Массовое информирование в информационной деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации
(Устинович Е. С.) ("Административное право и процесс", 2010, N 2) Текст документаМАССОВОЕ ИНФОРМИРОВАНИЕ В ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>
Е. С. УСТИНОВИЧ
Устинович Е. С., проректор по науке Курского института государственной и муниципальной службы, соискатель сектора информационного права Института государства и права Российской академии наук, доцент, кандидат политических наук.
В соответствии с авторской концепцией в настоящее время в условиях информационного развития России федеральными органами исполнительной власти РФ осуществляется особый вид их деятельности - информационная деятельность, имеющая все признаки своей системности. В этой связи автором подчеркивается необходимость формирования и развития института массового информирования населения федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации.
Ключевые слова: информационная деятельность, информационно-коммуникационные технологии, институт массового информирования, информационно-коммуникационная сфера, СМИ, диалоговая культура взаимоотношений власти и граждан.
In accordance with the author's conception at present in conditions of information development of Russia the federal agencies of executive power effectuate the special type of their activity - information activity, which has all the features of systemic approach. In this connection the author stresses the necessity of formation and development of the institute of mass informing of population by federal agencies of executive power of the Russian Federation.
Key words: information activity, information-communicative technologies, institute of mass informing, information-communicative sphere, Mass Media, dialogue culture of relationship of the power and citizens.
Наряду с такими важными составляющими внешнего направления информационной деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации (далее по тексту - ФОИВ), как деятельность по информированию общества о своей работе и ее результатах, а также государственное информационное обслуживание граждан, следует обратить внимание и на насущную необходимость развития в качестве самостоятельного направления информационной деятельности ФОИВ массового информирования граждан, населения. Для чего имеется несколько оснований. Прежде всего, хотелось бы согласиться с высказываниями современных авторов, которые подчеркивают факт кардинальной, революционной смены парадигмы, природы отношений между основными акторами информационно-коммуникационной сферы жизни личности, общества, государства. Так, в частности, В. Н. Монахов вполне справедливо утверждает о том, что если раньше в центре массовых информационных процессов в качестве главных действующих лиц стояли журналисты или владельцы СМИ, то теперь приоритеты постепенно смещаются <1>. -------------------------------- <1> Монахов В. Н. Смена вектора развития информационных процессов // Информационное право: актуальные проблемы теории и практики: Кол. монография / Под ред. И. Л. Бачило. М.: Издательство "Юрайт", 2009. С. 345.
Ю. А. Нисневич обращает внимание на происходящую сегодня интенсивную конвергенцию различных средств массового информирования на основе использования современных информационно-коммуникационных технологий, сетей и систем <2>. Иными словами, сегодня мы действительно становимся свидетелями и участниками постепенной смены вертикальной модели информирования и организации коммуникаций на горизонтальную модель, о чем также высказываются как названные авторы, так и иные российские и зарубежные современные исследователи информационного общества, как М. Кастельс, Ф. Уэбстер и другие. -------------------------------- <2> Проблемы массового информирования в России [Электронный ресурс] / Авт. Ю. А. Нисневич // URL: http://www. academy-go. ru/Site/JournalPR/Publications/Nisnevich. shtml.
Тем не менее, несмотря на явно наметившуюся, по определению В. Н. Монахова, "смену вектора развития информационных процессов", пока все же инфраструктуру массового информирования в России составляют традиционные электронные (телевидение и радиовещание) и печатные СМИ, информационные агентства. К ним многие исследователи сегодня уже добавляют также и разнообразные сайты в глобальной сети Интернет. Но пока еще доминирование традиционных СМИ, за исключением, конечно же, сайтов, приводит к кризису массового информирования как института. Как правильно подчеркивает в этой связи Ю. А. Нисневич, как государственные или поддерживаемые в различных формах структурами власти, так и "независимые" СМИ сегодня фактически вынуждены выражать не мнение общества, а частные или корпоративные интересы в пространстве масс-медиа их явных и неявных владельцев - представителей различных элитных групп. В результате традиционные средства массовой информации сегодня не гарантируют объективности освещаемой и подаваемой ими информации, что сегодня имеет принципиальное значение для развития демократии в России <3>. -------------------------------- <3> Там же.
