Валютное регулирование и валютный контроль в механизме государственного регулирования внешнеторговой деятельности

(Лисицын А. Ю.) ("Центр публично-правовых исследований", 2007) Текст документа

ВАЛЮТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И ВАЛЮТНЫЙ КОНТРОЛЬ В МЕХАНИЗМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВНЕШНЕТОРГОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

А. Ю. ЛИСИЦЫН

Лисицын Андрей Юрьевич - кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Центра публично-правовых исследований.

Согласно ст. 39 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" (далее - Закон о регулировании внешнеторговой деятельности), внешняя торговля товарами, услугами и интеллектуальной собственностью может ограничиваться мерами валютного регулирования или валютного контроля в соответствии со Статьями Соглашения Международного валютного фонда (далее - МВФ) (Бреттон-Вудс, 22 июля 1944 г.) и с законодательством Российской Федерации. Основным же источником регулирования валютных отношений в Российской Федерации является Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле" (далее - Федеральный закон "О ВРиВК"). Вместе с тем валютное регулирование и валютный контроль являются комплексными направлениями государственного воздействия на экономические отношения, проявляющегося в особенностях не только состава инструментов и механизмов, но и состава объектов, на которые оказывается воздействие посредством валютного регулирования и валютного контроля. То есть валютное регулирование может рассматриваться с точки зрения своей отраслевой природы как сфера регулирования, использующая в своем арсенале средства различных направлений государственного регулирования внешнеторговой деятельности: монетарного или торгового. Но кроме этого, комплексность проявляется в том, что одни и те же инструменты валютного регулирования и валютного контроля имеют различные последствия их применения. Так, например, валютный контроль по своей природе должен быть направлен на сбор и обобщение информации о валютных операциях, но вместе с тем его сложность и запутанность могут существенно снизить экономическую активность участников внешнеторговой деятельности. Внешнеторговая деятельность уже по самому термину ассоциируется с торговлей - товарами, услугами, результатами интеллектуальной деятельности (интеллектуальной собственностью), информацией, при осуществлении которой обязательно присутствует один из следующих признаков: - одним из участников этой торговли обязательно является иностранное лицо (т. е. эти отношения осложнены так называемым иностранным элементом по субъекту); - соответствующие отношения имеют трансграничный характер, т. е. связаны с перемещением (экспортом или импортом) объекта внешней торговли в Российскую Федерацию или из Российской Федерации. В торговле и, естественно, во внешнеторговой деятельности возникают самые различные отношения. И хотя торговля прежде всего ассоциируется с передачей какого-либо объекта торговли (товара, услуги, информации и т. д.), однако вторым важнейшим элементом торговых отношений выступают платеж и расчеты. Мы торгуем для того, чтобы получить деньги и купить на них то, чего нам не хватает, - в этом проявляется важнейшая функция денег как средства обращения. Торговля предполагает эквивалентность, поэтому передача объекта торговли всегда сопровождается тем, что юристы называют встречным удовлетворением. Это может быть другой товар (бартерная торговля) либо денежные средства (платежно-расчетные отношения), но в любом случае лицо, передающее объект, должно что-то получить взамен. И чаще всего такое встречное удовлетворение осуществляется деньгами. Уже само использование денег между субъектами, одним из которых является иностранное лицо (нерезидент), дает основание говорить о теснейшей взаимосвязи регулирования внешнеторговой деятельности и валютных отношений, поскольку осложнение отношений по использованию денег (платеж, расчеты) иностранным элементом по субъекту (нерезидент) всегда является признаком, квалифицирующим эти отношения как валютные операции. Другими словами, любое воздействие государства на торговый элемент внешнеторговых отношений сразу же изменяет (в большей или меньшей степени) структуру спроса и предложения иностранной валюты на внутреннем валютном рынке, что приводит к изменению курса национальной валюты. И наоборот, воздействие средствами валютного регулирования и валютного контроля на платежный (денежный) элемент внешней торговли в краткосрочной перспективе всегда имеет непосредственное влияние на внешнеторговую активность (снижение, замедление темпов), а в долгосрочном плане ведет к изменению структуры торговых взаимосвязей <1> вплоть до изменения структуры самой внешней торговли <2>. -------------------------------- <1> Например, может произойти включение в цепочку внешнеторговых отношений различного рода посредников, что может существенно затормозить внешнеторговую активность. <2> Политика обменного курса является наиболее наглядным примером такого влияния. Любые меры валютной политики, направленные на поддержание высокого курса иностранной валюты по отношению к национальной валюте, играют на руку экспортерам.

Все эти предварительные рассуждения ставят перед исследователем вполне очевидные вопросы. Каков механизм воздействия на внешнюю торговлю посредством вмешательства в валютные отношения? Какие инструменты для этого используются? Какова эффективность использования этих инструментов в Российской Федерации? Каковы пути совершенствования валютно-правового регулирования внешнеторговых отношений в современных условиях и на существующем уровне экономического развития России? Ответы на эти вопросы и рассмотрение связанных с этим проблем, категорий, понятий являются основной целью настоящего исследования. Однако прежде необходимо понять, какие именно отношения, называемые валютными, могут быть объектом воздействия государства, представляющего собой целенаправленное или опосредованное регулирование внешней торговли, и в чем природа и основное содержание этого воздействия. Понятие валютных отношений и основы теории их регулирования. Многообразие отношений, возникающих в рамках внешнеторговой деятельности, ставит перед исследователем валютных отношений вполне очевидную задачу - необходимо определить, какие именно отношения являются объектом воздействия государства и его институтов как субъектов валютного регулирования и валютного контроля. Под валютными отношениями в узком смысле понимают прежде всего сами валютные операции, которые представляют собой юридически значимые действия в отношении денег или обращающихся инструментов (т. е. инструментов, которые способны выполнять все или часть экономических функций денег), осложненные иностранным элементом либо признаком трансграничности: приобретение, отчуждение, перемещение (перевод) национальной валюты, обращающихся инструментов (прежде всего ценных бумаг) в национальной валюте и валютных ценностей. Осложнение иностранным элементом проявляется либо по объекту - действия осуществляются в отношении валютных ценностей, либо по субъекту - действие осуществляет нерезидент, либо другой стороной в сделке, в рамках которой осуществляется соответствующее действие, является нерезидент. Федеральный закон "О ВРиВК" (п. 9 ч. 1 ст. 1) определяет валютную операцию как: а) приобретение резидентом у резидента и отчуждение резидентом в пользу резидента валютных ценностей на законных основаниях, а также использование валютных ценностей в качестве средства платежа; б) приобретение резидентом у нерезидента либо нерезидентом у резидента и отчуждение резидентом в пользу нерезидента либо нерезидентом в пользу резидента валютных ценностей, валюты Российской Федерации и внутренних ценных бумаг на законных основаниях, а также использование валютных ценностей, валюты Российской Федерации и внутренних ценных бумаг в качестве средства платежа; в) приобретение нерезидентом у нерезидента и отчуждение нерезидентом в пользу нерезидента валютных ценностей, валюты Российской Федерации и внутренних ценных бумаг на законных основаниях, а также использование валютных ценностей, валюты Российской Федерации и внутренних ценных бумаг в качестве средства платежа; г) ввоз на таможенную территорию РФ и вывоз с таможенной территории РФ валютных ценностей, валюты Российской Федерации и внутренних ценных бумаг; д) перевод иностранной валюты, валюты Российской Федерации, внутренних и внешних ценных бумаг со счета, открытого за пределами территории РФ, на счет того же лица, открытый на территории РФ, и со счета, открытого на территории РФ, на счет того же лица, открытый за пределами территории РФ; е) перевод нерезидентом валюты Российской Федерации, внутренних и внешних ценных бумаг со счета (с раздела счета), открытого на территории РФ, на счет (раздел счета) того же лица, открытый на территории РФ. Федеральный закон "О ВРиВК", говоря о составе субъектов, осуществляющих действия, которые составляют категорию валютных операций, четко определяет состав резидентов (п. 6 ч. 1 ст. 1), исходя из принципа юридической связи лица с Россией (гражданство или вид на жительство - для физических лиц; место создания юридического лица - для юридических лиц и структурных подразделений и т. д.), относя всех остальных лиц к нерезидентам (подп. "ж" п. 7 ч. 1 ст. 1). К объектам указанных действий Федеральный закон "О ВРиВК" относит валюту Российской Федерации, внутренние ценные бумаги и валютные ценности (иностранную валюту и внешние ценные бумаги). Применительно к внешнеторговой деятельности особое значение имеет использование иностранной валюты, валюты Российской Федерации, внутренних и внешних ценных бумаг (например, векселей или чеков) как средств расчетов по внешнеторговым контрактам. Причем исходя из приведенных выше определений понятия "валютная операция" при реализации одного и того же внешнеторгового контракта, предполагающего платеж либо исполнение обязательств путем передачи ценных бумаг, могут осуществляться одна и более валютные операции. Например, если внешнеторговый контракт предполагает частичную оплату обязательств нерезидента перед российским экспортером векселем, а частичную оплату - валютой Российской Федерации, то с точки зрения приведенного выше понятия валютной операции в рамках данного контракта будут осуществлены следующие валютные операции: 1) отчуждение нерезидентом векселя; 2) приобретение резидентом векселя; 3) отчуждение нерезидентом валюты Российской Федерации; 4) приобретение резидентом валюты Российской Федерации. Причем правовой режим осуществления различных действий, подпадающих под категорию "валютная операция", может существенно различаться. Однако такой дробный подход к регламентированию действий, подпадающих под понятия валютного регулирования и валютного контроля, может вызывать критику, учитывая то, что с точки зрения практика гораздо сложнее определять правовой режим каждого действия, чем знать правовой режим всей сделки, осложненной валютным элементом. Исходя из этого, предпринимаются попытки введения в научный и практический оборот категории "валютная сделка", под которой понимают "сделки, регулируемые нормами гражданского, международного частного и международного публичного права, осложненные иностранным (валютным) элементом, т. е. имеющие в качестве непосредственного объекта, средства обращения или средства платежа валютные ценности, и в рамках которых предполагается совершение сторонами по сделке хотя бы одной валютной операции" <1>. -------------------------------- <1> Тосунян Г. А., Емелин А. В. Валютное право. М., 2002. С. 91.

Кстати говоря, в Статьях Соглашения МВФ есть схожее понятие - "exchange contract" ("валютный контракт") <1>, под которым в узком смысле понимается сделка купли-продажи валюты, а в широком - сделка, в рамках которой предполагается осуществление валютной операции. -------------------------------- <1> См., например: разд. 2 (b) ст. VIII Статей Соглашения МВФ.

Представляется, что с точки зрения юридической техники в публично-правовых отраслях, предполагающих в качестве основного своего метода императив, а не диспозитив, т. е. дающих минимум свободы выбора правоприменителю, более четко удается регламентировать отдельное действие (т. е. валютную операцию), а не в целом сделку, в рамках которой данная операция может осуществляться. Вместе с тем можно понять и сторонников концепции правового регулирования в целом валютных сделок, а не валютных операций в отдельности. Их желания исходят из практики. Очень часто регулятор, устанавливая порядок осуществления той или иной валютной операции, концентрируется только на валютных ограничениях по данной валютной операции, забывая о том, что с этой операцией в любой сделке связаны другие операции (отношения), осуществление которых в связи с указанным ограничением уже не может считаться полностью свободным. Также при установлении ограничений регулятор часто не рассматривает ограничительный характер действия мер валютного контроля. Фактически он просто исходит из аксиомы: по своей природе валютный контроль не может ограничивать валютные операции, так же как и, например, бухгалтерский учет не может ограничивать хозяйственную деятельность. Однако на практике это далеко не всегда так. Во-первых, существуют меры валютного контроля, которые прямо ограничивают проведение валютной операции. Например, уполномоченные банки могут отказать в проведении валютной операции в случае, если им не будут представлены требуемые для осуществления валютного контроля документы (абз. 4 ч. 5 ст. 23 Федерального закона "О ВРиВК"). Во-вторых, сложная, запутанная система мер, инструментов валютного контроля если прямо и не препятствует осуществлению валютных операций, то уж точно ведет к их затруднению либо удорожанию. Связано это с тем, что субъект, осуществляющий валютную операцию, должен не только разобраться в этой системе, но и заплатить уполномоченному банку комиссию за осуществление последним функций агента валютного контроля. Сказанное вовсе не означает, что объектом валютного регулирования должны стать гражданско-правовые сделки, а не отдельные валютные операции. Просто при анализе порядка осуществления валютных операций, осуществляемых по контракту (сделке), и тем более при регламентировании этих операций необходимо учитывать все аспекты реализации как мер валютного регулирования, так и мер валютного контроля, как мер, направленных на данную валютную операцию, так и мер, направленных на связанные с ней валютные операции. То есть необходимо не только анализировать ограничения по осуществлению каждой валютной операции в отдельности, но и оценивать в целом валютно-правовой режим соответствующей сделки. Основной отличительной чертой правового регулирования любых общественных отношений является то, что оно имеет свой специфический механизм. Механизм правового регулирования в самых общих чертах может быть определен как "взятая в единстве система правовых средств, при помощи которой обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения" <1>. Действие механизма правового регулирования реализуется через особый комплекс юридических средств, который обычно обозначается как правовой режим. То есть под правовым режимом в теории права понимается "порядок регулирования, который выражен в многообразном комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования" <2>. -------------------------------- <1> Алексеев С. С. Теория права. М., 1999. С. 364. <2> Алексеев С. С. Указ. соч. С. 373. О понятии "правовой режим" см. также: Козырин А. Н. Таможенные режимы. М., 2000. С. 6; Шамсумова Э. Ф. Правовые режимы: Теоретический аспект: Дис. ... к. ю.н. Екатеринбург, 2001.

С учетом изложенного валютно-правовой режим включает по крайней мере следующие элементы: систему валютных ограничений, порядок реализации этих ограничений и меры валютного контроля. Более детально структуру валютно-правового режима Российской Федерации можно изложить следующим образом. 1. Валютные ограничения либо правовой режим осуществления валютных операций без ограничений (общий режим осуществления валютных операций). Учитывая сформировавшиеся в российской доктрине подходы к определению понятия "валютные ограничения" <1>, а также к составу этих ограничений <2>, их можно определить как меры публично-правового регулирования, препятствующие прямо (например, путем запрета) или косвенно (например, путем принуждения к заключению договора или нарушения принципа свободы договора в иных формах) возникновению, изменению или прекращению гражданских правоотношений, объектом которых являются национальная валюта и ценные бумаги, удостоверяющие право на получение национальной валюты, а также валютные ценности, в том числе иностранная валюта. -------------------------------- <1> См., например: Международные валютно-кредитные и финансовые отношения: Учебник / Под ред. Л. Н. Красавиной. М.: Финансы и статистика, 2002. С. 192; Финансово-кредитный словарь: В 3 т. Т. I: А - Й / Гл. ред. В. Ф. Гарбузов. М., 1984. С. 190. <2> См., например: Международные валютно-кредитные и финансовые отношения: Учебник / Под ред. Л. Н. Красавиной. С. 194 - 195; Васильев Е. А. Валютно-финансовый кризис и международное право. М., 1982. С. 134 - 137.

