Государственно-правовое регулирование информационного обеспечения финансовой деятельности
(Саттарова А. А.) ("Финансовое право", 2013, N 9) Текст документаГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
А. А. САТТАРОВА
Саттарова Алина Альфредовна, ГБОУ ВПО "Башкирская академия государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан", г. Уфа.
В статье рассматриваются основные направления государственно-правового регулирования информационного обеспечения финансовой деятельности, которые характеризуются особенностями финансово-правовых отношений в информационной сфере и значением информации в них.
Ключевые слова: информационное обеспечение, финансовая деятельность.
State-law regulation of information ensuring of financial activity A. A. Sattarova
The article discusses the main directions of the state-legal regulation of the financial information supply activities, which are characterized by features of the financial and legal relations in the sphere of information and the value of information in them.
Key words: information system, financial activity.
Неотъемлемой составляющей государственно-правового регулирования в условиях современного общества является правовое управление информационной средой, т. е. сферой деятельности субъектов, связанной с созданием, преобразованием и потреблением информации <1>. Правовое регулирование в указанной сфере в условиях формирующегося информационного общества является необходимым фактором эффективного воздействия на поведение субъектов правоотношений (на отдельных граждан, общественные объединения и государственные органы, социальные общности и т. д.) <2>. -------------------------------- <1> Доктрина информационной безопасности Российской Федерации, утв. Указом Президента от 9 сентября 2000 г. N ПР-1895 // Российская газета. 2000. <2> Оль П. А. Понятие субъекта в теории права. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2000.
Развитие правового механизма информационной среды в целом оказывает стимулирующее влияние и на общественные отношения в сфере финансов. По словам М. М. Прошунина, в процессе перехода к информационному обществу изменяются общественные отношения в сфере финансов и, как итог, изменяется их правовое регулирование <3>. -------------------------------- <3> Прошунин М. М. Финансовый мониторинг в системе противодействия легализации преступных доходов: Дис. ... канд. юрид. наук.
Сегодня финансовая деятельность государства несет в себе особую информационную нагрузку, расширение границ информатизации современного общества приводит к расширению сферы информационного обеспечения как финансовой деятельности в целом, так и правового взаимодействия субъектов в процессе финансирования и посредством финансирования в целях обмена эксклюзивной правовой информацией <4>. -------------------------------- <4> Запольский С. В. К вопросу о природе финансовых правоотношений: информационная составляющая // Финансовое право. 2007. N 8. С. 5.
Информатизация ведет к созданию единого информационного пространства, в рамках которого производится накопление, обработка, хранение и обмен информацией между субъектами этого пространства - людьми, организациями, государствами <5>. При этом спецификой финансовых правоотношений является обмен информацией, предполагающий движение финансовых ресурсов, т. к. информационный обмен является основой любого правоотношения и изначально предполагает обмен информацией в различных ее формах. -------------------------------- <5> Хапай А. А. Специфика правового регулирования отношений в информационном пространстве современного общества // Правовые вопросы связи. 2007. N 1.
Попытаемся определить значение информационного обеспечения финансовой деятельности государства и необходимость ее государственно-правового регулирования. В Доктрине информационной безопасности Российской Федерации <6> выделяются четыре основные составляющие национальных интересов Российской Федерации в информационной сфере, определяющие фактически соответствующие направления государственной деятельности, это - соблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина в области получения информации и пользования ею; информационное обеспечение государственной политики Российской Федерации; развитие современных информационных технологий, отечественной индустрии информации; защита информационных ресурсов от несанкционированного доступа, обеспечение безопасности информационных и телекоммуникационных систем. -------------------------------- <6> Доктрина информационной безопасности Российской Федерации, утв. Указом Президента от 9 сентября 2000 г. N ПР-1895 // Российская газета. 2000.
По мнению некоторых ученых, важнейшая характеристика государства - это уровень его информационного обеспечения, оказывающего существенное влияние на все процессы социально-экономического развития общества <7>. -------------------------------- <7> Ковалева Н. Н. Система информационного обеспечения органов власти // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. N 6. С. 24 - 26.