Таким образом, названные проблемы и тенденции развития информационных процессов в целом и массового информирования в частности возлагают определенную ответственность на государственные органы власти, в нашем случае - федеральные органы исполнительной власти на формирование уже сегодня традиции широкого или массового информирования граждан, снабжения их необходимой информацией в рамках своей компетенции в самых различных целях. Пока же можно определенно констатировать, что эта традиция до сих пор не сложилась. Наблюдаются лишь отдельные случаи достойного внимания к проблеме информирования населения. В качестве примера можно назвать опыт информационной работы в этом направлении Пенсионного фонда РФ. Необходимо сделать оговорку относительно его статуса. Пенсионный фонд РФ, конечно же, не является федеральным органом исполнительной власти. В соответствии с Постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 22 сентября 1993 г. N 958 "О передаче в ведение Совета Министров - Правительства Российской Федерации организаций и учреждений" было установлено, что Пенсионный фонд находится в ведении Совета Министров - Правительства Российской Федерации и ему подотчетен <4>. Однако Пенсионный фонд РФ - это государственное учреждение, наделенное публично-правовыми функциями в области пенсионного страхования. И это дает нам право рассматривать их опыт информационно-разъяснительной работы с населением. Пенсионным фондом уже сегодня демонстрируются положительные примеры информирования российских граждан с целью побуждения их стать активными участниками пенсионных отношений, наделения четким пониманием своих прав и обязанностей, всей полнотой информации о существующих управляющих компаниях, пенсионных фондах, их рейтингах надежности, о степени доходности и надежности определенных видов активов и иной информацией <5>. -------------------------------- <4> Справка о статусе Пенсионного фонда РФ. Электрон. дан. см. на сайте Пенсионного фонда РФ: URL: http://pfrf. ru/content/view/2520/62/. <5> Информирование населения - важный аспект пенсионной реформы / Авт. Н. Брусникин. Электрон. дан. см. на информационно-аналитическом портале Индустрии управления активами фондов: URL: http://www. fundshub. ru/14337/.
Пенсионным фондом РФ в своем бюджете ежегодно предусматриваются средства на проведение информационно-разъяснительной работы с населением, что позволяет, в частности, сегодня как минимум осуществлять адресную рассылку уведомлений людям о состоянии их пенсионных счетов. Но это действительно пока всего лишь минимум, и всего лишь один из немногих примеров, что не дает основания говорить о массовом информировании населения со стороны власти. Это только лишний раз говорит о неудовлетворительном положении дел в этом направлении информационной деятельности, которое необходимо так или иначе все-таки развивать в силу необходимости формирования новой диалоговой культуры взаимоотношений власти и граждан. В современных условиях возрастает роль федеральных органов исполнительной власти России. Следует отметить фактор департаментализации многих министерств и ведомств, т. е. наличие у части из них большой сети территориальных органов, возможности которых реально использовать для проведения соответствующей информационной работы с населением на региональном уровне. Это относится, например, к Министерству экономического развития Российской Федерации, где входящая в его структуру Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии имеет свои территориальные органы во всех субъектах РФ <6>. И сегодня ее информационно-разъяснительная работа по вопросам так называемой дачной амнистии как никогда была бы своевременной для населения страны, где редкая семья не имеет собственного дачного участка. Разветвленную сеть территориальных органов имеет также и Федеральная налоговая служба, входящая в структуру Минфина РФ, а также Федеральная служба по труду и занятости, входящая в структуру Минздравсоцразвития РФ. -------------------------------- <6> Приказ Федеральной регистрационной службы от 29.06.2005 N 85 "О принципах размещения территориальных органов Федеральной регистрационной службы" // URL: http://www. rosregistr. ru/index. php? menu=2015100000.