Среди валютных ограничений, предусмотренных Федеральным законом "О ВРиВК" в первоначальной редакции, можно выделить следующие: - прямой запрет на осуществления валютных операций (абз. 1 ч. 8 ст. 8, ст. 9, ч. 2 и 3 ст. 14); - количественные валютные ограничения (п. 5 ч. 3 ст. 14, ч. 3 ст. 15); - требование о репатриации валютной выручки (ст. 19); - требование об обязательной продаже части валютной выручки (см. ст. 21 Федерального закона "О ВРиВК" и Инструкцию Банка России от 30 марта 2004 г. N 111-И); - требование о предварительной регистрации (ч. 3 ст. 12); - требование об использовании специального счета (п. 10 ч. 1 ст. 1, п. 1 ч. 7 ст. 7, ч. 2 и 3 ст. 8, ч. 3 ст. 11, ч. 5 ст. 13, ч. 5 ст. 14); - требование о резервировании (ч. 1 - 5 ст. 7, ч. 3 ст. 11, абз. 2 ч. 4 ст. 12, ст. 16); - отдельные меры валютного контроля (абз. 4 ч. 5 ст. 23). Однако и раньше, а тем более после прекращения действия с 1 января 2007 г. таких валютных ограничений, как требование об использовании специального счета, требование о резервировании, требование об обязательной продаже части валютной выручки, требование о предварительной регистрации счетов за рубежом, систему валютных ограничений в России можно представить в виде реализуемой на основе принципа "Разрешено все, что прямо не запрещено" (абз. 2 ч. 2 ст. 5 Федерального закона "О ВРиВК") системы запретов, устанавливаемых в форме негативного обязывания (т. е. путем определения недопустимого поведения) либо в форме позитивного обязывания (т. е. путем четкой регламентации допустимого поведения и запрещения осуществления действий, выходящих за рамки этой регламентации). Система валютно-правовых запретов, действующих в Российской Федерации, представлена в следующей таблице.

Таблица <1>

N Вид запрета Проявление п/п

Негативное обязывание

1 Запрет на осуществление - прямо запрещены все валютные операции валютных операций между между резидентами, кроме названных резидентами (ст. 9 в ст. 9 Федерального закона "О ВРиВК" Федерального закона "О ВРиВК")

2 Запрет на единовременный - прямо запрещено физическим лицам вывоз из Российской Федерации вывозить из Российской Федерации валюту физическими лицами - в сумме, превышающей в эквиваленте 10 резидентами и физическими тыс. долл. США (кроме сумм, ранее лицами - нерезидентами ввезенных на территорию РФ) наличной иностранной валюты и (или) валюты Российской Федерации в сумме, превышающей в эквиваленте 10 тыс. долл. США (абз. 4 ч. 3 ст. 15 Федерального закона "О ВРиВК")

Позитивное обязывание

1 Порядок осуществления купли - - запрет для лиц, не являющихся продажи иностранной валюты в уполномоченными банками, на Российской Федерации, осуществление купли-продажи иностранной предусматривающий, что эти валюты и чеков (в том числе дорожных операции могут осуществляться чеков), номинальная стоимость которых только через уполномоченные указана в иностранной валюте, в банки и валютные биржи Российской Федерации, минуя уполномоченные банки (ст. 11 Федерального закона "О ВРиВК"); - запрет уполномоченным банкам осуществлять куплю-продажу иностранной валюты, минуя другие уполномоченные банки (ст. 11 Федерального закона "О ВРиВК") или валютные биржи (п. 11 ч. 1 ст. 1 Федерального закона "О ВРиВК")

2 Правовой режим счетов - разрешено открывать счета за рубежом (вкладов) в банках, только с уведомлением налоговых органов расположенных за пределами (ч. 2 ст. 12, абз. 2 ч. 3 ст. 26 территории РФ (т. е. правовой Федерального закона "О ВРиВК"); режим открытия, закрытия и - правовой режим осуществления операций использования указанных по счетам (вкладам) в банках, счетов (вкладов)) расположенных за пределами территории РФ (ч. 4, 5, 6, 6.1 ст. 12 Федерального закона "О ВРиВК" устанавливают исчерпывающий перечень операций, которые могут осуществляться резидентами по счетам (вкладам) за рубежом)

3 Порядок проведения - запрет на проведение резидентами резидентами расчетов при расчетов при осуществлении валютных осуществлении валютных операций в наличной форме; операций (ст. 14 Федерального - запрет на проведение резидентами закона "О ВРиВК"), в расчетов при осуществлении валютных соответствии с которым все операций через счета, открытые в расчеты резидентов должны кредитных организациях, не являющихся осуществляться через их счета уполномоченными банками; в уполномоченных банках либо - запрет на проведение резидентами через счета в банках за расчетов при осуществлении валютных рубежом операций с использованием любых вкладов (т. е. вкладов, открытых в уполномоченных банках, в кредитных организациях, не являющихся уполномоченными банками, в банках, расположенных за пределами территории РФ)

4 Порядок ввоза в Российскую - запрет на осуществление определенных Федерацию или вывоза из операций без декларирования Российской Федерации валютных ценностей, валюты Российской Федерации и внутренних ценных бумаг (ст. 15 Федерального закона "О ВРиВК")

5 Порядок исполнения требования - запрет на получение резидентами о репатриации (ст. 19 платежа по внешнеторговому контракту Федерального закона "О (за переданные нерезидентам товары, ВРиВК") выполненные для них работы, оказанные им услуги, переданные им информацию и результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них) не на счета в уполномоченных банках (п. 1 ч. 1 ст. 19 Федерального закона "О ВРиВК"); - запрет на невозврат в Российскую Федерацию денежных средств, уплаченных нерезидентам за не ввезенные на таможенную территорию Российской Федерации (не полученные на таможенной территории РФ) товары, невыполненные работы, неоказанные услуги, непереданные информацию и результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них (п. 2 ч. 1 ст. 19 Федерального закона "О ВРиВК")

Говоря о системе валютных ограничений, следует учитывать, что с начала 2007 г. вступила в силу система норм, составляющих новый институт - "специальные экономические меры", - который теснейшим образом связан с валютным регулированием и валютным контролем, поскольку меры, предусмотренные в рамках этого института, также могут иметь характер валютных ограничений. Однако из-за специфики этого регулирования и в связи с тем, что на практике эти меры в валютной сфере еще не вводились, представляется целесообразным рассмотреть их только применительно к вопросу об эффективности этих мер и о возможных путях их совершенствования в валютной сфере. Применительно к мерам валютного контроля как валютным ограничениям следует отметить, что они не должны ограничивать осуществление платежей по текущим валютным операциям (разд. 3 ст. VI Статей Соглашения МВФ) <1>. Вместе с тем в Российской Федерации складывается в этой связи неоднозначная ситуация. -------------------------------- <1> В специальной литературе отмечается, что мероприятия валютного контроля должны быть направлены прежде всего на сбор информации о валютных операциях (см., например: Васильев Е. А. Указ. соч. С. 133).

Несомненно, что требование о представлении определенных форм отчетности при осуществлении валютных операций (Инструкция Банка России от 15 июня 2004 г. N 117-И и Положение Банка России от 1 июня 2004 г. N 258-П) не является валютным ограничением, поскольку представляет собой лишь элемент порядка, но не создает невозможности осуществления операции. Вместе с тем валютным ограничением можно признать установленное законодателем в абз. 4 ч. 5 ст. 23 Федерального закона "О ВРиВК" право уполномоченных банков на отказ в осуществлении валютной операции в случае непредставления резидентом или нерезидентом в целях осуществления валютного контроля документов, требуемых в соответствии с ч. 4 ст. 23 данного Закона, в том числе и отдельных форм учета и отчетности по валютным операциям (например, паспортов сделок). То есть фактически мероприятие валютного контроля в данном случае делает невозможным осуществление валютной операции. Кроме того, меры валютного контроля, в том числе требования об оформлении и представлении документов валютного контроля, являются самостоятельным элементом валютно-правового режима осуществления валютных операций. 2. Изъятия из действия валютных ограничений либо из правового режима осуществления валютных операций без ограничений (специальные режимы осуществления валютных операций) представляют собой относительно самостоятельный элемент валютно-правового режима. Например, Законом РФ от 9 октября 1992 г. N 3615-1 "О валютном регулировании и валютном контроле" (далее - Закон 1992 г.) было установлено общее правило "Запрещено все, что прямо не разрешено". Запрет - это валютное ограничение. Установление возможности осуществления каких-либо валютных операций без ограничений <1> - это изъятие из этого ограничения. Основной мерой регулирования также были разрешения. В этом случае изъятие из требования о получении разрешения должно было рассматриваться как установление изъятия из режима валютных ограничений. -------------------------------- <1> См., например: Положение Банка России от 24 апреля 1996 г. N 39 "О порядке проведения в Российской Федерации некоторых видов валютных операций и об учете и представлении отчетности по некоторым видам валютных операций", которое утратило силу с 18 июня 2004 г. в связи с изданием указания Банка России от 15 июня 2004 г. N 1450-У.

Примером специального правового режима осуществления валютных операций, действовавшего по Федеральному закону "О ВРиВК" до 1 января 2007 г., можно считать исключения из установленного в соответствии с абз. 1 ч. 8 ст. 8 Федерального закона "О ВРиВК" запрета на осуществление расчетов в иностранной валюте по операциям между резидентом и нерезидентом с внутренними ценными бумагами, поскольку при этом было предусмотрено, что Банк России может установить возможность осуществления расчетов в иностранной валюте по отдельным видам или по всем внутренним ценным бумагам. Банк России установил такую возможность применительно к приобретению нерезидентами акций кредитных организаций при их первичном размещении <1>, что можно рассматривать как установление исключения из действия валютного ограничения, установленного указанной нормой. -------------------------------- <1> См.: п. 15.12 Инструкции Банка России от 22 июля 2002 г. N 102-И "О правилах выпуска и регистрации ценных бумаг кредитными организациями на территории Российской Федерации" (утратила силу).

Специальными режимами в современном валютно-правовом режиме можно считать, например, порядок осуществления расчетов наличной валютой по валютным операциям физических лиц - резидентов (абз. 3 - 5 ч. 2, ч. 3 ст. 14 Федерального закона "О ВРиВК"), исключения из общего запрета на осуществление валютных операций между резидентами (ст. 9 Федерального закона "О ВРиВК") и т. д. Также изъятием из общего режима осуществления валютных операций является установленная в соответствии со ст. 28 Федерального закона "О ВРиВК" возможность осуществления валютных операций на основании разрешений, полученных до вступления в силу данного Закона. 3. Порядок реализации общего режима (исполнение требований, составляющих содержание валютного ограничения) или реализации специального режима (исполнение требований, составляющих содержание мер специального правового режима) теснейшим образом связан с двумя предыдущими элементами валютно-правового режима, но не тождествен им. В качестве примеров этого элемента правового режима осуществления валютных операций можно назвать следующие: - применительно к Закону 1992 г. - порядок выдачи разрешений Банком России на осуществление валютных операций <1>; -------------------------------- <1> См., например, утратившие силу Положение Банка России от 21 декабря 2000 г. N 129-П "О выдаче территориальными учреждениями Центрального банка Российской Федерации разрешений юридическим лицам - резидентам на осуществление отдельных видов валютных операций, связанных с движением капитала"; Временный порядок предоставления Главными управлениями (Национальными банками) Центрального банка Российской Федерации разрешений на проведение отдельных видов валютных операций от 1 октября 1996 г. N 341, утв. Приказом Банка России от 11 октября 1996 г. N 02-378.

- применительно к Федеральному закону "О ВРиВК" до 1 января 2007 г. - порядок резервирования <1>, порядок предварительной регистрации счетов за рубежом <2>, порядок обязательной продажи части валютной выручки <3> и т. д.; -------------------------------- <1> См.: ст. 16 Закона о валютном регулировании; Инструкцию Банка России от 1 июня 2004 г. N 114-И "О порядке резервирования и возврата суммы резервирования при осуществлении валютных операций". <2> См.: ст. 18 Закона о валютном регулировании; Постановление Правительства РФ от 17 октября 2005 г. N 623 "Об утверждении Правил осуществления предварительной регистрации счета (вклада), открываемого в банке за пределами территории Российской Федерации" (утратило силу). <3> См.: ст. 21 Закона о валютном регулировании и Инструкцию N 111-И.

- применительно к Федеральному закону "О ВРиВК" в действующей редакции - порядок трансграничного перемещения валюты Российской Федерации и иностранной валюты (ст. 15 Закона и таможенные правила), порядок осуществления резидентами переводов на свои счета, открытые за пределами территории РФ, со своих счетов в уполномоченных банках (ч. 4 ст. 12 Федерального закона "О ВРиВК"). Ограничение либо специальный правовой режим непосредственно влияют на планирование осуществления операций, однако в процессе их осуществления важнее не столько то, что должно быть сделано, сколько то, как это должно быть сделано, чтобы требование законодательства не было нарушено. Поэтому порядок реализации общего и специального режимов необходимо учитывать при анализе любого валютно-правового режима, в том числе и валютно-правового режима внешнеторговой деятельности. 4. Система валютного контроля также должна рассматриваться как составная часть любого валютно-правового режима. В специальных исследованиях делается вывод о том, что "валютный контроль является составной частью механизма валютного регулирования" <1>. Меры валютного контроля являются предметом именно валютного регулирования не только в связи с возникновением в отдельных случаях их реализации требований ограничительного характера. Законодатель отнес к компетенции Банка России как органа валютного регулирования установление порядка учета и отчетности по валютным операциям (в том числе правила оформления паспортов сделок - ст. 20 Федерального закона "О ВРиВК"), определение порядка и сроков их представления, а также подготовку и опубликование статистической информации о валютных операциях (ч. 4 ст. 5 Федерального закона "О ВРиВК"; см. также ч. 6 ст. 15.25 КоАП РФ). Также элементом валютного регулирования является требование о представлении резидентами, не являющимися физическими лицами, отчетов о движении средств по счетам (вкладам) в банках за пределами территории РФ в порядке, устанавливаемом Правительством РФ по согласованию с Центральным банком РФ (ч. 7 ст. 12 Федерального закона "О ВРиВК"). -------------------------------- <1> Хаменушко И. В. Валютный контроль в Российской Федерации: Дис. ... к. ю.н. М., 1999. С. 25.

