Банки, кредитные и страховые организации в системе субъектов таможенных правоотношений
(Новиков А. Б.) ("Банковское право", 2006, N 6) Текст документаБАНКИ, КРЕДИТНЫЕ И СТРАХОВЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ В СИСТЕМЕ СУБЪЕКТОВ ТАМОЖЕННЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
А. Б. НОВИКОВ
А. Б. Новиков, кандидат юридических наук, доцент Санкт-Петербургского университета экономики и финансов.
Успешное осуществление таможенной политики государства предполагает наличие и развитие эффективной системы таможенного регулирования. Нормативное определение таможенного регулирования согласно ч. 1 ст. 1 Таможенного кодекса Российской Федерации (ТК РФ) <1> обнаруживает обязательную процессуальную составляющую этого правового института, понимаемую как "порядок, при соблюдении которого лица реализуют право на перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации". В широком смысле установление порядка и правил в таможенной сфере предполагает практическое введение и поддержание правопорядка, общего таможенного режима как особого административно-правового режима <2>, достигаемое совокупными действиями большого круга участников таможенных правоотношений. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2066. <2> Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учебник для вузов. М., 2004. С. 431, 432; Бахрах Д. Н. Административное право. Учебник для вузов. М., 1996. С. 215 - 220.
Систематизация статусов субъектов таможенных правоотношений на основе норм ТК РФ позволяет по-новому взглянуть на процесс правового регулирования деятельности банков, кредитных и страховых организаций в сфере таможенного дела. Отечественной юридической наукой сравнительно давно было введено в оборот понятие субъекта таможенного права <3>, но в законодательстве это понятие до сих пор не нашло применения и комплексного развития. У субъектов таможенных правоотношений исследователи обнаруживают специальную таможенную правосубъектность, то есть способность лица быть участником правоотношений в области таможенного дела, обретение которой связано с выполнением таким субъектом ряда таможенных процедурных требований <4>. Эти, так сказать, правонаделительные процедуры распространяются, правда, не на всех лиц и, следовательно, не могут служить универсальной характеристикой указанной правосубъектности. Однако для банков, кредитных и страховых организаций такая специальная таможенная правосубъектность имеет выраженный характер и позволяет обнаружить перспективы повышения статуса этих субъектов в осуществлении таможенного дела. -------------------------------- <3> См., например: Сандровский К. К. Таможенное право: Учебное пособие. Киев, 1974. С. 16 - 18; Козырин А. Н. Таможенное право России: Учебное пособие. М., 1996. С. 20 - 24. <4> Бакаева О. Ю., Матвиенко Г. В. Таможенное право России: Учебник. М., 2004. С. 39.
В современной литературе субъект таможенного права - любое лицо, наделенное правами и несущее обязанности, вступающее в таможенные правоотношения при реализации своих прав и обязанностей <5>. Такая формулировка фактически характеризует таможенные правоотношения как исключительно процедурные, что с достаточной точностью отражает сущность таможенного регулирования. -------------------------------- <5> Таможенное право: Учебник для вузов / Под ред. М. М. Рассолова, Н. Д. Эриашвили. М., 2005. С. 46.