Совершенно очевидно, таким образом, что столь плачевное состояние дел по массовому информированию граждан, "снабжению" их необходимой информацией со стороны органов власти говорит только об одном - об отсутствии соответствующей государственной политики в данном направлении. Данное обстоятельство также лишний раз свидетельствует о необходимости формирования соответствующей политики на федеральном уровне, федеральными органами исполнительной власти. Именно они, как уже подчеркивалось неоднократно в рамках исследования, в этом случае должны сформировать модель, своего рода образец для подражания для иных государственных органов власти, региональной власти и в конечном итоге для уровня местного самоуправления. Причем хотелось бы обратить особое внимание на то, что именно федеральный уровень исполнительной власти, обладая сегодня наилучшими во всех отношениях ресурсами и необходимым бюджетом, будет способствовать формированию информационной культуры у российских граждан. Важно также подчеркнуть и то, что сегодня недостаточно гарантировать только лишь возможность быть информированным, важно, чтобы часть информации предоставлялась не на основании обращения гражданина или его запроса, но и на основе инициативы власти по информированию населения. К тому же мы уже имеем сегодня примеры проявления инициативы власти, например, в формировании основ гражданского общества, ее институтов, как это было в случае с образованием Общественной палаты. Однако не хотелось бы, чтобы российская власть вела себя избирательно в проявлении своей инициативы, а нашла в себе силу ее проявить при формировании института полноценного массового информирования населения, где, безусловно, требуется помощь государства. Задачу построения системы массового информирования граждан также можно решать сегодня в рамках осуществления административной реформы. Как об этом пишут многие современные исследователи (в частности, И. Н. Барциц, Т. Я. Хабриева и др.), в административных регламентах оказания государственных услуг или специализированных регламентах, непосредственно посвященных информированию граждан, например, о положении на рынке труда, что особенно актуально в кризисные периоды. Так, например, соответствующие регламенты были приняты Федеральной службой по труду и занятости - Административный регламент предоставления Федеральной службой по труду и занятости государственной услуги по информированию о положении на рынке труда в Российской Федерации, правах и гарантиях в области занятости населения и защиты от безработицы <7> и Административный регламент предоставления государственной услуги по информированию о положении на рынке труда в субъекте Российской Федерации. -------------------------------- <7> Утвержден Приказом Минздравсоцразвития России от 17 марта 2008 г. N 125н.
В первом из названных Регламентов предусмотрена такая информирующая возможность, как предоставление государственной услуги при публичном информировании путем размещения в средствах массовой информации, на официальном сайте Роструда в сети Интернет; юридическим фактом, которым заканчивается предоставление государственной услуги, является публикация (статья, заметка и т. д.), информация на официальном сайте Роструда в сети Интернет в электронном виде или распечатки с официального сайта Роструда в сети Интернет. Причем при закреплении порядка информирования о правилах предоставления государственной услуги подразумеваются и те формы информационной работы с населением и организациями, которые могут иметь и адресную направленность, использованы при инициативном информировании со стороны ведомства. А именно информация о государственной услуге предоставляется получателям государственной услуги непосредственно с использованием средств телефонной связи, электронного информирования, вычислительной и электронной техники, посредством размещения на официальном сайте Роструда в сети Интернет, в СМИ, издания информационных материалов (брошюр, буклетов и т. д.), а также в помещении Роструда. Однако таких примеров пока еще недостаточно. Но процесс утверждения административных регламентов оказания государственных услуг еще не закончен, и поэтому повод для оптимизма сохраняется. К сожалению, следует констатировать, что список ФОИВ, разработавших и утвердивших административные регламенты по информированию и сделавших, таким образом, важный шаг по направлению формирования института распространения информации по актуальным социально значимым вопросам в рамках своей компетенции, пока скуден. Похоже, что специализированным административным регламентам оказания государственной услуги по информированию федеральная исполнительная власть пока большого внимания не уделяет. Этому можно найти объяснение только следующим обстоятельством. Есть, конечно же, целый ряд министерств и ведомств, деятельность которых достаточно специфична, и, скорее всего, от них не стоит ожидать нарастающей волны массового информирования населения, например, это относится к Министерству юстиции РФ, в структуру которого входят Федеральная служба исполнения наказаний и Федеральная служба судебных приставов. Есть и другая причина, заключающаяся в том, что некоторым ФОИВ не будет смысла развивать как способ информирования граждан так называемое адресное распространение информации, как это делает вышеназванный Пенсионный фонд РФ. Так, например, Министерству транспорта РФ, и конкретно Федеральному агентству железнодорожного транспорта и Федеральному агентству воздушного транспорта, имеет смысл проводить свою информационную работу преимущественно в форме буклетов, брошюр в зданиях железнодорожных и аэровокзалов и кассах предварительной продажи билетов на железнодорожный и авиатранспорт. В любом случае можно определенно утверждать, что информирование граждан, населения со стороны органов власти необходимо. В какой форме и каких объемах, а также какими способами распространять информацию населению как о социально значимых вопросах, так и о предоставляемых услугам и т. п., каждый из ФОИВ должен решать самостоятельно и в рамках осуществления государственной информационной политики. Проблемы массового информирования населения именно по актуальным социально значимым вопросам можно решать и через специальные целевые программы. Первый опыт уже демонстрируют некоторые субъекты Федерации. Так, например, в Красноярском крае принята ведомственная целевая программа "Информирование населения Красноярского края о деятельности и решениях органов государственной власти края и информационно-разъяснительная работа по актуальным социально значимым вопросам на период 2009 - 2011 годы", в которой наряду с традиционными способами информирования населения привлекает к себе внимание такое решение, как увеличение разового тиража изданий краевых государственных автономных учреждений, осуществляющих информирование по указанным направлениям <8>. -------------------------------- <8> Ведомственная целевая программа "Информирование населения Красноярского края о деятельности и решениях органов государственной власти края и информационно-разъяснительная работа по актуальным социально значимым вопросам на период 2009 - 2011 годы" [Электронный ресурс] // URL: http://www. krskstate. ru/docs/0/doc/575.