Более того, представляется, что к рассматриваемому элементу валютно-правового режима следует отнести установленное законодателем полномочие агентов валютного контроля запрашивать и получать от резидентов и нерезидентов документы и информацию, связанные с проведением валютных операций (ч. 4 ст. 23 Федерального закона "О ВРиВК"). Включение этих требований в содержание правового режима осуществления валютных операций обусловлено тем, что без выполнения этого требования резидент или нерезидент не сможет осуществить валютную операцию, а также тем, что уполномоченные банки могут взимать со своих клиентов плату за осуществление функций агентов валютного контроля, что накладывает дополнительные обременения на проводимые валютные операции (п. 3 информационного письма Банка России от 31 марта 2005 г. N 31). Названные элементы валютно-правового режима существуют при любом типе экономики. Разница лишь в степени вмешательства государства в свободу осуществления валютных операций. Так, исходя из этого критерия, выделяют следующие формы валютно-правовых режимов: 1) режим валютной монополии, при котором все валютные операции могут осуществляться на основе валютных планов отдельными, специально уполномоченными субъектами; 2) режим валютных ограничений, при котором существует юридическое равенство в сфере осуществления валютных операций, а следовательно, потенциальная возможность по осуществлению валютных операций любыми субъектами, однако существует довольно большое количество валютных ограничений; 3) режим свободной конвертируемости <1>, при котором отсутствуют какие-либо валютные ограничения на осуществление валютных операций. -------------------------------- <1> Если отсутствуют только формальные ограничения, то режим называют режимом формальной конвертируемости, если же отсутствуют еще и фактические ограничения, то режим называют режимом полной конвертируемости.

Приведенный выше анализ позволяет говорить о том, что порядок осуществления валютных операций (валютно-правовой режим) существует в любом случае, и можно было бы остановиться на трактовке валютного регулирования как процесса установления валютно-правового режима, поскольку именно такое понимание фактически использует сам Федеральный закон "О ВРиВК". Однако в современной науке под валютным регулированием довольно часто понимают валютно-правовой режим, названный выше режимом валютных ограничений <1>. -------------------------------- <1> См., например: Хаменушко И. В. Указ. соч. С. 14; Емелин А. В. Проблемы финансово-правового регулирования валютных отношений в Российской Федерации: Дис. ... к. э.н. М., 2000. С. 36; Тосунян Г. А., Емелин А. В. Валютное право Российской Федерации: Учебное пособие. М., 2002. С. 20; Финансовое право: Учебное пособие / Под ред. А. А. Ялбулганова. М., 2001. С. 321; Комментарий к Федеральному закону "О валютном регулировании и валютном контроле" (постатейный) / Д. Т. Алексеева и др. М., 2004. С. 32.

Попытки выработать подход к понятию "валютное регулирование" и прежде всего к его соотношению с понятием "валютный контроль" осуществляются довольно регулярно. Эти две категории являются системообразующими для института регулирования валютных отношений. В Федеральном законе "О ВРиВК" на основе разграничения этих понятий определяется статус органов, обладающих компетенцией в валютной сфере, - органов валютного регулирования (ч. 1 ст. 5) и органов, осуществляющих валютный контроль (ч. 1, 2 ст. 22). Основным полномочием органов валютного регулирования является установление порядка осуществления валютных операций (ч. 2 ст. 5), а органов валютного контроля - наблюдение за валютными операциями, предупреждение, выявление и пресечение нарушений порядка их осуществления (ст. 23). То есть Федеральный закон "О ВРиВК" фактически понимает валютный контроль как элемент порядка осуществления валютных операций (валютно-правового режима), устанавливаемый актами валютного законодательства либо в рамках валютного регулирования органами валютного регулирования путем издания нормативных правовых актов. Само же осуществление валютного контроля является правоприменительным действием, связанным с принятием индивидуально-правовых (ненормативных) актов органами валютного контроля - предписаний об устранении правонарушений, протоколов и т. д. <1>. -------------------------------- <1> Подробнее о понятиях "акты органов валютного регулирования" и "акты органов валютного контроля" см. ст. 4 Закона о валютном регулировании. См. также: Лисицын А. Ю. Понятия "акты органов валютного регулирования" и "акты органов валютного контроля" по законодательству Российской Федерации // Финансовое право. 2006. N 2.

Валютный контроль представляет собой систему мероприятий, осуществляемых специально уполномоченными на то субъектами (Правительством РФ, органами и агентами валютного контроля), направленных на сбор и систематизацию информации о валютных операциях, предупреждение нарушений порядка осуществления валютных операций, выявление и пресечение выявленных нарушений. Мероприятия валютного контроля основаны на следующих основных инструментах: 1) сбор информации о валютных операциях - на требовании о представлении документов валютного контроля; 2) систематизация информации о валютных операциях - на учете и отчетности по валютным операциям, а также требовании об идентификации валютных операций; 3) предупреждение нарушений порядка осуществления валютных операций - на следующих инструментах: - обязанность агентов валютного контроля осуществлять валютный контроль; - полномочие отказывать в проведении валютной операции при определенных обстоятельствах (непредставление уполномоченному банку документов, необходимых для осуществления функций агента валютного контроля); - обязанность резидентов сообщать об открытии счета за рубежом; - паспортизация сделок; 4) выявление и пресечение нарушений порядка осуществления валютных операций - на следующих инструментах: - фиксация информации о выявленных нарушениях (протоколы); - сообщение о выявленном нарушении компетентному органу валютного контроля. Естественно, что все указанные инструменты (меры) валютного контроля не применяются по отдельности. Их использование становится эффективным только при наличии системы. Поэтому как элемент валютно-правового режима (порядка) осуществления валютных операций валютный контроль представляет собой систему определенных мероприятий, устанавливаемую, в свою очередь, средствами валютного регулирования. Как процесс применения указанных мер (инструментов) валютный контроль представляет одно из направлений валютной политики государства, наряду с валютным регулированием как процессом установления порядка осуществления валютных операций. В целом валютное регулирование рядом исследователей фактически рассматривается как направление государственного регулирования экономики, т. е. направление регулирования соответствующих экономических отношений. В этом случае валютное регулирование, так же как и валютный контроль, рассматриваются как направления валютной политики государства <1>. -------------------------------- <1> Артемов Н. М. Валютные ограничения. М., 2001. С. 5; Он же. Валютный контроль. М., 2001. С. 6; Хаменушко И. В. Указ. соч. С. 16.

Валютная политика представляет собой часть политики государств в денежной сфере (monetary policy), реализуемой путем регулирования валютных отношений посредством нормотворчества, либо путем иного административно-правового воздействия на валютные отношения, либо путем применения специальных экономических мер (например, валютных интервенций). То есть как элемент валютной политики валютное регулирование проявляется в следующих сферах: 1) установление основ валютной системы; 2) установление валютно-правового режима (системы валютных ограничений и системы мер валютного контроля, а также ответственности за нарушения в валютной сфере); 3) административно-правовое воздействие на валютные отношения путем: - реализации уполномоченными субъектами отдельных валютных ограничений (например, путем выдачи разрешений); - осуществления мероприятий валютного контроля. Из изложенного выше можно сделать несколько выводов. 1. Валютное регулирование и валютный контроль - категории, имеющие несколько значений. Как процессы они представляют собой направления валютной политики государства: установление валютно-правового режима (включая установление системы мер валютного контроля) и реализация мер валютного контроля. А как статика валютное регулирование воспринимается как форма валютно-правового режима. 2. Валютное регулирование и валютный контроль в любом своем значении имеют объектом своего воздействия валютные операции, однако в процессе их осуществления возникают самые различные отношения, которые так же, как и сами валютные операции, могут быть включены в категорию валютных отношений. То есть существуют валютные отношения, которые являются объектом валютного регулирования и валютного контроля, но напрямую не связаны с осуществлением валютных операций. Например, наличие счета, открытого в банке, расположенном за пределами территории РФ, возлагает на резидента обязанность по представлению отчета налоговым органам как агентам валютного контроля о состоянии этого счета (ч. 7 ст. 12 Федерального закона "О ВРиВК"), даже если никаких валютных операций по этому счету не производилось. 3. Валютное регулирование и валютный контроль как процессы представляют собой лишь одно из направлений валютной политики. Не менее, а может быть, даже более важным направлением валютной политики является применение экономических инструментов воздействия на валютные отношения, т. е. инструментов, основанных на юридическом равенстве сторон. Среди таких инструментов денежно-кредитной и валютной политики особое место в системе воздействия государства именно на валютные отношения занимают валютные интервенции. При этом с точки зрения соотношения экономических мер воздействия на валютные отношения и категорий "валютное регулирование" и "валютный контроль" важным является то, что последние представляют собой именно административно-правовую форму воздействия, т. е. форму воздействия, основанную на власти и подчинении (на императивном методе). И здесь, говоря о соотношении властного метода и метода, основанного на юридическом равенстве сторон, следует отметить, что приоритеты между ними определяются в зависимости от принятой в данном государстве концепции вмешательства в экономику, находящей свое отражение в принципах осуществления валютной политики, принятых в государстве, а также степени соответствия этих принципов действительности. В Российской Федерации провозглашаются несколько очень важных принципов валютной политики, свидетельствующих о том, что эта политика должна строиться прежде всего на основе экономических, рыночных механизмов и инструментов, а не на основе административно-правового (публично-правового) воздействия. В частности, в ст. 3 Федерального закона "О ВРиВК" прямо закреплено, что основными принципами валютного регулирования и валютного контроля в Российской Федерации являются: 1) приоритет экономических мер в реализации государственной политики в области валютного регулирования (п. 1 ст. 3); 2) исключение неоправданного вмешательства государства и его органов в валютные операции резидентов и нерезидентов (п. 2 ст. 3). Здесь можно только добавить, что речь идет о принципах валютного регулирования и валютного контроля как направлении валютной политики, выражающемся в определенных условиях установления валютно-правового режима, т. е. фактически только о валютном регулировании как процессе определения порядка осуществления валютных операций. Что касается валютного контроля как элемента валютной политики, то к нему относится другой принцип, установленный ст. 3 Федерального закона "О ВРиВК", - принцип обеспечения государством защиты прав и экономических интересов резидентов и нерезидентов при осуществлении валютных операций (п. 5 ст. 3). Таким образом, можно сказать, что с точки зрения принципов валютно-правового режима и валютной политики в России на законодательном уровне отдан явный приоритет диспозитивному методу, нежели императивному. И если это так, то теоретически ни валютное регулирование, ни валютный контроль не должны напрямую ограничивать внешнеторговую деятельность, поскольку могут оказывать на нее лишь косвенное влияние через регламентацию платежей и расчетов по внешней торговле. Соответствует ли последнее утверждение действительности? Соответствует ли валютно-правовой режим внешнеторговой деятельности названным принципам? Ответ на эти вопросы является одной из основных задач настоящего исследования. Однако прежде чем перейти к анализу системы валютных ограничений и системы мер валютного контроля в Российской Федерации, следует отметить, что приведенные выше рассуждения основаны на одном постулате: государство и только государство обладает полномочием по определению валютно-правового режима. Вместе с тем возникает ряд вопросов: а почему только государство? Что будет, если государству это станет "не интересно"? И вообще, что заставляет государство осуществлять валютное регулирование и валютный контроль как направления валютной политики даже при полном отказе от административно-правового вмешательства в валютные отношения? Представляется, что ответы на эти вопросы лежат в плоскости определения оснований и целей вмешательства государства в валютные отношения и являются необходимыми для оценки эффективности применения тех или иных инструментов валютной политики с точки зрения соотношения содержания и сущности этих инструментов и целей и задач, стоящих перед государством в современных условиях. Основания воздействия государства на валютные отношения. Вопросы регулирования государством экономики являются и, видимо, еще долго будут являться одними из самых дискуссионных. Должно ли государство вмешиваться в экономику? Если да, то каковы пределы этого вмешательства? Каковы приемлемые и эффективные формы, методы и инструменты вмешательства государства в экономику? Эти и другие вопросы являются ключевыми для довольно большого числа исследований, и прежде всего экономических. Попытка проанализировать основания и степень вмешательства государства в валютные отношения в итоге упирается в необходимость решения следующего противоречия. С одной стороны, в общественном мнении прочно закрепилось аксиоматическое мнение, что "важнейшим элементом государственного суверенитета (т. е. верховенства государства внутри страны и независимости его на международной арене) является национальная валюта (т. е. эмиссия собственной валюты, собственных денег)". Вместе с тем в денежной экономике вмешательство государства в денежные отношения (в том числе и в валютные) оказывает существенное и далеко не всегда позитивное влияние не только на сами денежные отношения, но и на экономику в целом. В связи с этим и возникает ряд вопросов. Почему именно государство обладает правом на эмиссию и организацию обращения денег? Даже если признать, что государство должно обладать исключительными полномочиями в указанной сфере, то не должны ли быть четко ограничены цели, задачи, направления, методы и формы государственного регулирования денежных отношений? Очевидно, что у государства в денежной сфере есть одно очень важное полномочие - определять законное платежное средство <1>. И это именно полномочие, а не просто право, поэтому права государства относительно определения законного платежного средства всегда идут рука об руку с его обязанностями в денежной сфере. Основной обязанностью государства в этой сфере является обеспечение функционирования созданного платежного средства как денег, т. е. обеспечение выполнения инструментом, наделенным силой законного платежного средства, экономических функций денег. С точки зрения правовой теории это основное полномочие государства можно назвать основой валютного (денежного) суверенитета <2>. -------------------------------- <1> Под законным платежным средством понимается инструмент в форме денежных знаков (средства наличного платежа) или записей по счетам (безналичных денежных средств), выраженных в денежных единицах, которые обязательны к приему по нарицательной стоимости, выполняют в силу закона функции орудия обмена и меры стоимости, а также непринятие которых по общему правилу влечет просрочку кредитора. <2> Подробнее о концепции валютного (денежного) суверенитета см., например: Лунц Л. А. Деньги и денежные обязательства: Юридическое исследование // Деньги и денежные обязательства в гражданском праве. М., 1999. С. 46; Карро Д., Жюйар П. Международное экономическое право: Учебник / Пер. с франц. В. П. Серебренникова, В. М. Шумилова. М., 2001. С. 453 - 520; Treves T. Monetary sovereignty today // International monetary law / Ed. by M. Giovanoli. N. Y., 2000. P. 111 - 118; Mann F. A. The legal aspect of money. 5th ed. Oxford, 1992. P. 460 - 478; Моисеев С. Р. Денежно-кредитная политика: теория и практика: Учебное пособие. М., 2005. С. 128; Эбке В. Международное валютное право. Пер. с нем. М., 1997. С. 77; Альтшулер А. Б. Международное валютное право. М., 1984. С. 75; Лисицын А. Ю. Финансово-правовые основы денежно-кредитной и валютной политики Европейского валютного союза // Публичные финансы и финансовое право: Учебное пособие / Под ред. А. Н. Козырина. М., 2005; Он же. Теоретико-правовые основания включения денежно-кредитной и валютной политики в предмет науки финансового права (обзор истории науки российского финансового права) // История финансового права: Учебное пособие / Под ред. А. А. Ялбулганова. М., 2005.