Статья 11 ТК РФ, определяющая основные понятия, содержит лишь девять дефиниций о субъектах таможенного права: правотворческие государственные органы - "федеральное министерство, уполномоченное в области таможенного дела", контролирующие государственные органы - "таможенные органы", подконтрольные лица - "лица", "российские лица", "иностранные лица", "заинтересованные лица", "декларант", "перевозчик", "таможенный брокер (представитель)". Конкретный процедурный статус в таможенных правоотношениях непосредственно выражают только понятия "декларант", "заинтересованные лица", "перевозчик", "таможенный брокер". Необходимо подчеркнуть, что законодатель напрямую относит таких субъектов к группе лиц, имеющих отношение к операциям с товарами (ч. 4 ст. 363 ТК РФ). В то же время общий перечень упомянутых в ТК РФ конкретных наименований субъектов таможенного права может составить внушительный список из нескольких десятков наименований. Речь идет об отсутствии в ТК РФ выраженного системного подхода к классификации субъектов по их материальным и процессуальным статусам, который бы позволил установить их естественную иерархию и избежать необоснованных перечислений и синонимов. При этом введение в ТК РФ главы "Система субъектов таможенного права" представляется все же актуальным предложением, которое должно быть основано на единообразном подходе к классификации субъектов таможенного права. К сожалению, в настоящий момент говорить о таком сформировавшемся подходе преждевременно даже в сугубо теоретическом плане. Сегодня имеется устойчивый взгляд на систему субъектов как совокупность государственных и негосударственных участников таможенных правоотношений <6>. Такой подход корреспондирует жесткому административно-правовому разграничению субъектов на контролирующие органы и подконтрольные лица, что не в полной мере отвечает современному содержанию таможенных правоотношений. -------------------------------- <6> Там же. С. 47, 48; Бекяшев К. А., Моисеев Е. Г. Таможенное право: Учебное пособие. М., 2004. С. 35.
Субъекты, не имеющие властных полномочий, представлены в соответствии с терминами ТК РФ как лица - юридические и физические, подразделяемые на две группы: российских и иностранных лиц <7>. Здесь такой критерий классификации, как роль в таможенных правоотношениях, не реализован, так как принципиально роли российских и иностранных лиц не различаются, в то время как административно-процессуальные статусы варьируются в широких пределах. -------------------------------- <7> См., например: Таможенное право: Учебное пособие / Под ред. М. М. Рассолова, Н. Д. Эриашвили. М., 2005. С. 47 - 50.
Среди субъектов, не имеющих государственно-властных полномочий, наряду с лицами, реализующими право на перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу (ч. 1 ст. 1 ТК РФ), выделяются лица, осуществляющие деятельность, связанную с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу, и лица, осуществляющие деятельность в области таможенного дела (ч. 1 ст. 387 ТК РФ). В этот круг входят банки, кредитные и страховые организации, но данное классификационное положение требует особых пояснений. Если деятельность лиц второй из упомянутых категорий получила развернутую правовую регламентацию на основе гл. 3 ТК РФ, то установление первой категории, на наш взгляд, является концептуальной, но пока неудачной новеллой, так как "легализует" на фоне действий лиц, перемещающих товары и транспортные средства через таможенную границу в смысле п. 7 ч. 1 ст. 11 ТК РФ, сложную сопутствующую деятельность иных лиц, требующую нормативного определения. Известную характеристику таких лиц дает понятие заинтересованного лица (п. 18 ч. 1 ст. 11, ст. 23, 25, ч. 1 ст. 179 ТК РФ), интересы которого затрагиваются решениями, действиями (бездействием) таможенных органов в отношении товаров и (или) транспортных средств непосредственно и индивидуально, если из положений ТК РФ не вытекает иное, и его представителя (ст. 64 ТК РФ). Строго говоря, такая "заинтересованность" присуща всем субъектам по ч. 1 ст. 387 ТК РФ. В конкретных таможенных процедурах понятие заинтересованного лица может трансформироваться в понятие субъекта обращения в таможенный орган о причинах и об основаниях принятого решения или совершенного действия либо о причинах непринятия решения или несовершения действия, если это затрагивает права и законные интересы субъекта непосредственно и индивидуально (ст. 23 ТК РФ). Заинтересованное лицо может рассматриваться в широком смысле как субъект, реализующий