Соглашение ВТО о технических барьерах в торговле
(Кузин А. И.) ("Таможенное дело", 2007, N 2) Текст документаСОГЛАШЕНИЕ ВТО О ТЕХНИЧЕСКИХ БАРЬЕРАХ В ТОРГОВЛЕ
А. И. КУЗИН
Кузин А. И., аспирант кафедры международного права Российского университета дружбы народов.
Соглашение по техническим барьерам в торговле (ТБТ) впервые обсуждалось на Токийском раунде и было подписано 32 странами - членами ГАТТ. Новое Соглашение ТБТ, которое обсуждалось на Уругвайском раунде, является интегральной частью Соглашения о ВТО. Оно усилило и уточнило положения предыдущего соглашения. Одной из его целей является то, что технические правила и процедуры оценки соответствия не должны являться препятствиями международной торговле <1>. -------------------------------- <1> См.: Соглашение о технических барьерах в торговле // Результаты Уругвайского раунда многосторонних переговоров. М., 2002. С. 122 - 146.
Уместность этого Соглашения с энергоресурсами, в частности нефтью и нефтепродуктами, очевидна, если принять во внимание сложность технических правил и стандартов в этом секторе. Соглашение основано на принципах недискриминации и национального режима, предотвращения ненужных препятствий торговле, гармонизации, эквивалентности технических правил, взаимного признания процедур оценки соответствия и транспарентности. Положения этого Соглашения предъявляют определенные правила к экомаркировке. ТБТ подразделяет все нормы экомаркировки на два вида, причисляя их либо к стандартам, либо к техническим регламентам. Эти правила применяются как к товарам, произведенным внутри страны, так и к импортной продукции. В частности, в приложении 1 Соглашения ТБТ (7) дается определение стандартам и техническим регламентам, из которых можно видеть, что экомаркировка продукции входит составной частью в каждый из них. Под техническим регламентом подразумевается "документ, содержащий характеристики продукта или процессов и методов, связанных с его производством, включая применяющиеся административные меры, выполнение которых является обязательным. Он может также включать или содержать только термины, символы, требования к упаковке, маркировке или лейблингу, применимые к данному продукту, методу или процессу его производства". Под стандартом понимается "документ, утвержденный официальным органом, который содержит для неоднократного общего применения правила, руководящие положения и характеристики продукта или процессов и методов его производства, выполнение которых не является обязательным для стран-членов. Он может также включать или содержать только термины, символы, требования к упаковке, маркировке или лейблингу, применимые к данному продукту, методу или процессу его производства". Обязательная и добровольная маркировка. В соответствии с Соглашением ТБТ существует два типа требований относительно экомаркировки продукции. Обязательными являются нормы экомаркировки товаров производителями или поставщиками, которые подпадают под технический регламент. В то же время применение требований, содержащихся в стандартах, предусматривает добровольное соблюдение содержащихся в них положений. В настоящее время большая часть экомаркировки продукции производится странами на добровольной основе. Основные принципы, применяемые относительно добровольной маркировки товаров, содержатся в приложении 3 ТБТ - "Кодекс хорошей практики" (Code of Good Practice for Preparation, Adoption and Application of Standards), и ими должны руководствоваться сертифицирующие органы стран-членов <2>. Причем его положения относятся как к правительственным, так и к неправительственным органам, аккредитованным для присуждения эколейблов. В Кодексе содержатся правила, регулирующие институциональную структуру экосертификации и экомаркировки в странах-членах, организацию работы национальных органов, их соподчиненность и взаимодействие друг с другом. Он содержит нормы относительно подготовки, утверждения и применения добровольных стандартов экомаркировки в странах-членах. В нем, в частности, подчеркивается необходимость уведомления ВТО о принятых ими стандартах, публикации информации о вновь вводимых нормах экомаркировки и об установленных расценках на услуги по экосертификации, которыми могут пользоваться как внутренние, так и зарубежные производители продукции. Однако его положения не столь категоричны, как в случае обязательной экомаркировки. -------------------------------- <2> См.: Новиков С. А., Никитенко Е. Н. Природоохранные аспекты деятельности ВТО. М., 2002.