Однако возникает вопрос: почему государство должно рассматривать законное платежное средство не как инструмент, находящийся в его власти, а как основную свою задачу? Ответ на этот вопрос лежит в природе законного платежного средства, которую емко можно выразить так: не законное платежное средство породило денежные отношения, а денежные отношения как отношения по использованию некоего орудия обмена породили необходимость появления законных платежных средств. Законное платежное средство, так же как и само государство, - это не основа общества (жизни каждого человека в отдельности), а его продукт, созданный им для обеспечения определенных потребностей. Применительно к деньгам такой потребностью является обмен как одна из форм взаимодействия людей. Поэтому деньги как орудие обмена в самых различных формах существовали до государства и будут существовать после, до тех пор, пока обществу нужен будет обмен. Однако основным свойством орудия обмена является всеобщность. Эта всеобщность на протяжении истории развития денежных отношений обеспечивалась доверием к институту, в той или иной форме санкционирующему использование определенных объектов в качестве денег. Такими институтами были сначала старейшины, потом ярмарки, потом власти города и, наконец, государства (государственная власть). В результате вырабатывается зависимость: наше доверие к деньгам напрямую определяется нашим доверием к власти. Но эта зависимость основана не на том, что власть определяет функции денег, а на доверии общества к данному институту - к государству. Нет доверия к государству, значит, трудно говорить и о доверии к его деньгам. Есть недоверие к деньгам (люди отказываются от их использования) - это можно расценивать как важный признак недоверия общества к соответствующему государству. Пропадет доверие общества к государственной власти как институту, осуществляющему экономическую политику, постепенно перестанут существовать отдельные государства, но это не будет означать безусловного прекращения существования денег как инструмента. Просто поменяется носитель основы денежного (валютного) суверенитета, который также будет функционировать в этой сфере, ориентируясь на общественное мнение. Таким образом, концептуальная основа категории "денежный (валютный) суверенитет" будет неполной без включения в нее общественного мнения (как проявления личного денежного суверенитета каждого индивида <1>). Это общественное мнение, в частности, порождает конкуренцию между законными платежными средствами, созданными различными государствами (носителями основы денежного (валютного) суверенитета), которая особенно явно проявляется в сфере внешнеторговых отношений. -------------------------------- <1> В конечном итоге каждый сам волен выбирать, что принимать в качестве денег (орудия обмена), а что не принимать. Эта личная воля, реализуемая в сфере денежных отношений, и может называться личным денежным суверенитетом.

Изложенное выше позволяет следующим образом сформулировать основные направления (задачи) реализации денежного (валютного) суверенитета государством на современном этапе: 1) поддержание необходимого и оптимального предложения законных платежных средств (денег), в частности: - эмиссия денег (наличная и безналичная); - изъятие денег из оборота, приводящее к уменьшению денежной массы; - осуществление мероприятий денежно-кредитной и валютной политики, приводящих к изменению денежной массы в обороте (например, механизм обязательных резервов применительно к безналичной кредитной эмиссии); 2) организация денежного оборота и обеспечение его бесперебойного функционирования, в частности: - организация и регулирование наличного обращения (кассовая дисциплина; изъятие денег, не приводящее к изменению денежной массы (обмен денежных знаков)); - регулирование расчетов наличными денежными средствами; - организация и регулирование безналичного оборота (установление правового режима банковских счетов и вкладов; определение порядка осуществления безналичных расчетов); 3) регулирование конкуренции законного платежного средства с иными инструментами, способными выполнять все или часть экономических функций денег, в частности: - регулирование обращения иностранной валюты и валютных ценностей; - регулирование выполнения ценными бумагами денежных функций; - регулирование обращения драгоценных камней и драгоценных металлов при выполнении ими функции средства накопления. При этом реализация валютного (денежного) суверенитета невозможна без создания и обеспечения эффективного функционирования соответствующих институтов, прежде всего банковской, кредитной, платежно-расчетной систем и их элементов. Валютная политика направлена прежде всего на регулирование конкуренции законного платежного средства данного государства с аналогичными инструментами другого государства (группы государств). В свою очередь, регулирование конкуренции представляет собой обеспечение нормальных конкурентных условий, т. е. применительно к валютной сфере это означает создание условий, при которых обеспечивается наличие в обороте не только денег, обладающих силой законного платежного средства, но и иностранной валюты; вместе с тем создаются условия для полноценного функционирования национальной валюты как средства оборота не только в национальной экономике, но и в международных отношениях. Именно это видится в качестве основной цели валютной политики любого государства. Таким образом, при оценке эффективности той или иной меры валютного регулирования и валютного контроля в настоящем исследовании должен использоваться следующий критерий: соответствует ли природа меры основной цели валютного регулирования и валютного контроля - обеспечению здоровой конкурентной среды между различными валютами. И, в частности, для применения этого критерия необходимо будет решить следующие задачи: 1) определить, в чем сущность и природа меры валютного регулирования и валютного контроля; 2) позволяет ли мера обеспечить здоровую конкуренцию валюте Российской Федерации со стороны иностранной валюты на внутреннем валютном рынке; 3) дает ли мера какие-либо конкурентные преимущества валюте Российской Федерации на внешних рынках. Очевидно, что состав этих задач определяется принципом обеспечения максимальной свободы экономических отношений. И, как уже отмечалось выше, этот же принцип декларируется законодателем в ст. 3 Федерального закона "О ВРиВК". Другой вопрос, насколько принцип экономической оправданности и соразмерности вмешательства реализуется при установлении валютно-правового режима как самим Федеральным законом "О ВРиВК", так и актами органов валютного регулирования. И если государство декларирует один принцип, а на деле применяет другой, то это практически с неизбежностью приводит к недоверию общества к государству как носителю основы валютного (денежного) суверенитета и, следовательно, существенно ослабляет созданное этим государством законное платежное средство. Представляется, что в настоящее время в России доверие общества к государству в денежной сфере во многом обусловлено существенным притоком иностранной валюты в страну под действием законов экспортно-сырьевой экономики, однако, как показывает опыт СССР, этот приток не только может прекратиться, но и прекращается в самый неподходящий момент. Поэтому анализ эффективности основных мер валютного регулирования представляется целесообразным проводить также с точки зрения того, насколько соответствующая мера отвечает принципам диспозитивного регулирования, декларированным в Федеральном законе "О ВРиВК", насколько она позволяет адекватно и гибко реагировать на любые изменения в валютной сфере, в том числе изменения кризисного характера. Вместе с тем, кроме принципов установления валютно-правового режима, определяемых принятой в данном государстве концепцией вмешательства в экономику, для оценки эффективности мер валютного регулирования и валютного контроля необходимо установить цели и задачи, которые ставит перед собой государство в валютной сфере, опять-таки исходя из экономической доктрины определения целей и ориентиров денежно-кредитной и валютной политики. Анализ этих целей позволит более четко соотнести валютное регулирование и государственное регулирование внешнеторговой деятельности. Цели и ориентиры денежно-кредитной и валютной политики. В качестве целей денежно-кредитной политики российская экономическая наука выделяет <1>: стабильность уровня цен; высокий уровень занятости; равновесие внешнеторгового баланса; экономический рост. Интересно, что российской экономической наукой в основу определения целей валютной политики положены те же категории <2>, т. е. цели денежно-кредитной политики и валютной политики совпадают, что лишь указывает на нецелесообразность разделения российской наукой этих двух составляющих единого направления экономической политики. -------------------------------- <1> См.: Деньги, кредит, банки: Учебник / Под ред. О. И. Лаврушина. С. 492. <2> См.: Международные валютно-кредитные и финансовые отношения: Учебник / Под ред. Л. Н. Красавиной. С. 181; Валютное регулирование в системе государственного управления экономикой: Учебник / Под общ. ред. В. М. Крашенинникова. М., 2003. С. 71; Бабашкина А. М. Государственное регулирование национальной экономики: Учебное пособие. М.: Финансы и статистика, 2002. С. 425; Дерезовский Д. В. Теоретические основы валютной политики в системе государственного регулирования экономики: Дис. ... к. э.н. М., 2002. С. 20 - 21; Ионова И. Вопросы формирования валютной политики и регулирования валютной деятельности в России и за рубежом // Расчеты и операционная работа в коммерческом банке. 2003. N 7 - 8. Также о целях валютной политики см.: Валютная политика капиталистических стран / Г. Н. Анулова и др. М., 1990; Мезенцев Ю. Г. Регулирование валютных операций, связанных с движением капитала: Дис. ... к. э.н. СПб., 2000. С. 13, 31 - 71.

При рассмотрении указанных выше целей отмечается, что "любые денежные власти существуют для решения определенной задачи - конечной (первичной) цели денежно-кредитной политики" <1>. Иначе говоря, в каждом государстве должны быть определены первичные цели денежно-кредитной и валютной политики, и не обязательно это должны быть все четыре указанные выше цели. Например, для Европейского валютного союза такой целью является поддержание стабильности цен. -------------------------------- <1> Моисеев С. Р. Денежно-кредитная политика: теория и практика: Учебное пособие. С. 129.

Кроме первичной цели, существуют промежуточные <1>, а точнее, те ориентиры, на которые в силу своей компетенции может воздействовать соответствующий орган и, что не менее важно, которые могут быть оценены количественно. С задачей по достижению этих промежуточных целей связано понятие "таргетирование" <2>. Выделяют следующие варианты таргетирования: 1) таргетирование инфляции: промежуточная цель совпадает с первичной, или промежуточной целью является прогноз инфляции; 2) таргетирование валютного курса: промежуточной целью выступает обменный курс национальной валюты; 3) денежное таргетирование: промежуточной целью являются денежные агрегаты <3>; 4) таргетирование номинального дохода: промежуточной целью является прирост номинального валового внутреннего продукта. -------------------------------- <1> Так, применительно к денежно-кредитной и валютной политике Европейского валютного союза вполне справедливо отмечается, что "в нормативном установлении основной задачи - стабильность цен - не лежит гарантия стабильной денежной политики" (Кормош Ю. Инструменты денежной политики Европейского центрального банка // Банки и технологии. 2003. N 5. С. 82 - 96). <2> Таргетирование - целеопределение, или, точнее, целеориентирование. Подробнее о таргетировании см.: Моисеев С. Р. Денежно-кредитная политика: теория и практика. С. 132 - 147, 222 - 307. <3> Денежные агрегаты (monetary aggregates) также обозначаются термином "агрегаты денежной массы" - показатели объема и структуры денежной массы, "виды денег и денежных средств, сгруппированных по степени ликвидности и ранжируемых по мере ее уменьшения" (Финансово-кредитный энциклопедический словарь / Под общ. ред. А. Г. Грязновой. М., 2005. С. 16).

В зависимости от избранного целевого ориентира избирается операционная цель - цель, на которую может оказываться воздействие. Применительно к реализации денежного суверенитета как основы денежно-кредитной и валютной политики операционной целью признаются количество денег и их цена <1>. -------------------------------- <1> С учетом того, что современная эмиссия осуществляется через кредитный механизм, в качестве операционной цели здесь выступает процентная ставка либо цена денег по отношению к деньгам другого государства - валютный курс.

Для достижения названных выше целей применяются определенные инструменты. В зависимости от связи между ними операционной целью денежно-кредитной и валютной политики являются <1>: 1) прямые инструменты денежно-кредитной политики, к которым относят административные меры, связанные с контролем за процентными ставками, установлением кредитного потолка, прямые или целевые кредиты; 2) косвенные инструменты денежно-кредитной политики, к которым относят операции краткосрочного рефинансирования, операции на открытом рынке, валютные интервенции и резервные требования. -------------------------------- <1> Классификация инструментов денежно-кредитной политики на прямые и косвенные характерна не только для российской науки (см., например: Моисеев С. Р. Денежно-кредитная политика: теория и практика. С. 142), но и для зарубежной (см., например: Reddy Y. Monetary policy - an outline / Y. Reddy // Bank for International Settlements. BIS Review. Switzerland: Bank for International Settlements. 2005. N 9. P. 22 - 23).

Представляется, что все меры валютного регулирования и валютного контроля являются прямыми инструментами денежно-кредитной и валютной политики. Применение тех или иных инструментов зависит от поставленных целей, от избранного вида таргетирования. Однако в конечном счете все это, как и в целом содержание денежно-кредитной и валютной политики как части экономической политики, зависит от принятой концепции вмешательства государства в экономику. Цели и задачи валютного регулирования и валютного контроля в соответствии с законодательством Российской Федерации. К сожалению, ни ст. 39 Закона о регулировании внешнеторговой деятельности, которая непосредственно предусматривает возможность ограничения внешнеторговой деятельности мерами валютного регулирования и валютного контроля, ни сам Федеральный закон "О ВРиВК", к которому отсылает указанная норма, однозначно не определяют цели валютного регулирования и валютного контроля. Согласно ст. 6 названного Закона ограничения могут устанавливаться только в отношении операций между резидентами и нерезидентами и только в случаях, прямо предусмотренных ст. 7, 8 и 11 Федерального закона "О ВРиВК". При этом ст. 6 Федерального закона "О ВРиВК" устанавливает, что в отношении этих операций ограничения устанавливаются в следующих целях: 1) предотвращение существенного сокращения золотовалютных резервов; 2) предотвращение резких колебаний курса валюты Российской Федерации; 3) поддержание устойчивости платежного баланса Российской Федерации. Налицо попытка определения операционных целей денежно-кредитной и валютной политики, однако в связи с применением норм ст. 6 Федерального закона "О ВРиВК" существуют некоторые проблемы. Во-первых, валютные ограничения устанавливались и устанавливаются не только указанными выше статьями Федерального закона "О ВРиВК" и не только в соответствии с ними. Причем в соответствии со ст. 6 названного Закона соответствующие ограничения должны носить недискриминационный характер и, что интересно, должны отменяться органами валютного регулирования по мере устранения обстоятельств, вызвавших их установление. То есть если руководствоваться обозначенными выше целями как целями установления валютно-правового режима в целом, то следовало бы признать, что все валютные ограничения операций должны были бы носить временный (срочный) характер, что, кстати говоря, полностью соответствовало бы принципам оправданности и экономической сущности вмешательства государства в валютные отношения, установленные п. 1, 2 ст. 3 Федерального закона "О ВРиВК". Однако большинство действующих в настоящий момент валютных ограничений установлены прямыми нормами Федерального закона "О ВРиВК" и не имеют срочного характера. Правда, следует учитывать, что прямое воздействие на осуществление операций между резидентами и нерезидентами (именно на эти операции распространяется ст. 6 указанного Закона) оказывают только распространяющиеся на резидентов запреты, реализуемые в рамках правового режима использования резидентами счетов за пределами территории РФ (ст. 12); правового режима осуществления резидентами расчетов по валютным операциям (ст. 14); требования о репатриации валюты при осуществлении внешнеторговой деятельности (ст. 19). Во-вторых, сам законодатель предусмотрел отмену с 1 января 2007 г. большинства норм, на которые прямо ссылается ст. 6 Федерального закона "О ВРиВК", т. е. ст. 7, 8 и отдельных норм ст. 11. Причем в ст. 11 продолжают действовать лишь прямые ограничения и утратили силу все нормы, предусматривавшие полномочия органов валютного регулирования по установлению валютных ограничений. В связи с этим становится непонятным, почему же тогда законодатель не предусмотрел прекращения действия самой ст. 6 Закона. Представляется, что единственным смыслом сохранения действия нормы ст. 6 Федерального закона "О ВРиВК" является попытка создания правовой основы для введения чрезвычайных мер валютного регулирования и валютного контроля, отличительной чертой которых должен являться как раз их срочный характер. Причем представляется, что важнейшим признаком чрезвычайных мер как элемента правового режима осуществления валютных операций должна быть также их предсказуемость, основанная на определении четких критериев для их введения. Кстати говоря, указанный признак отличает чрезвычайные меры как элемент валютно-правового режима от так называемых ответных мер, которые, имея срочный и в этом смысле чрезвычайный характер, не могут быть предсказаны, поскольку являются международно-правовой реакцией на недружественное поведение, т. е. представляют собой не столько меры валютной политики, сколько внешнеполитические меры. Однако если рассматривать понятие чрезвычайных мер валютного регулирования в широком смысле, то под ними можно понимать любые меры, которые имеют срочный характер и вводятся при наступлении каких-либо обстоятельств, будь то внешнеэкономическая или внешнеполитическая ситуация. Исходя из этого, чрезвычайные меры валютного регулирования и валютного контроля соответственно могут быть разделены на чрезвычайные меры валютной политики и чрезвычайные ответные меры. Причем в настоящее время однозначно установлены правовые основы введения только последних <1>. -------------------------------- <1> См.: Федеральный закон от 30 декабря 2006 г. N 281-ФЗ "О специальных экономических мерах" (далее - Закон о специальных экономических мерах).