Соглашаясь с этой позицией, добавим, что информационное обеспечение выражается как в процессе управления финансами или, другими словами, при формировании и использовании государственными органами финансово-информационных ресурсов (сведений), так и в процессе широкого распространения и всестороннего обмена информацией о финансовом состоянии и результатах финансовой деятельности хозяйствующих субъектов. Таким образом, информационное обеспечение финансовой деятельности пронизывает как процесс управления финансами в целом, так и каждую из ее стадий. Основные направления государственно-правового регулирования информационного обеспечения финансовой деятельности характеризуются прежде всего особенностями финансово-правовых отношений в информационной сфере и значением информации в них. Так, например, Налоговый кодекс Российской Федерации регламентирует определенный круг отношений, связанных с предоставлением, обработкой, учетом, обменом, анализом информации между органами власти и участниками налоговых отношений, возникающих в процессе налогового учета, предоставления налоговой декларации и иных данных по исполнению налоговых обязанностей. Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет порядок предоставления различного рода информационных данных при составлении проектов бюджетов и отчетов об их исполнении в государственные органы. Информационное обеспечение финансово-правовых отношений регулируется также административно-правовыми нормами о функциях различных государственных органов власти, финансово-статистическими нормативами и технико-нормативными материалами по обеспечению организационных условий бюджетной обеспеченности, бюджетного процесса, финансово-учетной и налогово-учетной системы. В этой связи возникает необходимость классификации финансовых отношений, возникающих в процессе информационного обеспечения. Так, в частности, в юридической литературе можно встретить классификацию финансовых отношений по видам финансовой деятельности <8>: -------------------------------- <8> Ивачев О. В. Правовая основа информационного обеспечения профилактической деятельности налоговых правонарушений // Административное и муниципальное право. 2009. N 8. С. 72 - 78.
1) информационно-бюджетные отношения по предоставлению информации для бюджетного планирования, учета бюджетополучателей и бюджето-распределителей по обеспечению сбалансированности государственных доходов и расходов; 2) информационно-налоговые отношения обмена документами и сведениями о доходах и расходах налогоплательщиков: из норм налогового учета, из оперативных сведений по выявлению неуплаченных налогов и сборов; 3) конституционные отношения по обеспечению прав граждан на информацию; 4) финансово-информационные отношения по анализу финансовой отчетности организаций перед государственными органами; 5) организационно-управленческие, планово-бюджетные, расчетно-кредитные, властные и невластные отношения по предоставлению информации о субъектах рынка; 6) информационно-статистические отношения финансового контроля, финансовой отчетности и учета; 7) информационно-банковские отношения по мониторингу платежеспособности субъектов банковской деятельности; 8) информационно-страховые отношения в сфере обязательного страхования и депозитарного хранения; 9) бухгалтерско-учетные отношения и финансово-правовые расчеты по уплате определенного размера налога и сбора; 10) нормативы и стандарты бюджетной обеспеченности доходами различных бюджетов при формировании проекта федерального бюджета на год и др. Представленная классификации финансовых правоотношений позволяет нам объединить их в 4 группы, в частности, это: 1) отношения по поводу применения, использования, распространения финансово-правовой информации; 2) отношения по поводу финансового планирования; 3) отношения, регулирующие финансово-правовые процедуры; 4) отношения по осуществлению финансового контроля. Именно эти финансовые правоотношения, по нашему мнению, в государственно-правовом регулировании основываются на системном подходе, обусловленном комплексным характером регулируемых отношений. Систему правового регулирования общественных отношений в области информационного обеспечения финансовой деятельности государства следует развивать на основе функций, которые они несут. По мнению А. А. Хапай <9>, правовое регулирование в информационной сфере предполагает наличие целого комплекса направлений воздействия: 1) функция информирования, в рамках которой осуществляется обеспечение прав граждан на информацию; 2) функция организации поведения, формирующая у членов общества те или иные правила (алгоритмы) поведения; 3) функция информационного обмена. -------------------------------- <9> Хапай А. А. Указ. соч.