свое право обжаловать решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица, если такими решением, действием (бездействием), по мнению субъекта, нарушены его права, свободы или законные интересы, ему созданы препятствия к их реализации либо незаконно возложена на него какая-либо обязанность (ст. 45 ТК РФ). Однако законодатель часто применяет узкое толкование заинтересованного лица, причем в адаптированных к различным процедурам интерпретациях. Говоря о классификации субъектов по ч. 1 ст. 387 ТК РФ, необходимо признать, что понятие лиц, осуществляющих деятельность, связанную с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу, обладает существенной неопределенностью, как и ряд других определений. Представляется, что эти конструкции более отражают поиск законодателем синонимов, чем формирование четких дефиниций. Так, согласно ч. 6 ст. 358 ТК РФ законодатель среди организаций, деятельность которых связана с осуществлением внешней торговли товарами, различает участников внешнеэкономической деятельности (ВЭД), перевозчиков и иные организации, деятельность которых связана с осуществлением внешней торговли товарами, и их профессиональные объединения. В п. 14 ст. 408 ТК РФ классификация представлена участниками ВЭД и иными лицами, деятельность которых связана с осуществлением ВЭД. В ч. 1 ст. 405 ТК РФ в перечень участников ВЭД включены транспортные организации, экспортеры и импортеры, а в ч. 1 ст. 407 ТК РФ транспортные организации отделены от участников ВЭД. В ч. 1 ст. 369 ТК РФ законодатель применяет конструкцию "лица, имеющие отношение к перемещению товаров и транспортных средств через таможенную границу", включая в эту группу лиц, несущих обязанность по совершению таможенных операций для выпуска товаров (ст. 16 ТК РФ), декларантов и иных лиц. Очевидно, что такая манипуляция терминами ТК РФ не совершенствует. Переходя от группы лиц, осуществляющих деятельность, связанную с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу, к лицам, осуществляющим деятельность в области таможенного дела (ч. 1 ст. 387 ТК РФ), устанавливаем, что в соответствии со ст. 18 гл. 3 ТК РФ такую деятельность ведут юридические лица в качестве таможенных перевозчиков (ст. 93 - 98 ТК РФ), владельцев складов временного хранения (ст. 108 - 114 ТК РФ), владельцев таможенных складов (ст. 226 - 232 ТК РФ) и таможенных брокеров (п. 17 ч. 1 ст. 11, ст. 139 - 148 ТК РФ), при условии их включения в реестры лиц, осуществляющих деятельность в области таможенного дела. Как видим, формальными признаками таких субъектов являются определенная направленность деятельности юридического лица и его включение в соответствующий реестр. Особенностью современного таможенного регулирования явилось то, что ряд юридических лиц, действующих на аналогичной правовой основе, не включен в данный перечень. Среди таких лиц выделяются владельцы магазинов беспошлинной торговли (ст. 261 - 263 ТК РФ), владельцы свободных складов (гл. 12 ТК РФ 1993 г.), гаранты уплаты таможенных платежей - банки, кредитные и страховые организации и ряд других субъектов. Такое исключение в отношении владельцев магазинов беспошлинной торговли и владельцев свободных складов можно объяснить особенностью используемых ими таможенных процедур: эти субъекты непосредственно реализуют таможенные режимы в отличие от других субъектов, которые непосредственно не эксплуатируют таможенные режимы в своих интересах. Однако данное толкование является пока лишь доктринальным, не закрепленным в ТК РФ. В связи с этим представляется актуальным ввести в ТК РФ общее понятие "бенефициар таможенного режима". Бенефициар таможенного режима был определен А. Н. Козыриным как лицо, которое в соответствии с таможенным законодательством располагает необходимыми правомочиями (пользования, распоряжения) в отношении помещенного под таможенный режим товара и имеет право использовать в полном объеме все выгоды, льготы, преимущества, предоставляемые регламентацией данного режима <8>. Необходимо дополнить, что бенефициар таможенного режима несет также и все обязанности и таможенные обременения и ответственность, вытекающие из содержания таможенного режима, вплоть до его завершения. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Постатейный комментарий к Таможенному кодексу РФ (под ред. А. Н. Козырина) включен в информационный банк. ------------------------------------------------------------------ <8> Комментарий к Таможенному кодексу Российской Федерации / Под ред. А. Н. Козырина. М., 1996. С. 42.