Итак, в рамках осуществления своей функциональной деятельности федеральные органы исполнительной власти в современных условиях демократического и информационного развития нашего государства, построения основ гражданского общества должны производить своего рода отбор информации, с целью развития института массового информирования граждан и расширения конституционных гарантий прав граждан на получение информации. Очевидно, что такого рода отбор информации должен основываться и исходить из компетенции ФОИВ и обязательно отвечать принципу целесообразности. Принцип целесообразности, в свою очередь, должен основываться на задачах, которые призваны решать сегодня те или иные министерства и ведомства. Иными словами, институт массового информирования граждан, осуществляемый ФОИВ, преследует достижение вполне актуальных и конкретных целей: информационно-образовательных, информационно-воспитательных и информационно-разъяснительных. Так, если речь идет о проблеме повышения политико-правовой культуры российских граждан, правового информирования и образования, то ее решение находится в сфере компетенции МВД России. Именно этому федеральному органу исполнительной власти, возможно, стоит подумать о создании специализированного центра политического образования, наподобие Федерального центра политического образования в Германии (Bundeszentrale far politische Bildung). Тем более что сегодня в российском обществе накопилось достаточное количество проблем, требующих своего решения. В Законе РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации" под массовой информацией понимаются предназначенные для неопределенного круга лиц печатные, аудио-, аудиовизуальные и иные сообщения и материалы. В современных условиях, когда роль и значение информации как никогда ранее столь велики в вопросе управления государственными делами и потребность граждан в ней столь высока, федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации фактически приобретают статус самостоятельных субъектов массового информирования и даже отчасти выступают сами в качестве средств массовой информации. В отличие от законодательно закрепленного понятия, массовая информация, исходящая из ФОИВ, имеет свои особенности. Массовая информация, распространяемая федеральным органом исполнительной власти РФ, - это правовая, социальная, экономическая, экологическая и иная информация, распространяемая по инициативе ФОИВ на регулярной основе или с определенной периодичностью для неопределенного круга лиц или рассчитанная строго на целевую аудиторию в рамках своей компетенции и для реализации своих функций. Принципиальное отличие, таким образом, массового информирования от иных видов внешнего направления информационной деятельности ФОИВ состоит в исходящей от самого органа власти инициативе по информированию. В Руководящих принципах политики совершенствования государственной информации, являющейся общественным достоянием, разработанных в 2004 г. в ЮНЕСКО и переведенных на русский язык российским Комитетом программы ЮНЕСКО "Информация для всех", сформулировано, что "открытое и неограниченное распространение общественной информации, созданной государственными органами, повышает безопасность и здоровье общества, а также способствует улучшению уровня жизни, так как у граждан появляется больше возможности для принятия осознанных решений по вопросам собственной повседневной жизни, окружающей среды и будущего" <9>. -------------------------------- <9> Руководящие принципы политики совершенствования государственной информации, являющейся общественным достоянием [Электронный ресурс] / ЮНЕСКО, Париж, 2004 // URL: http://www. ifapcom. ru/files/publications/Ruk_princ_polit_gos_inf. pdf.
Поэтому, подытоживая вышесказанное, отметим, что создание института массового информирования граждан, населения со стороны федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации становится в настоящее время важной государственной задачей. Существует часть государственной информации, имеющей важное социальное значение, которой должны владеть и граждане нашей страны, так как это затрагивает их конституционные права. И эту часть информации могут объективно предоставить только сами органы власти. И это та часть информации, которую в целях реализации конституционных прав граждан на информацию федеральные органы исполнительной власти РФ должны распространять инициативно, не ожидая юридического факта обращения гражданина или запроса на ее получение. Для России как демократического и правового государства информирование граждан должно стать своего рода нормой приличия, элементом культуры. Это позволит государству занять достойное место среди стран, наработавших положительный опыт массового информирования своих граждан, осуществляемого органами государственной власти.
Название документа