Считаем, что данные функции отражают исключительно информационно-коммуникативные свойства информации и не учитывают ее свойства в качестве средства передачи данных или ее участия в государственном управлении. В этой связи предлагаем дополнить вышеуказанный перечень относительно финансово-правовой сферы следующими функциями: 1) по осуществлению правотворчества и правоприменения в финансово-правовой сфере; 2) по обслуживанию финансового законодательства и реализации потребностей процесса аккумулирования, распределения и использования денежных средств государства; 3) по информированию и информатизации финансово-правовых отношений, укрепляющих финансовую дисциплину, позволяющих осуществлять непрерывный контроль за ходом осуществления финансово-правовых отношений; 4) по формированию уважения к праву и пропаганде правового поведения. Исходя из обозначенных функций государственно-правовое регулирование информационного обеспечения финансовой деятельности государства включает в себя следующие блоки: общую группу нормативно-правовых актов, регламентирующих процесс информационного обеспечения деятельности финансовых органов; группу нормативно-правовых актов, непосредственно направленных на правовое регулирование информационного обеспечения государственного управления финансами; нормативно-правовые акты, направленные на информирование граждан, юридических лиц, и др. Если говорить о государственно-правовом регулировании информационного обеспечения деятельности финансовых органов, то рассмотрение этой группы нормативно-правовых актов необходимо начать с распоряжения Правительства Российской Федерации от 06.05.2008 N 632-р "О Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года" <10>, которое первым в истории развития информационного законодательства России обеспечило повышение оперативности, обоснованности и действенности управленческих решений, принимаемых органами власти и управления, за счет сокращения сроков доставки информации, повышения ее полноты и достоверности, а также более глубокого анализа всей доступной информации. -------------------------------- <10> Распоряжение Правительства Российской Федерации от 06.05.2008 N 632-р "О Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 20. Ст. 2372.
Свое развитие правовое регулирование информационного обеспечения деятельности органов государства и структурирование информационного пространства получило в ряде нормативных правовых актов, например в Указе Президента Российской Федерации от 20 января 1994 г. N 170 "Об основах государственной политики в области информатизации" <11>, в Указе Президента Российской Федерации от 28 июня 1993 г. N 966 "О Концепции правовой информатизации России" <12>, в Концепции формирования и развития единого информационного пространства России и соответствующих государственных информационных ресурсов, разработанной во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 1 июля 1994 г. N 1390 "О совершенствовании информационно-телекоммуникационного обеспечения органов государственной власти и порядке их взаимодействия при реализации государственной политики в сфере информатизации" <13>, в Указе Президента Российской Федерации от 29 марта 1994 г. N 607 "О взаимодействии федеральных органов государственной власти Российской Федерации в области информационно-правового сотрудничества с органами власти государств - участников Содружества Независимых Государств" <14> и др. -------------------------------- <11> Указ Президента Российской Федерации от 20.01.1994 N 170 "Об основах государственной политики в сфере информатизации" // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. N 4. Ст. 305. <12> Указ Президента Российской Федерации от 28.06.1993 N 966 "О Концепции правовой информатизации России" // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 27. Ст. 2521. <13> Концепция формирования и развития единого информационного пространства России и соответствующих государственных информационных ресурсов: одобрена решением Президента Российской Федерации от 23 ноября 1995 г. N Пр-1694. М.: НТЦ "Информрегистр", 1996. <14> Указ Президента Российской Федерации от 29.03.1994 N 607 "О взаимодействии федеральных органов государственной власти Российской Федерации в области информационно-правового сотрудничества с органами власти государств - участников Содружества Независимых Государств" // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. N 14. Ст. 1049.
В указанных документах устанавливается, что деятельность государства в рассматриваемой области направлена на создание условий действенного и оперативного информационного обслуживания общества, государства, граждан, предприятий, коммерческих структур и иных субъектов информационных отношений; соблюдение конституционных прав и свобод граждан в области получения информации и пользования ею, развитие современных телекоммуникационных технологий, защиту государственных информационных ресурсов от несанкционированного доступа. Отдельного внимания заслуживают нормативно-правовые акты, непосредственно регулирующие информационное обеспечение деятельности контрольно-счетных органов, осуществляемой в рамках ФЗ от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" <15>. -------------------------------- <15> Федеральный закон от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" // Российская газета. 2011. N 29.
К группе нормативно-правовых актов, непосредственно направленных на правовое регулирование информационного обеспечения государственного управления финансами, следует отнести Постановление Правительства Российской Федерации от 25.12.2009 N 1088 "О государственной автоматизированной информационной системе "Управление" <16>, предназначенной для осуществления мониторинга и анализа процессов, происходящих в реальном секторе экономики, финансово-банковской и социальной сферах, а также социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, распоряжение Правительства Российской Федерации от 20.07.2011 N 1275-р "О Концепции создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами "Электронный бюджет" <17>. -------------------------------- <16> Постановление Правительства Российской Федерации от 25.12.2009 N 1088 "О государственной автоматизированной информационной системе "Управление" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 1. Ст. 101. <17> Распоряжение Правительства Российской Федерации от 20.07.2011 N 1275-р "О Концепции создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами "Электронный бюджет" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 31. Ст. 4773.