В то же время странами используется и обязательная экомаркировка. Ее требования распространяются в том числе и на импортные товары, поставляемые в эти страны. Естественно, они могут служить в качестве барьера и ограничителя доступа зарубежных товаров на их рынки. ВТО признает за странами право на введение таких защитных национальных мер, если они вызваны соображениями охраны окружающей среды, здоровья и безопасности населения, но при этом не существует необходимых для этого международных стандартов (ТБТ, ст. 2). Однако путем разработки соответствующих международных обязательств государств по соблюдению требований, применяемых к техническим регламентам экомаркировки, ВТО пытается сократить их возможное негативное воздействие на торговлю. Эти детальные правила содержатся в ст. 2 - 3 ТБТ. Они предусматривают соблюдение странами принципов уведомления, транспарентности при разработке и принятии обязательных национальных норм, учет пожеланий других стран, торговля которых может быть затронута введением этих обязательных норм, готовности обосновать их введение, преимущественного использования в национальной практике существующих международных правил экомаркировки, эквивалентности между национальными нормами различных стран. Так, согласно положениям Соглашения ТБТ страны-члены обязаны незамедлительно уведомлять ВТО о своем решении ввести обязательную экомаркировку для конкретных товаров. Поскольку такая маркировка распространяется не только на товары, произведенные в этой стране, но и на импортную продукцию, такая информация должна направляться в ВТО заблаговременно до вступления в силу таких национальных правил с тем, чтобы экспортеры имели возможность учесть их в своей практике и принять соответствующие адаптационные меры. Это Соглашение обязывает государства присылать уведомления о вводимых обязательных регламентах маркировки, если устанавливаемые национальные технические нормы не основаны на действующих международных стандартах. Согласно ТБТ это разрешается, когда "не существует соответствующего международного стандарта или содержание вводимого технического регламента может иметь значительное воздействие на торговлю других стран-членов" (ТБТ, ст. 2.9), поскольку предполагается, что при наличии соответствующих международных стандартов именно они имеют приоритет, и именно их страны-члены должны использовать в своей национальной практике. Если же нет более необходимости в применении обязательной экомаркировки товаров, ВТО рекомендует странам отменить ее с тем, чтобы не создавать излишних барьеров в международной торговле. Однако в практике ВТО уже имелись случаи, когда требования к экологическому качеству продукции служили нетарифным барьером для доступа импортной продукции. Правила, содержащиеся в этом Соглашении, важны для России при ее вступлении в ВТО, поскольку в соответствии с ними она должна будет организовать институциональную систему (на правительственном и неправительственном уровнях) для добровольной и обязательной экосертификации и маркировки качества продукции по экологическим требованиям. В соответствии с ними нужно будет адаптировать и уже функционирующие сегменты системы экосертификации и экомаркировки. В настоящее время в рамках ВТО идет дискуссия относительно требований обязательной и добровольной экомаркировки товаров, о том, какие меры необходимо принять, чтобы она не приводила к ограничениям в торговле. Хотя такого рода различие является ясным в теории, на практике возникает значительное число трудностей, поскольку грани между обязательной (технический регламент) и добровольной (стандарты) экомаркировкой размыты. Например, одно из государств - членов ВТО ввело экомаркировку конкретного товара, и она является добровольной для сертификации производителями данной продукции. Вместе с тем, если в результате применения этого стандарта происходит сегрегация на рынке определенного вида продукции (например, расширение выпуска органически произведенного сыра), применение этого стандарта фактически становится обязательным для производителя, если тот стремится получить доступ к новому сегменту рынка. В подобных случаях ставится под вопрос обоснованность различий между техническим регламентом и стандартом. Соответственно, ставятся под вопрос и различия в уровне обязательств производителей в рамках добровольных или обязательных норм маркировки. С одной стороны, технический регламент согласно ст. 2.1 ТБТ подразумевает обязательное применение равных национальных норм для импортного товара и для товара местного происхождения. С другой стороны, для стандартов, применение которых может быть добровольным, только параграф D приложения 3 ТБТ указывает на необходимость следования национальному законодательству. Более того, в международной практике пока еще существуют терминологические разночтения в применении обязательного и добровольного характера маркировки. Согласно определению ВТО под стандартом подразумевается только добровольная маркировка, в то время как ИСО признает за стандартами как обязательный, так и добровольный порядок применения <3>. Это вносит еще большую неопределенность в проблему. -------------------------------- <3> Более того, утверждение стандартов, применяемых в рамках международного сообщества по стандартизации, основано на консенсусе, в то время как ТБТ распространяется и на стандарты, не созданные на основе консенсуса.
ВТО поощряет страны-члены к использованию международных стандартов, разрабатываемых международными организациями. Согласно положениям ВТО (ТБТ, ст. 2.4; ТБТ, приложение 3), в случаях, когда существуют международные стандарты, стране следует использовать их в качестве основы для разрабатываемых и применяемых национальных правил экомаркировки. Это касается как обязательных схем экомаркировки, так и добровольных стандартов в этой области. Исключение составляют случаи, когда применение международных стандартов является невозможным из-за национальной специфики - по климатическим, географическим или по серьезным технологическим соображениям. Для гармонизации национальных технических норм экомаркировки ВТО рекомендует странам-членам участвовать в Международной организации по стандартизации (ИСО), Кодексе Алиментариус ФАО/ВОЗ и других международных организациях по стандартизации <4>. -------------------------------- <4> К сожалению, до настоящего времени ВТО еще не произвела инвентаризацию существующих международных стандартов в данной области с целью облегчить странам принятие решений по их использованию, но она намеревается сделать это в ближайшее время силами Комитета по техническим барьерам в торговле и Комитета по торговле и окружающей среде.
