расширит возможности граждан и в конечном счете будет стимулировать экономику и развивать общественные отношения. Так, внедрение электронного правительства связано со структурными реформами государственного управления, в частности с изменениями количества и характера функций государственных органов, внедрением административных электронных регламентов деятельности. -------------------------------- <28> См.: United Nations. The World Public Sector Report 2003: e-government at the Crossroads, 2003.
Таким образом, "e-government" сейчас - это термин, за которым фактически кроется лаконичное описание современного подхода (сформировавшегося в условиях информационного общества) к определению роли правительственных органов в жизни государства и общества. Этот термин обозначает новый способ организации и развития государственного управления, способ его трансформации и совершенствования для ориентации на принципиально более тесную связь с гражданами, кардинального улучшения показателей получения конкретных полезных результатов деятельности, большей экономичности деятельности и ответственности государственных органов. Описанный способ имеет в своей основе целенаправленное и скоординированное применение новых информационно-коммуникативных технологий для реализации функций государства.
------------------------------------------------------------------
Название документа