Концептуальные основы деятельности по обеспечению собственной безопасности таможенных органов Российской Федерации как составной части политики государства в области противодействия коррупции
(Хомяков Л. Л., Лемешев Е. В.) ("Таможенное дело", 2007, N 3) Текст документаКОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ СОБСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК СОСТАВНОЙ ЧАСТИ ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВА В ОБЛАСТИ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ
Л. Л. ХОМЯКОВ, Е. В. ЛЕМЕШЕВ
Хомяков Л. Л., профессор кафедры административного и таможенного права Российской таможенной академии, кандидат юридических наук.
Лемешев Е. В., адъюнкт кафедры специальных дисциплин Института правоохранительной деятельности Российской таможенной академии.
Таможенная служба России на современном этапе развития государства играет все возрастающую роль. Сегодня таможенные органы осуществляют взимание таможенных платежей; обеспечивают соблюдение установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственном регулировании внешнеторговой деятельности и международными договорами Российской Федерации запретов и ограничений в отношении товаров, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации; осуществляют в пределах своей компетенции валютный контроль; производство по делам об административных правонарушениях, дознание и производство неотложных следственных действий, осуществляют в соответствии с законодательством Российской Федерации оперативно-розыскную деятельность, выполняют целый ряд иных важнейших функций. Основными целями деятельности таможенной службы являются формирование доходной части федерального бюджета и борьба с правонарушениями в области таможенного дела, т. е. правоохранительная деятельность. Оперативная обстановка, в которой таможенные органы осуществляют свои важнейшие социальные функции, характеризуется следующими основными факторами. 1. Необычайно высокий уровень доли таможенных платежей в доходной части федерального бюджета (42% налоговой составляющей) во много раз превосходит показатели, характерные для экономически развитых стран (Франция - 6%, США - 1 - 1,5% и т. п.). В этой связи участники внешнеэкономической деятельности (далее - ВЭД) с целью снижения реально уплачиваемых таможенных платежей в бюджет путем искажения данных о номенклатуре, таможенной стоимости, количестве, весе товаров и т. п. стремятся склонить должностных лиц таможенных органов к оказанию им в этом содействия путем выплаты денежного вознаграждения. Такое "решение проблем с таможней" является экономически выгодным для участников ВЭД и наносит ощутимый ущерб экономической безопасности России в связи с непоступлением значительной части платежей в бюджет. 2. В соответствии с требованиями современного таможенного законодательства сплошные досмотры перемещаемых через границу товаров не осуществляются. Досмотр проводится сотрудниками таможенных органов только при наличии данных, позволяющих сомневаться в достоверности сведений, содержащихся в грузовых таможенных декларациях и товаросопроводительных документах. В практику деятельности таможенных органов активно внедряется система управления рисками, суть которой состоит в углублении таможенного контроля (в том числе посредством таможенного досмотра) только при наличии "профиля риска" - формализованной совокупности данных, характеризующих сведения о конкретной товарной партии как потенциально недостоверные. Данная система, несомненно, имеет позитивное значение для модернизации таможенного дела и ускорения товарооборота, но несет в себе множество скрытых угроз, связанных с возможностью "ухода от профилей рисков" с использованием подложных документов и соучастников противоправной деятельности среди сотрудников таможни. Указанный фактор оперативной обстановки способствует участникам ВЭД, заинтересованным в уменьшении суммы таможенных платежей, втягивать сотрудников таможенных органов в противоправную деятельность, что отражается на полноте сборов таможенных платежей и уменьшает вероятность своевременного выявления и пресечения таможенных преступлений и правонарушений. 3. Расположение таких подразделений таможенных органов, как таможенные посты, отделы таможенного оформления и таможенного контроля таможен, непосредственно на складах временного хранения (далее - СВХ), в принадлежащих коммерческим структурам зданиях и сооружениях, использование их материальных ресурсов, мебели, оргтехники и т. д., что ставит сотрудников и руководителей таможенных органов в определенную зависимость от руководителей СВХ. Указанное обстоятельство, а также то, что ряд коммерческих структур, специализирующихся на осуществлении экспортно-импортных операций, контролируется организованными преступными группировками (далее - ОПГ), существенно влияет на развитие коррупционных процессов в таможенных органах. 