ВТО поддерживает принцип эквивалентности между национальными правилами экомаркировки, который также способствует устранению возможных барьеров в торговле. А именно: при разработке новых обязательных норм (технических регламентов) экомаркировки странам рекомендуется по возможности и когда на то нет особых возражений принимать у себя уже существующие в других странах аналоги, даже если эти нормы несколько отличаются от их собственных (ТБТ, ст. 2.7). ТБТ рекомендует странам заключать соглашения о взаимном признании норм экомаркировки, если они признают результаты проверок и испытаний, произведенных сертифицирующими органами стран-экспортеров. Хотя принцип эквивалентности пока и не распространяется согласно правилам ВТО на добровольную экомаркировку, вполне возможно, что в перспективе ВТО будет рекомендовать странам-членам эту практику. В рамках проходящей сейчас дискуссии обсуждаются проблемы необходимости дальнейшей гармонизации многочисленных и зачастую трудносопоставимых международных и национальных норм и стандартов, уже существующих в данной области. Считается, что чем больше неопределенностей и расхождений в применяемых стандартах экомаркировки, тем больше вероятность их применения странами в протекционистских целях. Гармонизация норм сертификации также может содействовать решению проблемы, связанной с риском подлога или обмана в использовании эколейблов: были случаи, когда производители недобросовестно использовали лейблы, снабжая свою продукцию фальшивыми и несоответствующими ее качеству этикетками. ТБТ указывает на то, что процедуры сертификации и выдача лицензии на использование определенного эколейбла не должны создавать иностранным поставщикам условия менее благоприятные или быть более жесткими, чем применяемые к внутренним поставщикам. Они не должны дискриминировать импортные товары, а также создавать препятствия для получения зарубежными поставщиками маркировочного знака данной системы (ТБТ, ст. 5). Сборы, взимаемые за сертификацию на выдачу знака соответствия с иностранных поставщиков и с товаров местного происхождения, должны быть одинаковыми. ТБТ (ст. 5 - 9) содержит правила, регулирующие поведение производителя продукции по ее обязательной или добровольной сертификации и присуждению экомаркировки в центральных и местных, государственных и неправительственных органах по сертификации. Эти правила должны обеспечивать право поставщика иностранного товара на предоставление своей продукции на экосертификацию и получение сертификата или эколейбла. Положения ТБТ распространяются на технические стандарты и нормы маркировки качества продукции в зависимости от ее экологических характеристик, а также экологичности производственного процесса и методов ее производства на отдельных стадиях (ТБТ, приложение 1). Именно здесь коренится ряд серьезных проблем и отражается суть пока не разрешенных противоречий между торговым правом и экологическим правом. Вопрос о различиях между характеристиками продукта, характеристиками процесса его производства и влиянии последних на характеристики продукта стал одним из наиболее дискутируемых. С экологической точки зрения производственный процесс по выпуску данного товара имеет зачастую гораздо большее значение, чем продукт как таковой: процесс производства обычно сопряжен со значительно большим ущербом окружающей среде, чем использование и потребление продукта. На этом основании в ряде стран уже неоднократно звучали призывы ограничить импорт товаров, произведенных с использованием технологий, причиняющих вред окружающей среде. При этом, однако, следует учитывать, что производственные процессы, наносящие экологический ущерб, могут отражаться, а могут и не отражаться на экологичности самого продукта. Это имеет самое непосредственное отношение к экомаркировке продукции и связано с достаточно противоречивыми последствиями. В настоящее время в мировой практике используются несколько типов экомаркировки товаров на основе их качества по экологическим критериям и на основе связанного с ними производственного процесса: а) маркировка на основе характеристик продукции; б) маркировка на основе ППМ, которые отражаются в характеристиках продукции; в) маркировка на основе ППМ, которые не отражаются на характеристиках продукции. Однако, несмотря на существование этих трех типов экомаркировок, различие между ними достаточно четко пока еще не сформулировано. Поэтому на практике при сертификации экологического качества продукции зачастую возникают трудности с выбором нужного типа маркировки. В качестве иллюстрации можно привести выбор маркировки для моркови, произведенной органическим способом. При сравнении партии органически выращенной моркови с равной по количеству партией моркови, выращенной традиционным путем, содержание вредных веществ (остаточных пестицидов) будет в среднем выше, чем в органической моркови, и, значит, последней можно присвоить маркировку типа "б". С другой стороны, если сравнивать одну органически выращенную морковку с одной морковкой, произведенной традиционным методом, может оказаться, что