Таким образом, если все-таки законодатель действительно исходил из чрезвычайного характера мер, предусмотренных нормами ст. 6 Федерального закона "О ВРиВК", и их понимания как мер валютной политики, тогда представляется целесообразным рекомендовать изменение редакции этой статьи таким образом, чтобы по крайней мере были убраны ссылки на отмененные нормы названного Закона и определен, хотя бы бланкетной (отсылочной) нормой, порядок введения валютных ограничений на осуществление валютных операций между резидентами и нерезидентами как чрезвычайных мер валютной политики. Причем этот порядок вполне может быть аналогичен порядку введения ответных мер, предусмотренных Законом о специальных экономических мерах. Только при условии внесения указанных изменений можно будет считать, что в России создана надлежащая правовая основа для введения чрезвычайных мер валютного регулирования и валютного контроля. Причем ориентиром для их введения должно остаться состояние золотовалютных резервов, валютного курса и платежного баланса. То есть акцент в анализе валютно-правового режима внешнеторговой деятельности действительно сместится к исследованию предпосылок введения ограничений с точки зрения указанных целей. Именно поэтому представляется необходимым отдельно остановиться на соответствующих категориях денежно-кредитной и валютной политики любого государства, без понимания которых невозможно будет выработать основания применения чрезвычайных мер валютного регулирования и валютного контроля. Платежный баланс. Платежный баланс является предметом изучения большого числа исследований (преимущественно экономических) <1>. Вопросами его составления и анализа занимаются международные организации <2>. -------------------------------- <1> См., например: Борисов С. М. Рубль - валюта России. М., 2004. С. 245 - 329; Васильева И. П. Платежные балансы и валютная политика капиталистических государств: Учебное пособие. М., 1978; Энг М., Лис Ф. А., Мауер Л. Дж. Мировые финансы. Пер. с англ. М., 1998. С. 52 - 80; Международные валютно-кредитные и финансовые отношения: Учебник / Под ред. Л. Н. Красавиной. 2-е изд. М., 2002. С. 122 - 179; Суэтин А. А. Международные валютно-финансовые отношения: Учебное пособие. М., 2004. С. 44 - 71; Цимайло А. В. Платежный баланс и валютный курс (в теории и практике ведущих стран Запада). М., 1991; Шмырева А. И., Колесников В. И., Климов А. Ю. Международные валютно-кредитные отношения. СПб., 2001. С. 199 - 257. <2> См., в частности: Руководство по платежному балансу. Пер. с англ. 3-е изд. Вашингтон, 1995.

МВФ определяет платежный баланс прежде всего с точки зрения статистики. В этом случае под платежным балансом понимается "статистический отчет, где в систематизированном виде приводятся суммарные данные о внешнеэкономических операциях данной страны с другими странами мира за определенный период времени" <1>. Также платежный баланс определяется как "балансовый счет международных операций страны в форме соотношения валютных поступлений и платежей" <2>. -------------------------------- <1> Руководство по платежному балансу. 5-е изд., 1993 / Пер. с англ. Бюро переводов Международного валютного фонда. Вашингтон: МВФ, 1995. С. 21. <2> Финансово-кредитный энциклопедический словарь / Под общ. ред. А. Г. Грязновой. С. 747. Подробнее о различных подходах к определению понятия "платежный баланс" см.: Цимайло А. В. Платежный баланс и валютный курс (в теории и практике ведущих стран Запада). С. 6 - 15.

Существуют различные подходы к классификации статей платежного баланса, анализ которых должен быть предметом самостоятельного исследования <1>. -------------------------------- <1> См., например: Международные валютно-кредитные и финансовые отношения: Учебник / Под ред. Л. Н. Красавиной. 2-е изд. С. 134 - 139; Руководство по платежному балансу. С. 61 - 145.

Платежный баланс составляется по основному принципу бухгалтерского учета - по принципу двойной записи, согласно которому каждая регистрируемая операция должна получить двойное отражение в платежном балансе - как кредит одного и дебет другого счета. Составленный таким образом платежный баланс с бухгалтерской точки зрения всегда балансируется (итоговое сальдо платежного баланса равно нулю), поскольку общая сумма кредитовых записей совпадает с общей суммой дебетовых записей <1>. Однако сальдо по отдельным статьям и их группам обычно не равно нулю. Поэтому, по всей видимости, в ст. 6 Федерального закона "О ВРиВК" речь идет об определении устойчивости (сальдо) платежного баланса, основанном на делении его статей на основные и балансирующие. -------------------------------- <1> См.: Руководство по платежному балансу. С. 22.

Определение состава каждой из этих групп статей может быть основано на различных концепциях <1>. Как отмечается в экономической науке, ни одна из концепций составления платежного баланса и измерения его сальдо "не дает абсолютно точного измерения масштабов операций и унифицированного разделения их на основные и балансирующие. Как правило, новые концепции платежного баланса появляются в периоды серьезной ломки структуры международных расчетов, изменений в экономике и валютной системе, означая попытки отразить сложившиеся перемены. Поиски концепции платежного баланса, адекватно отражающей фактическое положение, остаются актуальной задачей для экономической теории и практиков" <2>. -------------------------------- <1> О концепциях и методах определения сальдо подробнее см.: Международные валютно-кредитные и финансовые отношения: Учебник / Под ред. Л. Н. Красавиной. С. 140 - 149. См. также: Цимайло А. В. Указ. соч. С. 15 - 22; Энг М., Лис Ф. А., Мауер Л. Дж. Указ. соч. С. 64 - 70. <2> Международные валютно-кредитные и финансовые отношения: Учебник / Под ред. Л. Н. Красавиной. С. 149.

В настоящее время сальдо платежного баланса оценивается преимущественно по текущим операциям, составляющим так называемый торговый баланс <1>. Статьи текущих операций рассматриваются как основные, а статьи перемещения - как балансирующие. Сальдо основных статей - текущих операций - называется "сальдо платежного баланса". Активный платежный баланс - платежный баланс, сальдо основных статей которого является положительной величиной, и наоборот, при пассивном платежном балансе эта величина отрицательна. -------------------------------- <1> Торговый баланс представляет собой соотношение между экспортом и импортом товаров, а также баланс "невидимых" операций, включающий услуги и некоммерческие платежи (См.: Финансово-кредитный энциклопедический словарь. С. 747).

Равновесие платежного баланса - труднодостижимая цель, поскольку на его показатели оказывают влияние прежде всего следующие существенные факторы: темп инфляции, реальный рост валового внутреннего продукта, процентные ставки, валютный курс "спот" <1>. -------------------------------- <1> Энг М., Лис Ф. А., Мауер Л. Дж. Указ. соч. С. 71. В российской экономической литературе выделяют следующие факторы, влияющие на равновесие платежного баланса: неравномерность экономического и политического развития стран, международная конкуренция; циклические колебания экономики; рост заграничных государственных расходов; милитаризация экономики и военные расходы; усиление международной финансовой взаимозависимости; изменения в международной торговле; влияние валютно-финансовых факторов (девальвация или ревальвация валюты); отрицательное влияние инфляции; чрезвычайные обстоятельства (неурожай, стихийные бедствия, катастрофы и т. д.) (См.: Международные валютно-кредитные и финансовые отношения: Учебник / Под ред. Л. К. Красавиной. С. 149 - 155).

Необходимость регулирования платежного баланса возникла в России в связи с либерализацией внешнеторговой деятельности и отменой валютной монополии в 1990-е гг. "При валютной монополии платежный баланс является плановым и отчетным сводом валютных поступлений и платежей" <1>. В документах советского периода платежный баланс СССР отождествлялся с понятием "сводный валютный план" <2>. В условиях же децентрализованной экономики платежный баланс приобретает значение статистического документа, на основе которого органы денежно-кредитного регулирования могут принимать свои решения, и, следовательно, его регулирование приобретает особое значение. -------------------------------- <1> Борисов С. М. Рубль - валюта России. С. 245. <2> См., например: п. 4 Устава Банка внешнеэкономической деятельности СССР, утвержденного Постановлением Совета Министров СССР от 14 июня 1988 г. N 745; п. 6 и 128 Инструкции Внешторгбанка СССР от 25 декабря 1985 г. N 1 "О порядке совершения банковских операций по международным расчетам".

В зависимости от факторов, влияющих на платежный баланс, среди методов регулирования платежного баланса <1> выделяют установление нетарифных мер регулирования внешней торговли, в том числе мер валютного регулирования и валютного контроля. -------------------------------- <1> Изучение механизмов выравнивания платежного баланса и обоснование требуемых для этого мер государственной политики являются предметом рассмотрения различных теорий платежного баланса (см.: Цимайло А. В. Указ. соч. С. 58 - 75; Энг М., Лис Ф. А., Мауер Л. Дж. Указ. соч. С. 72 - 74).

Говоря о полномочиях, связанных с анализом и регулированием платежного баланса, следует отметить, что Банк России в соответствии с п. 16 ст. 4 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (далее - Закон о Банке России) организует составление платежного баланса Российской Федерации. Для реализации этой функции Банку России предоставлено право запрашивать и получать необходимую информацию на безвозмездной основе у федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов, юридических лиц (ч. 4 ст. 57 Закона о Банке России). При анализе источников информации, используемых Банком России для составления платежного баланса, особое внимание следует обратить на перечень форм отчетности, который указывается Банком России при публикации платежного баланса <1>, а также на перечень источников информации по статьям платежного баланса <2>, в числе которых, в частности, можно выделить таможенную статистику внешней торговли Российской Федерации <3>. -------------------------------- <1> См.: Платежный баланс и внешний долг Российской Федерации. I квартал 2004 г. // Вестник Банка России. 2004. N 45 - 46. <2> См.: Платежный баланс и внешний долг Российской Федерации. I квартал 2004 г. <3> См.: ст. 28 Таможенного кодекса РФ.

Анализ платежного баланса включается в годовой отчет Банка России (абз. 3 ч. 2 ст. 25 Закона о Банке России). Кроме того, основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год включают, на основании п. 16 ст. 4 и абз. 7 ч. 3 ст. 45 Закона о Банке России, прогноз основных показателей платежного баланса Российской Федерации на предстоящий год. Золотовалютные резервы. С точки зрения экономической теории и с учетом рекомендаций МВФ золотовалютные резервы представляют собой официальные централизованные запасы ликвидных активов, включающие четыре основных компонента: 1) собственно валютные резервы; 2) золотые запасы; 3) резервную позицию (резервную долю) в МВФ; 4) специальные права заимствования <1>. -------------------------------- <1> См.: Финансово-кредитный энциклопедический словарь. С. 343 - 344.

МВФ в составе финансового счета платежного баланса выделяет резервные активы, под которыми понимаются внешние активы страны, которые находятся под контролем органов денежно-кредитного регулирования и в любой момент могут быть использованы для прямого финансирования дефицита платежного баланса <1> либо для косвенного воздействия на размер этого дефицита с помощью интервенций на валютных рынках <2>. В резервных активах выделяются следующие статьи: -------------------------------- <1> Следует отметить, что в условиях современного рыночного хозяйства золотовалютные резервы сравнительно редко используются для прямого финансирования дефицита платежного баланса (см., например: Борисов С. М. Рубль - валюта России. С. 317). <2> Руководство по платежному балансу. С. 136 - 141.

1) монетарное золото - это золото, принадлежащее органам денежно-кредитного регулирования либо другим органам, над которыми первые имеют реальный контроль, которое может использоваться для целей осуществления денежно-кредитной политики. Все иное золото может рассматриваться как немонетарное (товарное) золото; 2) резервная позиция в МВФ - средства страны, находящиеся на счетах общих ресурсов МВФ, которые имеют две составляющие: накопления купленной валюты и задолженность МВФ по отношению к данной стране в рамках кредитного соглашения, которая может быть погашена в любой момент; 3) активы в иностранной валюте - активы, включающие в себя требования органов денежно-кредитного регулирования к нерезидентам в форме наличных денег, банковских депозитов, государственных ценных бумаг, других облигаций и долгосрочных долговых ценных бумаг, инструментов денежного рынка, производных финансовых инструментов, ценных бумаг, обеспечивающих участие в капитале, а также нерыночных требований, возникающих между центральными банками и органами управления; 4) прочие требования - резервные активы, не вошедшие в предыдущие компоненты, в форме наличных денег, депозитов и ценных бумаг. О состоянии золотовалютных резервов Российской Федерации можно судить по данным о платежном балансе и внешнем долге Российской Федерации, публикуемым Банком России <1>. -------------------------------- <1> См., например: табл. 5.1 "Международная инвестиционная позиция Российской Федерации в 2003 - 2004 годах: иностранные активы и обязательства на начало года" // Вестник Банка России. 2004. N 45 - 46.

Несмотря на то что МВФ предполагает возможность использования резервных активов (золотовалютных резервов) как для прямого, так и для косвенного финансирования дефицита платежного баланса, им специально указывается на то, что, во-первых, для покрытия дефицита платежного баланса могут быть использованы и иные механизмы, а не только золотовалютные резервы (например, кредиты и ссуды МВФ), а во-вторых, резервы могут быть использованы не только для покрытия дефицита платежного баланса, но и, например, для поддержания доверия к национальной валюте и к экономической стабильности страны. В связи с этим МВФ предостерегает от изолированной интерпретации состояния золотовалютных резервов страны, к чему подталкивают, например, нормы ст. 38 Федерального закона о регулировании внешнеторговой деятельности. К сожалению, ни ст. 39 Закона о регулировании внешнеторговой деятельности, ни ст. 6 Федерального закона "О ВРиВК" не определяют конкретную направленность валютных ограничений, вводимых в связи с состоянием золотовалютных резервов страны. Однако основная направленность установления этих ограничений вполне может быть определена исходя из п. 1 и 2 ч. 1 ст. 38 Закона о регулировании внешнеторговой деятельности. При дефиците платежного баланса страны меры регулирования платежного баланса направлены на расширение экспорта товаров, работ и услуг, а также на стимулирование импорта капитала, а при активном платежном балансе (чрезмерно активное сальдо также негативно сказывается на экономике страны) меры регулирования направлены, наоборот, на расширение торгового импорта и дестимулирование импорта капиталов. Активное сальдо платежного баланса (превышение поступлений по торговому балансу над обязательствами) используется государством в числе прочего для увеличения золотовалютных резервов <1>. -------------------------------- <1> Международные валютно-кредитные и финансовые отношения: Учебник / Под ред. Л. Н. Красавиной. С. 160, 163.