Это понятие позволяет, в частности, установить различия среди "лиц, получивших разрешение на помещение товаров под таможенный режим" в зависимости от вида таможенного режима, и отграничить "лиц, получивших разрешение на осуществление таможенных процедур, не являющихся таможенными режимами" (см., например, ч. 5 ст. 92 ТК РФ). При внесенных уточнениях становится понятным, что таможенные перевозчики, владельцы складов временного хранения, владельцы таможенных складов и таможенные брокеры в силу основной направленности своей деятельности, во-первых, не являются бенефициарами таможенных режимов, а во-вторых, относятся к лицам, получившим разрешение на осуществление процедур, не являющихся таможенными режимами. Выявленное принципиальное различие позволяет предположить, что "деятельность в области таможенного дела" является оказанием публичных услуг в таможенной сфере, так как ее субъекты непосредственно не используют таможенные режимы в своих интересах, но осуществляют таможенные процедуры за вознаграждение в интересах третьих лиц под контролем государственных органов. Приведенное толкование "деятельности в области таможенного дела" существенно дополняет общие признаки соответствующих субъектов. Так, направленность их деятельности понимается как осуществление в интересах третьих лиц таможенных процедур, но не таможенных режимов, а включение лиц в соответствующие реестры обеспечивает особый государственный контроль такой деятельности, удовлетворяющей публичные потребности. В рамках фискальных таможенных процедур деятельность подобного рода осуществляют гаранты уплаты таможенных платежей. Таможенные органы в качестве обеспечения уплаты таможенных платежей принимают банковские гарантии, выданные банками, кредитными организациями или страховыми организациями, включенными в Реестр банков и иных кредитных организаций <9> (ст. 342 ТК РФ). Применение банковских гарантий в фискальных таможенных процедурах специалисты связывают с их надежностью и быстротой реализации, когда удовлетворение требования бенефициара производится в срок, не превышающий трех-пяти рабочих дней <10>. К правоотношениям, связанным с выдачей банковской гарантии, представлением требований по банковской гарантии, выполнением гарантом обязательств и прекращением банковской гарантии, применяются положения законодательства о банках и банковской деятельности и гражданского законодательства Российской Федерации с особенностями, установленными таможенным законодательством. -------------------------------- <9> Приказ ГТК РФ от 30 августа 2004 г. N 847 "Об утверждении Реестра банков и иных кредитных организаций" (с изм. на 31 августа 2006 г.) // Таможенные ведомости. 2004. N 10. <10> См., например: Михайлов Д. Л., Лужных А. А. О некоторых аспектах работы с банковскими гарантиями и поручительствами // Деньги и кредит. 1997. N 4. С. 35.
Страховые организации могут дополнительно выступать участниками особой процедуры - применения договора страхования в качестве обеспечения уплаты таможенных платежей (ст. 347 ТК РФ) при условии их включения в Реестр страховых организаций, договоры страхования которых могут приниматься в качестве обеспечения уплаты таможенных платежей. Однако этот Реестр следует отличать от упомянутого Реестра банков и иных кредитных организаций. Так, ТК РФ предусматривает, что порядок и условия включения страховых организаций в Реестр для применения договора страхования, порядок ведения Реестра определяется федеральным министерством, уполномоченным в области таможенного дела (ч. 2 ст. 347), но с учетом положений Указа Президента Российской Федерации от 11 мая 2006 г. N 473 <11> это полномочие переходит к Федеральной таможенной службе. ФТС, наконец, должна обеспечить выполнение требований ст. 347 ТК РФ в полном объеме, в том числе по установлению Реестра страховых компаний и его ведению. В противоположность правилу по ч. 2 ст. 347 ТК РФ порядок и условия включения в Реестр банков и кредитных организаций установлен непосредственно в ТК РФ (ст. 343). При этом согласно ч. 4 ст. 342 ТК РФ Федеральная таможенная служба все же обладает специальным полномочием по установлению