В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 марта 2011 г. N 442-р "Об утверждении Перечня документов (сведений), обмен которыми между органами и организациями при оказании государственных услуг и исполнении государственных функций осуществляется в электронном виде" <18> и протоколом заседания Правительственной комиссии по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления от 22 марта 2011 г. N 4, 29 июня 2011 г. был принят Приказ "Об утверждении Правил оказания Федеральным казначейством информационных услуг по учету начислений и фактов оплаты физическими и юридическими лицами государственных пошлин, денежных платежей (штрафов) и сборов" <19>. -------------------------------- <18> Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17.03.2011 N 442-р "Об утверждении Перечня документов (сведений), обмен которыми между органами и организациями при оказании государственных услуг и исполнении государственных функций осуществляется в электронном виде" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 13. Ст. 1787. <19> Приказ Казначейства Российской Федерации от 29.06.2011 N 252 "Об утверждении Правил оказания Федеральным казначейством информационных услуг по учету начислений и фактов оплаты физическими и юридическими лицами государственных пошлин, денежных платежей (штрафов) и сборов" // Вестник Банка России. 2011. N 60.
В рассматриваемую группу также входят документы, исходящие от Минфина России, ФНС России и др. Например, письмо Минфина России от 12.07.2012 N 16-01-08/55 "О представлении информации в целях обеспечения своевременной подготовки проекта Федерального закона "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" <20>, Приказ ФНС РФ от 12.11.2010 N ММВ-7-6/559@ "Об утверждении форматов представления в электронном виде уведомлений об открытии (закрытии), об изменении реквизитов счета (вклада) в банке, расположенном за пределами территории Российской Федерации, и о наличии счета в банке за пределами территории Российской Федерации" <21>, письмо ФНС РФ от 02.12.2010 N ШС-37-3/16791@ "О проведении подготовительных мероприятий по изготовлению бланков деклараций по налогу на доходы физических лиц" <22> и др. -------------------------------- <20> Документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс". <21> Приказ ФНС РФ от 12.11.2010 N ММВ-7-6/559@ "Об утверждении форматов представления в электронном виде уведомлений об открытии (закрытии), об изменении реквизитов счета (вклада) в банке, расположенном за пределами территории Российской Федерации, и о наличии счета в банке за пределами территории Российской Федерации" // Документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс". <22> Письмо ФНС РФ от 02.12.2010 N ШС-37-3/16791@ "О проведении подготовительных мероприятий по изготовлению бланков деклараций по налогу на доходы физических лиц" // Документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс".
Что касается заключительного блока нормативно-правовых актов, направленных на информирование граждан и юридических лиц, то к ним можно отнести ФЗ от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" <23>, ФЗ от 09.02.2009 N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" <24>. -------------------------------- <23> Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 19. <24> Федеральный закон от 09.02.2009 N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 7. Ст. 776.
Информационное обеспечение деятельности органов финансово-бюджетного муниципального контроля, основанного на положениях Закона N 6-ФЗ <25>, также предусматривает размещение на их официальных сайтах информации о проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятиях, о выявленных при их проведении нарушениях, о внесенных представлениях и предписаниях, а также о принятых по ним решениях и мерах. Кроме того, обязательным является опубликование на официальных сайтах контрольно-счетных органов ежегодных отчетов о деятельности. -------------------------------- <25> Федеральный закон от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" // Российская газета. 2011. N 29.
Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" включает организацию и проведение мониторинга эффективности муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, показатели и методика проведения которого утверждаются Правительством Российской Федерации согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 05.04.2010 N 215 "Об утверждении Правил подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля" <26>. -------------------------------- <26> Постановление Правительства Российской Федерации от 05.04.2010 N 215 "Об утверждении Правил подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 15. Ст. 1807.
Таким образом, особенности государственно-правового регулирования информационного обеспечения финансовой деятельности государства заключаются в его двойственной правовой природе. С одной стороны, информационное обеспечение необходимо для процесса управления финансами, а с другой стороны, для процесса широкого распространения и всестороннего обмена информацией о финансовом состоянии и результатах финансовой деятельности хозяйствующих субъектов.
------------------------------------------------------------------
Название документа