различия в содержании остаточных пестицидов в каждой из них практически нет, и на основе этого им обеим можно присвоить маркировку типа "в". Аналогичные ситуации возникают и во многих других случаях, и поэтому эксперты считают, что подобная классификация экомаркировки требует уточнений или пересмотра. Компетенция соглашений ГАТТ и ВТО распространяется на регулирование мер относительно "схожих товаров" ("like products"), и используемое для этого определение имеет важные последствия с экологической точки зрения. Например, инспектируя на таможне два одинаковых интегральных микропроцессорных элемента для компьютеров - один выпущенный по технологии, связанной с выбросом озоноразрушающих веществ, а другой - экологически безопасным путем, контрольные органы не имеют оснований к дискриминации продукта первого типа. Нет у них и оснований для ограничения его доступа на рынок страны и конкуренции с равноценными схемами, выпущенными местными производителями экологически безопасным путем. Подразумевается, что основные принципы ВТО относительно национального режима и режима наибольшего благоприятствования распространяются на товар как таковой и на его экологические характеристики и не охватывают производственные процессы, связанные с его выпуском, когда они не влияют на качество товара. Однако четкого определения по данному вопросу еще не принято, и с этим связан ряд серьезных проблем, с которыми уже сталкивалась система ВТО по разрешению споров. Считается, что ТБТ предлагает подход, включающий экомаркировку не только продукта как такового, но и экологичности ППМ, отражающихся на экологических характеристиках этого продукта. При этом критерии экологичности ППМ не влияющих на экологичность продукта, не входят составным элементом в регулируемые правила экомаркировки продукции. Существуют различные трактовки положений ТБТ по данному вопросу: ВТО признает, что необходима дальнейшая дискуссия по определению подходов относительно того, должна ли экомаркировка товара учитывать характеристики экологичности процесса его производства в случаях, если они не отражаются на его характеристиках и качестве, и что в перспективе "необходимо уточнить трактовку использования в экомаркировке критериев, основанных на ППМ не отражающихся на характеристиках товара". Более общая проблема заключается в необходимости разработки критериев, с помощью которых можно было бы реально оценить, является ли введенный торговый барьер, основанный на ППМ, результатом конфликтной ситуации между торговой и экологической политикой или же, наоборот, он является чисто протекционистской мерой, по сути, не учитывающей экологические соображения <5>. -------------------------------- <5> См.: Новиков С. А., Никитенко Е. Н. Указ. соч. С. 34.
До сих пор законодательство по торговле не ставило под вопрос право стран принимать меры в связи с ППМ, отражающимися на качестве товара. При этом существуют правила ВТО, регулирующие использование такого рода ограничений (например, положения Соглашения ВТО по применению санитарных и фитосанитарных мер). В то же время в рамках ВТО при определении равноценности товаров не учитываются ППМ, не отражающиеся на качестве продукта, ВТО не допускает дискриминацию среди схожих товаров, несмотря на различия в экологичности их ППМ. А это, в свою очередь, входит в противоречие с экологическим правом, которое во главу угла ставит вопрос о том, как произведен продукт, как он используется, как утилизируются связанные с ним отходы. Поэтому в экологическом контексте неоднократно ставился вопрос о применении различных подходов к оценке перемещаемых товаров, произведенных экологичным или неэкологичным путем. На практике это будет чревато серьезными последствиями для международной торговли, поскольку даст более широкие возможности странам в осуществлении политики протекционизма. Проведя инвентаризацию экологичных ППМ, применяемых местными производителями (но мотивируя это не природоохранными, а экономическими соображениями), правительство страны может утвердить соответствующие национальные нормы, которые могут иметь негативные последствия для иностранных производителей. Поэтому многие страны с опаской относятся к перспективе расширения правил ВТО, разрешающих ограничения на основе экологичности ППМ, не отражающихся на качестве продукции. Действующие национальные программы эколейблинга основываются на различных критериях отбора товаров для экомаркировки в зависимости от национальных приоритетов: некоторые из них принимают во внимание весь жизненный цикл данного продукта, уделяя особое внимание экологичности не только на стадии производства, но и на стадии использования и переработки отходов, а также его характеристикам по всем аспектам ресурсосбережения (Япония). Другие же делают акцент на экологическом качестве только конечного продукта, оставляя контроль за его производством и утилизацией в компетенции других национальных органов и институтов в соответствующих областях (Германия).
------------------------------------------------------------------
Название документа