Учитывая сказанное, можно предположить, что ограничения в сфере внешней торговли, вводимые в связи с состоянием золотовалютных резервов, могут быть направлены преимущественно на стимулирование экспорта товаров, работ, услуг и результатов интеллектуальной деятельности, поскольку именно в этом случае создаются условия для увеличения либо по крайней мере для стабилизации объема золотовалютных резервов. Говоря о полномочиях, связанных с управлением золотовалютными резервами в России, следует отметить, что в соответствии со ст. 2 Закона о Банке России Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России, включая золотовалютные резервы Банка России. Кроме того, согласно п. 7 ст. 4 Закона о Банке России одной из функций Банка России является осуществление эффективного управления золотовалютными резервами Банка России. Валютный курс. Проблема стабильности валютного курса непосредственно связана с проблемами равновесия платежных балансов и уровнем валютных резервов государств. Состояние платежного баланса и валютный курс являются факторами, взаимовлияющими друг на друга: "Состояние платежного баланса как совокупного итога всех внешнеэкономических операций страны является единственным непосредственным фактором, воздействующим на динамику валютного курса" <1>. -------------------------------- <1> Цимайло А. В. Указ. соч. С. 92.

Упрощая, можно сказать, что валютный курс (курс национальной валюты по отношению к иностранной валюте) определяется, в частности, соотношением спроса и предложения валюты на валютном рынке. В свою очередь, если платежный баланс имеет дефицит, то спрос на иностранную валюту на валютном рынке выше (ведь существует необходимость оплачивать импорт, превышающий экспорт). И наоборот, если сальдо платежного баланса активно (экспорт превышает импорт), то увеличивается поступление иностранной валюты и возрастает спрос на национальную валюту <1>, а спрос на иностранную валюту падает. -------------------------------- <1> Международные валютно-кредитные и финансовые отношения: Учебник / Под ред. Л. Н. Красавиной. С. 48.

Влияние валютного курса на платежный баланс также можно проследить <1>. Схематично влияние валютного курса, например, на текущие операции можно изложить следующим образом: относительно более высокий курс иностранной валюты по отношению к национальной валюте создает экспортную премию, и наоборот, относительно более высокий курс национальной валюты по отношению к иностранной валюте делает выгодным импорт <2>. -------------------------------- <1> См., например: Цимайло А. В. Указ. соч. С. 104 - 133. <2> Международные валютно-кредитные и финансовые отношения: Учебник / Под ред. Л. Н. Красавиной. С. 50 - 52.

Однако органы денежно-кредитного регулирования могут воздействовать на валютный курс не только через регулирование платежного баланса, но и непосредственно: на состояние валютного курса особое влияние оказывают валютные интервенции органов денежно-кредитного регулирования, осуществляемые, в частности, с использованием золотовалютных резервов. Таким образом, все указанные в ст. 6 Федерального закона "О ВРиВК" цели установления ограничений тесно взаимосвязаны: достижение одной из указанных целей оказывает непосредственное влияние на достижение других. Причем постановка целей и задач установления ограничений в соответствии со ст. 6 указанного Закона является прежде всего функцией экономической науки. От выбранной экономической теории и, следовательно, от характера экономической оценки зависит не только состав ограничений, момент их установления, но и характер, а также в определенной степени эффективность их воздействия на соответствующие отношения. Международно-правовые стандарты регулирования государством валютных отношений. Завершая анализ оснований и пределов установления валютных ограничений, в том числе как элемента государственного регулирования внешнеторговой деятельности, нельзя не остановиться на таком важном аспекте установления валютно-правового режима, как учет международных обязательств страны в денежной сфере, т. е. в сфере осуществления платежей и расчетов. Как уже отмечалось, денежные отношения, в которых имеется иностранный элемент по субъекту (нерезидент) или по объекту (валютная ценность), обозначаются категорией "валютные отношения". Специфика этих отношений заключается в том, что они могут быть объектом регулирования нескольких государств (носителей основы денежного (валютного) суверенитета). В этой связи на первый план выходят вопросы ограничения реализации денежного (валютного) суверенитета международными нормами и стандартами. Кроме того, в соответствии со ст. 39 Закона о регулировании внешнеторговой деятельности установлен принцип приоритета норм международного права, поскольку предусмотрено, что ограничение внешней торговли мерами валютного регулирования и валютного контроля может осуществляться только в соответствии со Статьями Соглашения МВФ. Этот же принцип применяется в специальном законодательстве. В соответствии с ч. 2 ст. 4 Федерального закона "О ВРиВК", которая является конкретизацией норм ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, международные договоры Российской Федерации применяются к валютным отношениям непосредственно, за исключением случаев, когда из международного договора Российской Федерации следует, что для его применения требуется издание внутригосударственного акта валютного законодательства Российской Федерации. При этом если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены Федеральным законом "О ВРиВК", применяются правила указанного международного договора. В этой связи следует учитывать, что Российская Федерация участвует в международных договорах не только в рамках МВФ, но и в рамках, например, региональных объединений, направленных на гармонизацию денежных, валютных, платежно-расчетных систем. Это позволяет говорить о том, что международно-правовое регулирования вопросов гармонизации в указанных сферах <1> может быть выделено в самостоятельный институт международного публичного права - международное валютное право. Хотя, конечно, основу этой отрасли создает правопорядок, реализуемый в рамках МВФ. -------------------------------- <1> Подробнее о теории гармонизации, теории валютных объединений, теории международных валют см.: Лисицын А. Ю. Финансово-правовые основы денежно-кредитной и валютной политики Европейского валютного союза // Публичные финансы и финансовое право: Учебное пособие / Под ред. А. Н. Козырина. М., 2005.

Статьями Соглашения МВФ устанавливается фактически "кодекс добропорядочного валютного поведения" <1>, который должен быть предметом отдельного исследования. Для целей настоящего исследования, посвященного прежде всего практике установления ограничений внешней торговли, существенно то, что в соответствии со ст. I (iv) Статей Соглашения МВФ перед МВФ поставлена цель - оказывать помощь в создании многосторонней системы расчетов по текущим операциям между государствами-членами, а также в устранении валютных ограничений, препятствующих росту мировой торговли. -------------------------------- <1> См., например: Эбке В. Международное валютное право. Пер. с нем. М., 1997; Трапезников В. А. Валютное регулирование в международном инвестиционном праве. М., 2004. С. 147 - 151.

Согласно ст. XXX (d) Статей Соглашения МВФ под платежами по текущим операциям понимаются платежи, которые производятся в целях, отличных от перевода капитала, и которые включают без ограничений все платежи, подлежащие выплате в связи с ведением внешней торговли, иной текущей деятельности, а также в связи с работой обычных краткосрочных банковских и кредитных механизмов; платежи, подлежащие выплате в форме процентов по ссудам и в форме чистого дохода от иных инвестиций; выплаты умеренных сумм в счет погашения ссуд или в счет амортизации прямых инвестиций; умеренные суммы частных переводов на текущие расходы семей из-за границы. При этом после проведения консультаций с заинтересованными государствами-членами МВФ может установить, должны ли определенные операции относиться к текущим операциям или к операциям с капиталом. По общему правилу для достижения целей, поставленных перед МВФ, государство - член МВФ обязано: 1) не налагать ограничений на производство платежей и переводов по текущим международным операциям без утверждения МВФ (разд. 2 (a) ст. VIII Статей Соглашения МВФ); 2) не допускать ограничения текущих платежей при установлении мер контроля за движением капитала. В соответствии с разд. 3 ст. VI Статей Соглашения МВФ государства - члены МВФ могут применять также меры контроля, которые являются необходимыми для регулирования международного движения капитала, но ни одно государство-член не имеет права применять данные меры контроля таким образом, чтобы ограничивать расчеты по текущим операциям или чрезмерно задерживать переводы средств в рамках завершения расчетов по обязательствам; 3) обеспечивать свободу обменных операций путем соблюдения: - обязательств по конвертируемости валют <1>; -------------------------------- <1> Формально валюта государства - члена МВФ может считаться конвертируемой, если это государство приняло на себя обязательства по ст. VIII Статей Соглашения МВФ и не прибегает к положениям переходного периода, закрепленным в ст. XIV Статей Соглашения МВФ. Существует также понятие фактической конвертируемости валюты. Подробнее о правовом режиме конвертируемости см.: Эбке В. Указ. соч.

- запрета на конкурирующую девальвацию (ст. I (iii) Статей Соглашения МВФ); - обязательства по стабилизации обменных курсов (разд. 1 (iii) ст. IV Статей Соглашения МВФ); - обязательства по установлению единого обменного курса и, соответственно, по неприменению практики множественных обменных курсов (разд. 3 ст. VIII Статей Соглашения МВФ). Естественно, что Статьями Соглашения МВФ предусматривается ряд механизмов, позволяющих применять меры, ограничивающие осуществление платежей по текущим операциям (ст. XIV Статей Соглашения МВФ - сохранение ограничений на переходный период) или ограничивающие свободу обменных операций (разд. 3 ст. VII Статей Соглашения МВФ). На основании изложенного выше и применительно к ограничениям внешней торговли мерами валютного регулирования и валютного контроля, устанавливаемым в соответствии со ст. 39 Закона о регулировании внешнеторговой деятельности, можно сделать вывод, что все указанные ограничения делятся на недопустимые, т. е. ограничения, установление которых запрещено Статьями Соглашения МВФ и не санкционировано МВФ, и все иные ограничения (допустимые ограничения). При этом характеристика ограничений как допустимых не означает, что соответствующие меры перестают быть ограничительными. В соответствии со ст. 39 Закона о регулировании внешнеторговой деятельности возможно установление только допустимых ограничений. Учитывая деление ограничений на допустимые и недопустимые, представляется не совсем корректным следующее суждение: "Государственное предписание, касающееся международных расчетов, может быть квалифицировано как ограничительное в том случае, если этим предписанием лимитируется, затрудняется или делается невозможным совершение международных платежей" <1>. В данном случае, характеризуя соответствующие меры, следовало бы не просто указать на их ограничительный характер, но и подчеркнуть недопустимость подобных мер, поскольку иначе создается впечатление, что состав ограничений исчерпывается недопустимыми ограничениями. -------------------------------- <1> Васильев Е. А. Указ. соч. С. 133.

Таким образом, проведенный выше анализ позволил прийти к следующим выводам. 1. В категорию валютных отношений должны включаться не только отношения по осуществлению валютных операций, но и иные отношения, связанные с реализацией валютно-правового режима соответствующего государства. 2. Установление валютных ограничений в Российской Федерации должно основываться на следующих принципах: - приоритет экономических мер по сравнению с административно-правовыми; - недопущение неоправданного вмешательства государства в валютные отношения; - приоритет международно-правовых норм при установлении валютных ограничений, в том числе валютных ограничений внешнеторговой деятельности. 3. Исходя из этих принципов, чрезвычайные меры валютной политики представляются более приемлемыми по сравнению с постоянными мерам. Причем реализация мер валютной политики должна строиться исходя из следующих целей: - предотвращение существенного сокращения золотовалютных резервов; - предотвращение резких колебаний курса валюты Российской Федерации; - поддержание устойчивости платежного баланса Российской Федерации. Содержание и анализ эффективности основных мер валютного регулирования внешнеторговой деятельности. Проведенный выше анализ позволил сформулировать критерии для оценки эффективности основных мер валютного регулирования внешнеторговой деятельности, среди которых выделены: правовой режим использования резидентами счетов за пределами территории РФ; порядок осуществления резидентами расчетов по валютным операциям и требование о репатриации. Правовой режим осуществления расчетов резидентов по валютным операциям, в рамках которого резиденты должны, за исключением закрытого перечня случаев (ст. 14 Федерального закона "О ВРиВК"), осуществлять все расчеты с использованием счетов (либо в уполномоченных банках, либо в банках, расположенных за пределами территории РФ), по своей валютно-правовой сути направлен на организацию контроля за осуществлением валютных операций резидентами, так как в этом случае, в отличие от наличных расчетов, операции будут осуществляться с участием агентов валютного контроля: уполномоченных банков и налоговых органов (по операциям, осуществляемым с использованием счетов за рубежом). В этом смысле данное требование представляется вполне соответствующим сформулированным выше принципам и целям валютного регулирования и валютного контроля хотя бы потому, что создает основы для организации валютного контроля, в частности позволяет создать инструмент сбора информации о валютных операциях. Другой вопрос, что существуют ситуации в хозяйственной деятельности, в том числе подпадающей под понятие "внешнеторговая деятельность", в которых расчеты в безналичном порядке очень затруднительны. На этот факт указывают довольно многочисленные изменения, внесенные в первоначальную редакцию ч. 2 ст. 14 Федерального закона "О ВРиВК". И проблема не в том, что перечень случаев, когда осуществление валютных операций, минуя счета, допускается, а в том, что незаконодательный порядок дополнения этого перечня не предусмотрен. То есть не создан механизм, в рамках которого органы валютного регулирования могли бы дополнять этот перечень в порядке подзаконного нормотворчества. Проблемы с дополнением этого перечня через законотворческую процедуру еще более усугубляются тем, что один из двух органов валютного регулирования - Банк России - не обладает правом законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ) <1>. -------------------------------- <1> Право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ, Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения.

В результате процесс адаптации системы расчетов по валютным операциям к реалиям жизни крайне замедляется. Видится, что необходимо предусмотреть в Федеральном законе "О ВРиВК" механизмы дополнения перечней органами валютного регулирования в порядке подзаконного нормотворчества. Как видно уже из порядка расчетов резидентов, этот режим теснейшим образом связан с правовым режимом счетов резидентов. Механизм следующий: все расчеты по операциям резиденты должны осуществлять с использованием счетов, и если правовой режим счета не предусматривает проведения какой-либо операции, то соответствующие операции не могут быть проведены ни в какой форме. Валютно-правовой режим счета включает следующие элементы: 1) порядок открытия счета; 2) порядок использования счетов; 3) порядок закрытия счета. Правовой режим счетов резидентов в уполномоченных банках не предусматривает каких-либо специфических требований к порядку открытия или закрытия этих счетов. Однако, говоря о порядке использования счетов, необходимо помнить о мерах валютного контроля. Уполномоченные банки обладают полномочием по осуществлению валютного контроля, следовательно, они обязаны требовать от резидентов представления определенных документов валютного контроля и документов, связанных с проведением валютных операций, а в случае их непредставления либо представления ненадлежащих документов и информации отказать в осуществлении валютной операции (абз. 4 ч. 5 ст. 23 Федерального закона "О ВРиВК"), т. е. ограничить использование резидентом счета. Что же касается валютно-правового режима счета за рубежом, то он представляется гораздо более осложненным валютными ограничениями. Резидент должен сообщать об открытии и закрытии счетов за рубежом налоговым органам по месту своего учета <1>. Это требование дополнено условием о том, что при осуществлении первого перевода через тот или иной уполномоченный банк (филиал уполномоченного банка) резидент должен представить документ, подтверждающий, что счет за рубежом открыт с соблюдением требований законодательства Российской Федерации (ч. 4 ст. 12 Федерального закона "О ВРиВК"). -------------------------------- <1> См.: ч. 2 ст. 12 Закона о валютном регулировании; Приказ ФНС России от 10 августа 2006 г. N САЭ-3-09/518@ "Об утверждении форм уведомлений об открытии (закрытии) счетов (вкладов) и о наличии счетов в банках за пределами территории Российской Федерации".