максимальной суммы одной банковской гарантии и максимальной суммы всех одновременно действующих банковских гарантий, выданных одним банком или одной организацией, для принятия банковских гарантий таможенными органами в целях обеспечения уплаты таможенных платежей. В приведенном положении, на наш взгляд, содержится неоднозначность. Во-первых, ТК РФ четко не формулирует, что указанные максимальные суммы должны устанавливаться индивидуально для каждого субъекта, хотя правоприменение использует именно это толкование <12>. При этом указанные максимальные суммы, устанавливаемые в индивидуальном порядке, являются критериями естественной классификации субъектов в реестре <13>, что в целом не характерно для структуры реестров субъектов таможенных правоотношений. Во-вторых, уточнение - "для принятия банковских гарантий таможенными органами в целях обеспечения уплаты таможенных платежей" - представляется излишним. С одной стороны, может ограничиваться реализация имеющихся возможностей банка, а с другой - возможности банка могут преувеличиваться, так как банковские гарантии, не относящиеся к обеспечению таможенных платежей, в ТК РФ не упоминаются. -------------------------------- <11> Указ Президента Российской Федерации от 11 мая 2006 г. N 473 "Вопросы Федеральной таможенной службы" // Российская газета. 2006. 12 мая; Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июля 2006 г. N 459 // Российская газета. 2006. 2 авг. <12> Комментарий к Таможенному кодексу Российской Федерации / Под ред. А. Н. Козырина. М., 2004. С. 778 - 779. <13> Правила ведения реестра банков и иных кредитных организаций. Утв. Приказом ГТК РФ от 1 сентября 2003 г. N 949 // Российская газета. 2003. 2 окт.
Необходимо обратить внимание еще на одно обстоятельство, отличающее Реестр банков и кредитных организаций от Реестра страховых организаций. Согласно ч. 3 ст. 340, ч. 1 ст. 347 ТК РФ Федеральная таможенная служба устанавливает случаи, когда уплата таможенных платежей может обеспечиваться договором страхования. В то же время сфера применения способов обеспечения по перечню согласно ч. 1 ст. 340 ТК РФ, включая банковскую гарантию, не должна ограничиваться <14> (ч. 2 ст. 340 ТК РФ). -------------------------------- <14> Порядок работы таможенных органов с обеспечением уплаты таможенных платежей. Утв. распоряжением ГТК РФ от 29 октября 2003 г. N 596-р // Таможенный вестник. 2003. N 24.
Включение банков, кредитных и страховых компаний в реестры и опубликование перечней субъектов, включенных в Реестр банков и кредитных организаций (ч. 2 ст. 342 ТК РФ), может рассматриваться одновременно и как результат государственного контроля, и как публичное предложение для участников ВЭД для обращения к поставщикам публичных услуг. Однако в ТК РФ требование об опубликовании реестра страховых организаций отсутствует, что представляется законодательным упущением. Представляется целесообразным закрепить в ТК РФ и перечень сведений для опубликования, так как в настоящее время речь идет лишь об опубликовании перечня субъектов, а не сведений из реестров. В механизме таможенного регулирования субъекты таможенного права могут быть разделены на четыре группы - правотворческие (1) и контролирующие (2) государственные органы и подконтрольные лица, стремящиеся к осуществлению своих таможенных прав (3) или осуществляющие деятельность в таможенной сфере в интересах иных лиц (4). К последней из приведенных групп следует отнести банки, кредитные и страховые организации. Подсистема субъектов таможенного права, не имеющих государственно-властных полномочий, в структуре таможенного законодательства, законодательства о государственном регулировании внешнеторговой деятельности и иного законодательства, обеспечивающего таможенное регулирование, выделяется прежде всего на основе различий их процедурных статусов. Указанные статусы различаются в процедурах таможенного оформления, таможенного контроля, фискальных процедурах по взиманию таможенных платежей, образующих процедурные составляющие различных таможенных режимов.
------------------------------------------------------------------
Название документа