4. Требующая совершенства нормативная правовая база, регламентирующая вопросы таможенного оформления и контроля, которая допускает возможности различной трактовки и субъективного подхода к определению таможенной стоимости, размеров штрафных санкций. Так, предусмотренные законодательством России максимальные размеры взысканий за некоторые виды нарушений таможенных правил достигают двух-трехкратной стоимости товаров и транспортных средств, являющихся объектом правонарушения, что часто значительно превышает реальные возможности участника ВЭД по их оплате. Все это способствует недобросовестным таможенникам и участникам ВЭД "договариваться" с учетом взаимной выгоды, минуя государственные интересы. 5. Низкая социальная защищенность сотрудников таможенных органов, понижающийся вследствие инфляции жизненный уровень, неопределенность положения, связанная с отменой льгот и изменением статуса (переводом большей части личного состава на должности государственных служащих), усилили отток из таможенных органов квалифицированных, опытных сотрудников, которые зачастую попадают в коммерческие структуры, действующие в околотаможенной сфере, и используют полученные ими знания и практический опыт для уклонения от таможенных платежей. На смену им нередко приходили лица, которые уже при поступлении на службу в таможенные органы ориентировались на получение дополнительных доходов путем злоупотребления возможностями, предоставляемыми их служебным положением. О негативных результатах указанных процессов свидетельствует постоянный устойчивый рост выявляемых в таможенных органах фактов совершения сотрудниками преступлений и других правонарушений коррупционного характера, их количество возрастает в среднем на 9 - 15% ежегодно. Так, если, по материалам Управления собственной безопасности Федеральной таможенной службы России (далее - УСБ ФТС России), в 1998 г. было возбуждено 156 уголовных дел по таким преступлениям, то в 2000 г. - 194, а в 2001 г. - 212, в 2002 г. - 243, в 2003 г. - 251, в 2005 г. - 244, в 2005 г. - 419 уголовных дел. 6. Продолжающиеся активные попытки со стороны криминальных структур внедрить в таможенные органы "своих людей". Так, с 1997 г. подразделениями собственной безопасности таможенных органов пресечено около 400 подобных попыток. Для втягивания сотрудников в противоправную деятельность наряду с подкупом широко используются шантаж, компрометация, угрозы. По предварительному сговору группами лиц из числа действующих и бывших сотрудников таможенных органов и участников ВЭД, в том числе связанных с организованными преступными группами, совершается более 30% всех преступлений. Доля лиц руководящего состава таможенных подразделений среди сотрудников, проходящих по возбужденным уголовным делам в качестве подозреваемых, составляет 30 - 35%. "Таможенные" и связанные с ними должностные преступления стали сферой деятельности высокоорганизованных, профессиональных и зачастую транснациональных преступных групп. Для сокрытия этой деятельности ее участники пользуются покровительством должностных лиц органов государственной власти и правоохранительных органов. В этих условиях актуальным вопрос эффективного обеспечения собственной безопасности органов ФТС России становится не только в связи с необходимостью усиления борьбы с коррупцией в системе органов государственной власти, но и в связи с самой возможностью таможенных органов надлежащим образом выполнять важнейшие социальные функции. Подразделения собственной безопасности были созданы в 1994 - 1995 гг. практически во всех правоохранительных органах. Если в спецслужбах уже имелся в достаточном количестве накопленный опыт решения организационных и практических проблем безопасности (Управление особых отделов в КГБ - ФСБ, контрразведывательное управление в органах разведки), то для вновь созданных подразделений собственной безопасности в МВД, ФСНП, ФПС, ГТК (ФТС) России эта работа явилась абсолютно новым видом специальной деятельности. Особенно это было характерно для таможенных органов, получивших статус правоохранительных в 1993 г. и ставших субъектами оперативно-розыскной деятельности в 1995 г., и требовало теоретического осмысления, организационно-правового регулирования, выработки собственной концепции, подходов и методик ее осуществления, адаптации практического опыта других силовых структур. Термин "собственная безопасность" применительно к деятельности органов, ведущих борьбу с преступностью, обеспечивающих государственную, информационную, экономическую, экологическую, общественную безопасность, означает, что свои функции они должны выполнять в обстановке, благоприятствующей, способствующей эффективному решению возложенных на них государственных задач; сами органы, их инфраструктура, сотрудники должны быть защищены в правовом, социальном, физическом отношении от влияния негативных факторов, внешних и внутренних угроз и опасностей, преступных посягательств, отрицательно влияющих на их дееспособность и