Правовой режим использования резидентами счетов за рубежом различается в зависимости от того, зачисляются или списываются денежные средства. В первом случае (зачисление денежных средств на счет за рубежом (пополнение счетов за рубежом)) правовой режим регламентируется ч. 4, 5 ст. 12 Федерального закона "О ВРиВК". Денежные средства на счета резидентов за пределами территории РФ могут быть зачислены в следующих случаях: - при переводе со счетов (вкладов) владельца счета за рубежом в уполномоченных банках (ч. 4 ст. 12); - при переводе с других счетов (вкладов) владельца счета за рубежом, открытых в банках за пределами территории РФ (ч. 4 ст. 12); - в рамках операций, связанных с расчетами и переводами при исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации (п. 10 ч. 1 ст. 9); - в рамках операций, предусматривающих расчеты и переводы для осуществления деятельности дипломатических представительств, консульских учреждений Российской Федерации и иных официальных представительств Российской Федерации, находящихся за пределами территории РФ, а также постоянных представительств Российской Федерации при межгосударственных или межправительственных организациях (п. 11 ч. 1 ст. 9); - при получении физическим лицом - резидентом перевода из Российской Федерации от другого физического лица - резидента (кроме являющегося его супругом или близким родственником) в суммах, не превышающих в течение одного операционного дня через один уполномоченный банк суммы, равной в эквиваленте 5000 долл. США по официальному курсу, установленному Центральным банком РФ на дату списания денежных средств со счета физического лица - резидента (п. 12 ч. 1 ст. 9); - в рамках операций, связанных с расчетами между транспортными организациями и находящимися за пределами территории РФ физическими лицами, а также филиалами, представительствами и иными подразделениями юридических лиц, созданных в соответствии с законодательством Российской Федерации, по договорам перевозки пассажиров (п. 16 ч. 1 ст. 9); - при получении физическим лицом - резидентом перевода из Российской Федерации от другого физического лица - резидента, являющегося его супругом или близким родственником (п. 17 ч. 1 ст. 9); - в рамках расчетов в иностранной валюте и валюте Российской Федерации с находящимися за пределами территории РФ физическими лицами - резидентами, а также филиалами, представительствами и иными подразделениями юридических лиц, созданных в соответствии с законодательством Российской Федерации, и физическими лицами - нерезидентами по договорам перевозки пассажиров, а также расчеты в иностранной валюте и валюте Российской Федерации с находящимися за пределами территории РФ физическими лицами - резидентами и физическими лицами - нерезидентами по договорам перевозки грузов, перевозимых физическими лицами для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности (абз. 6 ч. 2 ст. 14); - при зачислении валютной выручки на счета юридических лиц - резидентов или третьих лиц в банках за пределами территории РФ - в целях исполнения обязательств юридических лиц - резидентов по кредитным договорам и договорам займа с организациями-нерезидентами, являющимися агентами правительств иностранных государств, а также по кредитным договорам и договорам займа, заключенным с резидентами государств - членов ОЭСР или ФАТФ на срок свыше двух лет (п. 1 ч. 2 ст. 19); - при оплате заказчиками (нерезидентами) местных расходов резидентов, связанных с сооружением резидентами объектов на территориях иностранных государств, - на период строительства, по окончании которого оставшиеся средства подлежат переводу на счета резидентов, открытые в уполномоченных банках (п. 2 ч. 2 ст. 19); - при использовании иностранной валюты, получаемой резидентами от проведения выставок, спортивных, культурных и иных аналогичных мероприятий за пределами территории РФ, для покрытия расходов по их проведению - на период проведения этих мероприятий (п. 3 ч. 2 ст. 19); - при зачислении валютной выручки на счета транспортных организаций - резидентов в банках за пределами территории РФ - в целях оплаты возникающих у таких транспортных организаций за пределами территории РФ расходов, связанных с оплатой аэронавигационных, аэропортовых, портовых сборов и иных обязательных сборов на территориях иностранных государств; расходов, связанных с обслуживанием находящихся за пределами территории РФ воздушных, речных, морских судов и иных транспортных средств таких транспортных организаций и их пассажиров; а также расходов для обеспечения деятельности находящихся за пределами территории РФ филиалов, представительств и иных подразделений таких транспортных организаций (п. 6 ч. 2 ст. 19). Иные операции по зачислению на счета за рубежом резидентов не допускаются. То есть все, что причитается резиденту по внешнеторговому контракту и не подпадает под действие ч. 2 ст. 19 Федерального закона "О ВРиВК", подлежит зачислению на счета в уполномоченных банках и лишь после этого может быть переведено самим резидентом на его счет за рубежом. Во втором случае (списание денежных средств со счетов за рубежом) правовой режим регламентируется ч. 6, 6.1 ст. 12 Федерального закона "О ВРиВК". Денежные средства на счета резидентов за пределами территории РФ могут быть списаны в следующем порядке: 1) юридические лица - резиденты вправе без ограничений осуществлять любые валютные операции со средствами, зачисленными в соответствии с режимом, названным выше, на счета (во вклады), открытые в банках за пределами территории РФ, за исключением валютных операций между резидентами (абз. 1 ч. 6 ст. 12). Резиденты могут списывать в пользу других резидентов средства в следующих случаях: - при выплате заработной платы сотрудникам дипломатических представительств, консульских учреждений Российской Федерации и иных официальных представительств Российской Федерации, находящихся за пределами территории РФ, а также постоянных представительств Российской Федерации при межгосударственных или межправительственных организациях; - при выплате заработной платы сотрудникам представительства юридического лица - резидента, находящегося за пределами территории РФ; - при оплате и (или) возмещении расходов, связанных с командированием указанных выше сотрудников на территорию страны местонахождения представительств, учреждений и организаций и за ее пределы, за исключением территории РФ; - в рамках операций, связанных с расчетами и переводами при исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации (п. 10 ч. 1 ст. 9); - в рамках операций, предусматривающих расчеты и переводы для осуществления деятельности дипломатических представительств, консульских учреждений Российской Федерации и иных официальных представительств Российской Федерации, находящихся за пределами территории РФ, а также постоянных представительств Российской Федерации при межгосударственных или межправительственных организациях (п. 11 ч. 1 ст. 9); - в рамках операций, связанных с расчетами между транспортными организациями и находящимися за пределами территории РФ физическими лицами, а также филиалами, представительствами и иными подразделениями юридических лиц, созданных в соответствии с законодательством Российской Федерации, по договорам перевозки пассажиров (п. 16 ч. 1 ст. 9); - в рамках расчетов в иностранной валюте и валюте Российской Федерации с находящимися за пределами территории РФ физическими лицами - резидентами, а также филиалами, представительствами и иными подразделениями юридических лиц, созданных в соответствии с законодательством Российской Федерации, и физическими лицами - нерезидентами по договорам перевозки пассажиров, а также расчеты в иностранной валюте и валюте Российской Федерации с находящимися за пределами территории РФ физическими лицами - резидентами и физическими лицами - нерезидентами по договорам перевозки грузов, перевозимых физическими лицами для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности (абз. 6 ч. 2 ст. 14); 2) физические лица - резиденты вправе без ограничений осуществлять любые валютные операции, не связанные с передачей имущества и оказанием услуг на территории РФ, с использованием средств, зачисленных на счета (во вклады), открытые в банках за пределами территории РФ в соответствии с рассмотренным выше правовым режимом. Важным элементом правового режима счетов за рубежом можно считать отчетность по указанным счетам. Без этого невозможно было бы проконтролировать, соблюдается ли режим использования резидентами счетов за рубежом. В соответствии с ч. 7 ст. 12 Федерального закона "О ВРиВК" резиденты, за исключением физических лиц - резидентов, дипломатических представительств, консульских учреждений Российской Федерации и иных официальных представительств Российской Федерации, находящихся за пределами территории РФ, а также постоянных представительств Российской Федерации при межгосударственных или межправительственных организациях, представляют налоговым органам по месту своего учета отчеты о движении средств по счетам (вкладам) в банках за пределами территории РФ с подтверждающими банковскими документами в порядке, установленном Постановлением Правительства РФ от 28 декабря 2005 г. N 819 "Об утверждении Правил представления резидентами налоговым органам отчетов о движении средств по счетам (вкладам) в банках за пределами территории Российской Федерации". То есть серьезная система отчетности по использованию счетов установлена только для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Таким образом, говоря о валютно-правовом режиме использования счетов за рубежом применительно к внешнеторговой деятельности, можно констатировать, что основным ограничением для данной деятельности является невозможность (за некоторым исключением) зачислить денежные средства, полученные от нерезидентов, напрямую на счета за пределами территории РФ, хотя данное ограничение скорее является элементом другого требования ограничительного характера - требования о репатриации. Требование о репатриации в совокупности с таможенно-банковским валютным контролем с момента отказа от режима валютной монополии всегда занимало одно из центральных мест в системе валютного регулирования и валютного контроля. Более того, само содержание требования о репатриации делало его одним из основных ограничений (инструментов регулирования) внешнеторговой деятельности. Исполнение этого требования для участников внешнеторговой деятельности является наиболее обременительным, затратным. В частности, оно было обременено довольно существенными комиссиями, уплачиваемыми уполномоченным банкам за осуществление функций агентов валютного контроля. Размеры комиссии во многом диктовались высокими рисками ответственности банков за выполнение функций агентов валютного контроля и могли быть столь велики, что государство было вынуждено ограничить их нормативно <1>. В настоящее время размер комиссии определяется рыночными механизмами, и с учетом того, что бремя ответственности банков за выполнение функций агентов валютного контроля несколько снизилось, этот размер уже не является столь высоким. Однако в современных условиях сохранился, если не усилился, риск применения к участникам внешнеторговой деятельности финансовой ответственности за нарушение правил репатриации, которые сформулированы очень жестко, но не всегда однозначно. -------------------------------- <1> В соответствии с п. 6 Указа Президента РФ от 21 ноября 1995 г. N 1163 "О первоочередных мерах по усилению системы валютного контроля в Российской Федерации" (утратил силу в связи с принятием Федерального закона "О ВРиВК") уполномоченные банки за выполнение ими функций агентов валютного контроля имели право взимать с клиентов, оформивших в этих банках паспорта сделок, плату в размере не более 0,15% суммы сделки, по которой уполномоченный банк осуществляет валютный контроль.

В соответствии с ч. 1 ст. 19 Федерального закона "О ВРиВК" резиденты при осуществлении внешнеторговой деятельности обязаны в сроки, предусмотренные внешнеторговыми договорами (контрактами), обеспечить: 1) получение от нерезидентов на свои банковские счета в уполномоченных банках иностранной валюты или валюты Российской Федерации, причитающейся в соответствии с условиями указанных договоров (контрактов) за переданные нерезидентам товары, выполненные для них работы, оказанные им услуги, переданные им информацию и результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них; 2) возврат в Российскую Федерацию денежных средств, уплаченных нерезидентам за не ввезенные на таможенную территорию Российской Федерации (не полученные на таможенной территории Российской Федерации) товары, невыполненные работы, неоказанные услуги, непереданные информацию и результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них. Исключения из этого требования предусмотрены ч. 2 ст. 19 Федерального закона "О ВРиВК". Перечень этих исключений исчерпывающий и не может быть дополнен на подзаконном уровне. Таким образом, требование о репатриации валюты можно рассматривать как требование об обеспечении резидентом получения в срок, установленный внешнеторговым контрактом, на счет в уполномоченном банке всей валюты, причитающейся ему по этому внешнеторговому контракту. Естественно, данная конструкция не является определением в полном смысле слова, поскольку содержит ряд неточностей. В частности, требование о репатриации не распространяется на денежные суммы, которые могут уплачиваться нерезидентами в качестве мер договорной ответственности в случае неисполнения ими каких-либо обязательств по внешнеторговым контрактам. Данная конструкция призвана подчеркнуть следующие основные элементы современного требования о репатриации валюты: 1) содержание обязанности резидента сводится именно к обеспечению получения валюты по внешнеторговому контракту. Другой вопрос, какие действия резидента считать достаточным обеспечением. И именно этот вопрос является одним из основных вопросов практики реализации требования о репатриации; 2) это требование касается только валюты и не направлено на обеспечение возврата товара, не оплаченного нерезидентом. То есть в соответствии с валютным законодательством резидент должен либо получить оплату по внешнеторговому контракту за переданный товар, результат интеллектуальной деятельности, информацию, за выполненную работу или оказанную услугу в пользу нерезидента, либо получить от нерезидента валюту в случае неисполнения последним его обязательств по внешнеторговому контракту. Причем речь идет о любой валюте, т. е. как об иностранной валюте, так и о валюте Российской Федерации; 3) это требование касается только внешнеторговой деятельности в смысле Закона о регулировании внешнеторговой деятельности. То есть если нет внешнеторгового контракта, то и не применяется требование о репатриации. В качестве примера таких контрактов можно назвать операции без вывоза товаров за пределы таможенной территории РФ или без ввоза товаров на таможенную территорию РФ (договоры о бункеровке морских судов <1> и т. п.); -------------------------------- <1> См., например: п. 3 информационного письма Банка России от 6 марта 2006 г. N 34, согласно которому Банк России подтвердил, что на подобные договоры не распространяется требование об оформлении паспорта сделки, ссылаясь на то, что соответствующие договоры не подпадают под категорию "внешнеторговый контракт" в смысле Закона о регулировании внешнеторговой деятельности.