функциональность. Безопасность таможенных органов заключается в надежном обеспечении возможности эффективного осуществления своих функций как органа исполнительной власти, уполномоченного в области таможенного дела; ограждении процесса оперативно-служебной деятельности и персонала, информационных ресурсов, объектов таможенной инфраструктуры от попыток незаконного вмешательства и преступных посягательств со стороны отдельных лиц, организаций, коммерческих структур, преступных сообществ, представляющих угрозу для таможенной деятельности или личной безопасности сотрудников; предотвращении, локализации и ликвидации последствий этих действий, создании необходимых условий для эффективного выполнения задач по обеспечению экономической безопасности и защите экономических интересов Российской Федерации. Таким образом, основными объектами защиты в этой сфере являются: таможенное дело в его толковании, данном в новой редакции Таможенного кодекса Российской Федерации <1>; сотрудники и работники таможенных органов, члены их семей и лица, оказывающие содействие правоохранительной деятельности таможенных органов <2>; таможенные органы, их инфраструктура, материальные ценности, оружие, специальные технические средства и технологическое оборудование; информация ограниченного доступа, составляющая государственную, коммерческую, служебную тайны, информационные ресурсы, информационные системы и средства специальной связи <3>. -------------------------------- <1> Таможенный кодекс Российской Федерации, принят Государственной Думой 25 апреля 2003 г., одобрен Советом Федерации 14 мая 2003 г., подписан Президентом России 28 мая 2003 г. // Федеральный закон от 28 мая 2003 г. N 61-ФЗ. <2> Федеральный закон от 20 апреля 1995 г. N 45-ФЗ "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов РФ". <3> Федеральный закон от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности".
Состояние защищенности любого объекта достигается путем проведения комплекса мер, направленных на предотвращение ущерба деятельности таможенных органов в результате воздействия угроз и негативных факторов. Основным критерием оценки деятельности по обеспечению собственной безопасности является способность таможенных органов нормально функционировать в условиях враждебного противодействия и качественно решать поставленные задачи по контролю и надзору в области таможенного дела, валютного контроля, выполнять специальные функции по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и административными правонарушениями. Иными словами, обеспечение собственной безопасности является специальной функцией, направленной на предупреждение, выявление и пресечение угроз, устранение опасностей и рисков, негативно влияющих на деятельность таможенных органов и их сотрудников. Обеспечение собственной безопасности - это деятельность по реализации комплекса правовых, организационных, информационных, оперативно-розыскных, управленческих, режимных, инженерно-технических и иных мер, направленных на выявление, предупреждение, пресечение, локализацию внешних и внутренних угроз и деструктивных факторов; устранение, предотвращение опасностей и рисков, влияющих на дееспособность таможенных органов. Исходя из этого, можно сформулировать понятие собственной безопасности таможенных органов России как состояние защищенности таможенного дела, таможенных органов и их сотрудников от внешних и внутренних угроз путем осуществления системных мер безопасности общего и специального характера. Концептуальные основы собственной безопасности таможенных органов опираются на положения российского законодательства, определяющего правовые основы обеспечения национальной безопасности, борьбы с преступностью и посягательствами на права и свободы граждан, порядок управления в области таможенного дела, и представляют собой систему официальных взглядов на место и роль этого вида специальной деятельности в обеспечении экономической безопасности и защите экономических интересов России, дают теоретическое и практическое представление о безопасности всей системы таможенных органов России, силах, средствах и способах предупреждения и отражения внешних и внутренних угроз их деятельности, о принципах и основах организации и функционирования ведомственной системы безопасности. Усилия руководства Государственного таможенного комитета России по борьбе с коррупцией, должностными преступлениями в таможенных органах, с одной стороны, и проведению мероприятий по обеспечению безопасности служебной деятельности и защите сотрудников от преступных посягательств - с другой, привели к выработке и принятию в 1995 г. Концепции по обеспечению собственной безопасности таможенных органов <4>. -------------------------------- <4> Приказ ГТК России от 26 апреля 1995 г. N 287 "О состоянии работы по борьбе с коррупцией, должностными преступлениями и задачах по обеспечению собственной безопасности таможенных органов Российской Федерации".