4) срок репатриации валюты определяется условиями внешнеторгового контракта. В отличие от Закона 1992 г., действующее законодательство нормативного определения срока репатриации не устанавливает. Единственным случаем, когда можно говорить о квазинормативной природе срока репатриации, является случай, когда суды признают необходимость руководствоваться законными сроками исполнения обязательств по бессрочным внешнеторговым контрактам. Требование о репатриации традиционно воспринимается как инструмент двойного назначения: 1) как инструмент устойчивого предложения иностранной валюты на внутреннем валютном рынке; 2) как элемент системы борьбы с утечкой капитала из Российской Федерации. Причем эффективность борьбы с утечкой капитала довольно часто оспаривается специалистами, поскольку любой запрет можно обойти, и это лишь немного удорожает саму операцию. Кроме того, запреты, порождая обходы законодательства, затрудняют оценку истинных масштабов утечки. В открытых экономиках эффективным средством привлечения капиталов, противодействия утечке являются льготный и более прозрачный налоговый режимы и т. п. Кроме того, не способствует эффективности требования о репатриации как меры противодействия утечке капитала довольно слабо проработанная диспозиция ст. 193 УК РФ, предусматривающей уголовную ответственность за невозвращение из-за границы средств в иностранной валюте. Требование о репатриации должно создавать эффективный механизм притока иностранной валюты в страну, но не ограничение на использование иностранной валюты резидентами за рубежом, а именно это происходит в практике реализации норм ст. 12 и 19 Федерального закона "О ВРиВК". Требование о репатриации с точки зрения концепции реализации государством валютного (денежного) суверенитета, а точнее, обязанности по обеспечению стабильного функционирования созданного им законного платежного средства (национальной валюты) призвано обеспечить национальную экономику международной ликвидностью, прежде всего денежными средствами иностранных государств (иностранной валютой), с которыми имеются наиболее активные внешнеэкономические связи. Казалось бы, что связь между стабильным функционированием национальной валюты и поступлением в национальную экономику международной ликвидности недостаточно очевидна. Ведь как раз, наоборот, поступление в страну иностранной валюты создает наличие в стране прямых конкурентов законному платежному средству. Однако необходимо учитывать, что современные экономики базируются на принципе открытости, применяемом пусть и с некоторыми ограничениями, но в большинстве государств. В результате применения этого принципа практически любой хозяйствующий субъект может участвовать во внешнеэкономической деятельности в целом и внешнеторговой деятельности в частности. В результате у него возникают некоторые денежные обязательства и денежные требования, которые он должен удовлетворять, причем чаще всего в иностранной валюте. Учитывая, что в международных отношениях основная функция денег - посредничество в обмене - не исчезает и не ослабевает, то становится понятным, что международный оборот, так же как и внутренний оборот, останавливает свой выбор на определенных инструментах обмена, т. е. на определенных валютах. Те субъекты внешнеторговой деятельности, которые активно реализуют товары, работы, услуги, имеют возможность самостоятельно пополнять свои активы международной ликвидностью, которую они могут использовать для исполнения своих обязательств перед своими зарубежными контрагентами. Что же касается участников внешнеэкономической деятельности, которые не осуществляют активной внешнеторговой деятельности, обеспечивающей им достаточные поступления иностранной валюты, то может сложиться такая ситуация, когда для исполнения их обязательств перед иностранными партнерами (например, обязательств по выплате инвестиционного дохода, оплате услуг, оказанных иностранными партнерами, и т. д.) у них не будет достаточно ликвидных средств в иностранной валюте, и они будут покупать ее за национальную валюту (в том числе по завышенному курсу при наличии общего высокого спроса) у тех субъектов внешнеэкономической деятельности, которые имеют активный внешнеторговый (платежный) баланс. В результате возможны резкие, "сезонные", колебания курса национальной валюты по отношению к основным международным валютам, что, естественно, будет отрицательно влиять на стабильность денежного обращения данного государства и на национальную экономику в целом. Конечно, государство может и обычно использует метод валютных интервенций, при котором рынок снабжается необходимой международной ликвидностью, прежде всего в целях поддержания курса национальной валюты. Однако, во-первых, государственные экономические меры, к сожалению, страдают замедленностью реакции, а во-вторых, создание необходимых валютных резервов государством и их поддержание - довольно сложная задача, решение которой чаще всего реально при активном платежном балансе страны. Учитывая, что нехватка иностранной валюты у хозяйствующих субъектов обычно сопровождается пассивным платежным балансом, представляется, что для обеспечения эффективного воздействия государства на валютный курс экономические инструменты воздействия (валютные интервенции) должны использоваться в сочетании с административными, одним из которых является требование о репатриации, но все-таки не подменяться ими. Административный (запретительный) характер требования о репатриации не вполне соответствует принципу приоритета экономических мер перед административными. В связи с этим возникает вопрос об эффективности данной меры как инструмента обеспечения устойчивого предложения иностранной валюты на внутреннем валютном рынке. Более того, наблюдается некоторая непоследовательность в применении требования о репатриации в данных целях, поскольку на законодательном уровне 1 января 2007 г. произошла полная отмена требования об обязательной продаже валютной выручки. Если государство так уверено, что предложение иностранной валюты на рынке всегда будет под контролем, то не совсем понятно, зачем заставлять участников внешнеторговой деятельности сначала зачислять иностранную валюту на счета в уполномоченных банках, когда она им может понадобиться за пределами территории РФ. Конечно, это приносит определенный доход пока еще довольно слабой российской банковской системе в виде комиссий, однако представляется, что достаточно было бы организовать эффективную систему мониторинга (контроля) за поступлением валютной выручки в страну в целях создания условий для оперативного реагирования в случае возникновения негативных процессов в указанной сфере. По своей сути требование о репатриации незначительно изменилось по сравнению с Законом 1992 г., при этом данный заградительный (запретительный) барьер применяется механически и без очевидной цели, что имеет особенно негативный оттенок, если учитывать довольно суровые санкции, предусмотренные ч. 4 и 5 ст. 15.25 КоАП РФ. Вместе с тем зачисление на счета резидентов в уполномоченных банках в отсутствие обязательной продажи валютной выручки еще не означает, что эта иностранная валюта будет продана на внутреннем валютном рынке, более того, переизбыток иностранной валюты в экономике государства далеко не всегда производит положительный эффект. В результате у участников внешнеторговой деятельности создается ситуация непонимания политики государства. В свою очередь, негативное общественное мнение может не только существенно сказаться на валютной политике государства, а значит, на валютном курсе, но и снизить эффективность реализации валютного (денежного) суверенитета в целом. Таким образом, создалась парадоксальная ситуация: с одной стороны, все понимают, что само требование о репатриации как институт вполне приемлемо для общества, с другой - непонятно, для каких целей государство предполагает его использовать в современной конструкции. Раз требования об обязательной продаже нет, следовательно, обеспечить перераспределение иностранной валюты в случае кризиса будет нельзя без восстановления института обязательной продажи. Кроме того, не установлен нормативный срок получения встречного удовлетворения от нерезидентов (репатриация должна быть осуществлена в сроки, предусмотренные внешнеторговым контрактом), следовательно, становится очевидным, что законодатель не стремится использовать требование о репатриации как инструмент борьбы с нелегальной утечкой капитала. Непонимание всегда толкает сделать первый решительный шаг к обходу. Вместе с тем все интуитивно понимают необходимость регламентирования в этой сфере, поэтому чиновники применяют ст. 19 Федерального закона "О ВРиВК" формально и, следовательно, применяют санкции, предусмотренные ч. 4 и 5 ст. 15.25 КоАП РФ, к большинству внешнеторговых сделок даже по незначительным нарушениям. В результате это в лучшем случае толкает субъектов внешнеторговой деятельности к злоупотреблению правом, например, путем заключения дополнительных соглашений к контрактам, а в худшем ведет к созданию незаконных либо полузаконных схем обхода данного требования, а в итоге - к коррупции в данной сфере. В сложившихся обстоятельствах государству целесообразно было бы отказаться от требования о репатриации как постоянной мере и использовать ее как чрезвычайную. Да, это потребует больше аналитической работы со стороны государства, однако в современной ситуации будет создавать более комфортные правила игры для участников внешнеторговой деятельности и одновременно позволит своевременно дополнить экономические меры валютной политики административными. Среди возможных вариантов перехода к данной концепции применения требования о репатриации можно предложить следующий. Сначала на основе анализа судебной и иной доступной практики сделать существующие формулировки требования о репатриации более прозрачными и однозначными. Одновременно с этим предусмотреть возможность введения как чрезвычайной меры требования об обязательной продаже валютной выручки, указав конкретные условия введения этого требования, календарные сроки его действия, механизм реализации, продления и отмены. Причем возможный объем обязательной продажи валютной выручки должен быть весьма значителен и составлять, например, до 50, а не до 30%, как было раньше. Затем необходимо оценить, насколько изменится объем поступлений в страну валютной выручки за определенный период (например, за один год), и соотнести его с объемом внешнеторговых контрактов, которые должны быть исполнены в этот период, а также с динамикой валютного курса. В случае если не произойдет значительного изменения (уменьшения) поступления валютной выручки, следует перейти к новой схеме использования требования о репатриации, основанной на следующем. 1. Резиденты в нормальных условиях и так продают полученную иностранную валюту на внутреннем валютном рынке, так как им нужна национальная валюта на выплату заработной платы, на уплату налогов и сборов, на исполнение своих обязательств перед другими резидентами и т. д. Этим может обеспечиваться систематическое поступление иностранной валюты на валютный рынок Российской Федерации. 2. Все средства, которые им нужны для исполнения своих обязательств перед нерезидентами, им невыгодно переводить в Российскую Федерацию, а раз невыгодно, то возникает проблема в том, что резидентам зачастую выгоднее обойти это требование. То есть можно разрешить оставлять за рубежом средства, необходимые для исполнения обязательств перед нерезидентами по заключенным внешнеторговым контрактам, в течение определенного времени (отложенная репатриация), например, не более чем на один год с момента получения в соответствии с условиями внешнеторгового контракта. Тогда меньше будет стимулов для обхода требования о репатриации. 3. Средства на счетах за рубежом также являются объектом контроля со стороны органов и агентов валютного контроля. Следовательно, проблема лишь в том, чтобы организовать адекватную систему отслеживания объема операций, осуществляемых с использованием средств за рубежом, а также содержания этих операций. Это позволит снять с банков не свойственную им функцию по фактическому осуществлению таможенно-банковского валютного контроля. Банки должны будут только сообщить в компетентные органы валютного контроля, что такая-то сумма по такому-то контракту поступила на счет клиента в этом банке. Контроль за соблюдением репатриационного законодательства должен быть возложен прежде всего на орган, отвечающий за контроль утечки капиталов в любой форме. Представляется, что это должны быть налоговые органы. При этом уполномоченные банки как участники валютного контроля не утратят своего значения, так как они будут участвовать в оформлении документов валютного контроля и передавать информацию о проводимых с их участием валютных операциях в Центральный банк РФ, который будет передавать ее в ФНС России. В этой связи следует внимательно оценить необходимость внесения изменений в законодательство о банковской и налоговой тайнах, хотя систему можно построить таким образом, чтобы передача информации не нарушала законодательство о банковской тайне (по тому же принципу, что и в Положении Банка России от 20 июля 2007 г. N 308-П "О порядке передачи уполномоченными банками информации о нарушениях лицами, осуществляющими валютные операции, актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования"). 4. Вместе с тем на законодательном уровне должен быть прописан механизм применения тотальной репатриации как чрезвычайной меры. При наступлении определенных обстоятельств <1> Правительством РФ по представлению и по согласованию с Банком России (или в законодательном порядке по представлению Правительства РФ и (или) Банка России) может устанавливаться требование о репатриации иностранной валюты, находящейся на счетах в зарубежных банках, в объеме, не превышающем 75 - 90%, а также отменяться возможность отложенной репатриации (т. е. вся валюта, причитающаяся по внешнеторговым договорам, должна будет зачисляться на счета в уполномоченных банках). -------------------------------- <1> Дефицит платежного баланса в объемах, превышающих дефицит того же периода предыдущего года на столько-то процентов; существенное (на столько-то процентов) увеличение спроса на иностранную валюту на внутреннем валютном рынке и т. п.

При этом на законодательном уровне должен устанавливаться дополняемый на подзаконном уровне перечень оснований, по которым иностранная валюта может не перечисляться на счета в уполномоченных банках. В частности, для того чтобы временно вводимая тотальная репатриация не снизила и без того низкие при дефиците платежного баланса темпы экспорта, необходимо разрешить оставлять на счетах за рубежом и, соответственно, не продавать иностранную валюту, необходимую для исполнения обязательства резидента перед нерезидентом по внешнеторговому контракту, в течение определенного времени с момента получения иностранной валюты. Это, с одной стороны, позволит избежать дестимулирующего воздействия на экспорт, а с другой стороны, позволит избежать дополнительного искусственного спроса на иностранную валюту на внутреннем валютном рынке со стороны тех участников внешнеторговой деятельности, операции которых позволяют им самим обеспечивать свои потребности в иностранной валюте. Однако следует учитывать, что введение подобных исключений потребует налаживания механизмов противодействия злоупотреблениям правами, выражающимся, в частности, в заключении фиктивных контрактов на импорт. Противодействовать этому можно путем введения в конструкцию данного исключения требования о том, что до момента осуществления платежа по импортному контракту товар должен быть помещен под таможенный режим импорта. На время действия тотальной репатриации должен вводиться запрет на осуществление перевода иностранной валюты на счета за рубежом резидентам, которые не исполняют требование о репатриации, для обеспечения привлечения нарушителей к ответственности. С этой же целью можно закрепить на законодательном уровне возможность установления в отношении таких лиц запрета на реализацию принадлежащего им имущества как на территории России, так и за рубежом (обеспечительная мера тотальной репатриации). При этом существенным условием для введения тотальной репатриации как чрезвычайной меры должно стать следующее: чтобы это требование не ограничивало свободу платежей по текущим торговым операциям. Выполнение этого условия может быть достигнуто, например, тем, что при введении этой меры будет гарантирована свобода покупки иностранной валюты на внутреннем валютном рынке и осуществления платежей с использованием этой валюты по внешнеторговым контрактам со счетов в уполномоченных банках. 5. Одновременно с тотальной репатриацией как чрезвычайная мера должно быть введено требование об обязательной продаже валютной выручки по рыночному курсу в размере, не превышающем 50%, вводимое Правительством РФ по представлению Банка России, на срок до 180 календарных дней. Срок необходимо проработать серьезно исходя из того, что любые чрезвычайные меры имеют временный эффект и само требование об обязательной продаже необходимо для того, чтобы переломить ситуацию в краткосрочном отрезке времени. При кажущейся жесткости предлагаемой системы следует учитывать, что все ограничительные меры должны носить чрезвычайный характер, т. е. вводиться при четко определенных обстоятельствах, иметь временный характер (четко определенный период времени в днях) и быть направлены на решение конкретных проблем в валютной сфере. Таким образом, должна сложиться схема отложенной репатриации с сохранением возможности введения требования тотальной репатриации и требования об обязательной продаже части валютной выручки как чрезвычайных мер валютного регулирования. Представляется, что эта система и вообще система чрезвычайных мер валютного регулирования по сравнению с действующей более соответствует принципу приоритета использования экономических мер при осуществлении валютной политики и принципу невмешательства государства в валютные отношения. Конечно, реализация концепции чрезвычайного валютно-правового регулирования потребует более четкой и отлаженной системы сбора и анализа информации о валютных операциях, однако это позволит повысить эффективность валютно-правового режима России в условиях возможных кризисных процессов в валютной сфере.

Название документа