Основная идея Концепции заключалась в создании единой системы правовых, организационных, социально-психологических, оперативно-розыскных и технических мер, надежно обеспечивающих собственную безопасность и устойчивое функционирование таможенных органов, эффективное решение поставленных перед ними задач и надлежащее выполнение служебных обязанностей их сотрудниками. В Концепции были определены угрозы собственной безопасности таможенных органов, среди которых выделялись устремления международных и российских преступных структур и лиц с противоправными намерениями к подразделениям и сотрудникам таможенных органов в целях создания благоприятных условий для совершения преступлений в области внешнеэкономической деятельности и уклонения от уплаты налогов. В связи с резким увеличением штатов таможенных органов обозначились недостатки в работе с кадрами, их подборе, расстановке и воспитании, что привело к увеличению числа нарушений служебной дисциплины, таможенных технологий, совершению правонарушений и коррумпированности части сотрудников. Были поставлены задачи по обеспечению собственной безопасности, которые сводились к противодействию проникновению в таможенные органы лиц с преступными намерениями; защите жизни и здоровья сотрудников от преступных посягательств; предупреждению и пресечению фактов коррупции в таможенных органах. Концепцией была предложена двухуровневая и двухзвенная система и структура обеспечения собственной безопасности (общий и специальный уровни; управление собственной безопасности ГТК России и подразделения в структуре региональных таможенных управлений) и определены основные направления деятельности на каждом из обозначенных уровней, однако основной упор был сделан на осуществление общих мер безопасности и реализацию оперативных мер по обеспечению безопасности и защите сотрудников таможенных органов. Безусловно, это были только первые шаги, отсутствие опыта и правовой базы на ведомственном и государственном уровнях не позволило достаточно четко сформулировать основные направления и задачи подразделений собственной безопасности. Современный уровень развития нормативной правовой базы, регулирующей вопросы обеспечения безопасности, организации оперативно-розыскной деятельности, задачи таможенной политики, а также накопленный опыт организационной, оперативно-розыскной, предупредительно-профилактической деятельности Управления собственной безопасности ГТК (ФТС) России и его подразделений на местах ставит актуальную задачу: пересмотреть, скорректировать и уточнить основные положения Концепции, предложить научно обоснованную систему взглядов на теорию и практику обеспечения собственной безопасности с учетом реальных и потенциальных угроз, опасностей и рисков криминогенного, экономического, информационного и иного характера, а также имеющихся возможностей и ресурсов, предложить систему и комплекс мер, обеспечивающих надежную защиту таможенного дела, таможенной инфраструктуры, сотрудников таможенных органов, предупреждение и пресечение коррупции в их рядах. По нашему мнению, концептуальные вопросы обеспечения собственной безопасности таможенных органов России должны на современном этапе стать предметом глубокого научного рассмотрения на базе Российской таможенной академии, в том числе на диссертационном уровне, с привлечением ведущих теоретиков и практиков. Постановка задач в рамках Концепции, ее утверждение на официальном уровне ФТС России и решение поставленных задач на практике обеспечат дальнейшее развитие подразделений собственной безопасности таможенных органов, совершенствование системы мер безопасности, повысят результативность и эффективность деятельности участвующих подразделений, окажут влияние на увеличение поступлений платежей в федеральный бюджет. В итоге это позволит таможенным органам занять достойное место в ряду равноправных субъектов оперативно-розыскной деятельности в системе правоохранительных органов.
------------------------------------------------------------------
Название документа