Нетарифные меры и режимные льготы в таможенном праве
(Матвиенко Г. В.) ("Таможенное дело", 2008, N 3) Текст документаНЕТАРИФНЫЕ МЕРЫ И РЕЖИМНЫЕ ЛЬГОТЫ В ТАМОЖЕННОМ ПРАВЕ <1>
Г. В. МАТВИЕНКО
-------------------------------- <1> Работа выполнена при поддержке СПС "КонсультантПлюс".
Матвиенко Г. В., доцент кафедры финансового права ГОУ ВПО "Российская академия правосудия", г. Москва, кандидат юридических наук.
Одним из принципов перемещения товаров через таможенную границу России является соблюдение установленных запретов и ограничений. Подобные меры подлежат применению на основании закона и призваны обеспечить безопасность и целесообразность перемещения грузов через границу государства. Запреты и ограничения в области внешней торговли товарами получили название нетарифных барьеров, причисляются к мерам нетарифного регулирования и в совокупности с мерами, стимулирующими развитие внешнеторговой деятельности, образуют метод нетарифного регулирования внешней торговли товарами. В ч. 1 ст. 1 Таможенного кодекса РФ <2> указано, что таможенное регулирование осуществляется в соответствии с таможенным законодательством Российской Федерации и законодательством Российской Федерации о государственном регулировании внешнеторговой деятельности. Таким образом, нетарифные запреты и ограничения рассматриваются в качестве составной части механизма таможенного регулирования. -------------------------------- <2> См.: Таможенный кодекс от 28 мая 2003 г. N 61-ФЗ (с изм. и доп., включая от 6 декабря 2007 г.) // СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2066 (здесь и далее указан источник первого опубликования нормативного правового акта).
Меры нетарифного регулирования применяются государством в целях обеспечения национальной и общественной безопасности, пополнения бюджета государства, охраны окружающей природной среды и для решения других задач. Особое внимание нетарифным мерам уделяется в рамках Всемирной торговой организации, поскольку последняя призвана оказывать глобальное влияние на международную торговлю не только посредством унификации правил тарифного, но и нетарифного регулирования. По вопросам нетарифного регулирования существует ряд интересных научных исследований <3>, основанных на анализе существующих положений международных норм, сформировавшихся теоретических воззрений по данной проблематике <4>. -------------------------------- <3> См., например: Бакаева О. Ю., Галицкая Н. В. Международно-правовые основы нетарифного регулирования внешнеторговой деятельности // Международное публичное и частное право. 2005. N 5; Постатейный комментарий к Федеральному закону "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" / Под ред. А. Н. Козырина. Подготовлен для системы "КонсультантПлюс", 2005. <4> См., например: Дюмулен И. И. Нетарифные ограничения в международной торговле. Зарубежная практика. М., 1997; Козырин А. Н., Шепенко Р. А. Конкуренция на международных рынках и антидемпинговое регулирование. М., 1999; Ревин В. Н. Формирование механизма нетарифного регулирования внешней торговли России: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998; Шишаев А. И. Правовые проблемы государственного регулирования внешней торговли (международно-правовой аспект): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998; Холопов А. Внешнеторговая политика: нетарифные методы регулирования международной торговли // Мировая экономика и международные отношения. 1997. N 12; Шумилов В. М. Право ВТО и антидемпинговый процесс по законодательству России // Внешнеэкономический бюллетень. 2003. N 12; 2004. N 1, N 3 - 5 и др.
Обратимся к понятию нетарифных запретов и ограничений. Законодатель применяет категории "запрет", "ограничения" в качестве парных. Представляется, что запреты предполагают санкционированный государством отказ субъекта внешнеторговой деятельности, иных участников правоотношений в таможенной сфере от перемещения определенных товаров через таможенную границу. Запреты, равно как и ограничения, могут устанавливаться на определенный срок либо иметь постоянный характер. Примечательно, что запрет на перемещение отдельных видов товаров (оружие, наркотики, психотропные вещества и т. д.) распространяется как на физических, так и на юридических лиц, индивидуальных предпринимателей. В некоторых случаях государство предоставляет отдельным участникам внешнеторговой деятельности исключительное право перемещать товары, изъятые из оборота, при условии их обязательного декларирования. В данном случае право подтверждается лицензией. В развитие положений международного права в таможенной сфере для отдельных категорий физических лиц (дипломатов, консулов и др.) предусмотрены изъятия из общего порядка таможенного оформления, обложения и контроля. Такую разновидность изъятий из установленных запретов в науке принято называть привилегиями. Посредством установления ограничений государство осуществляет "правовое сдерживание противозаконного деяния, создающее условия для удовлетворения интересов контрсубъекта и общественных интересов в охране и защите; это установленные в праве границы, в пределах которых лица должны действовать, исключение определенных возможностей в деятельности лиц" <5>. Экономические ограничения нетарифного характера позволяют оградить внутренний рынок от переизбытка или недостатка сельскохозяйственной продукции и продукции рыбного промысла или применяются в целях предотвращения бесконтрольного вывоза невосполнимых природных ресурсов за пределы государства (например, квотирование) <6>. Примечательно, что в законодательстве заложен дифференцированный подход в применении мер тарифного регулирования (ставки таможенной пошлины), запретов и ограничений нетарифной разновидности, а также возможность их гибкого сочетания. -------------------------------- <5> Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве. М., 2003. С. 91. <6> См.: ст. 21, 22 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ.
Наука предлагает множество критериев деления мер нетарифного регулирования на виды. Одни меры нетарифного характера направлены на соблюдение разрешительного порядка перемещения товаров через таможенную границу. Например, лицензирование, предоставление исключительного права. Другие нетарифные барьеры служат целям пополнения бюджета и являют собой специфическую разновидность мер восстановительного характера (антидемпинговые, компенсационные пошлины). Третьи играют роль ответных мер на дискриминацию иностранного государства (эмбарго, таможенная блокада, специальные защитные меры и пошлины). Четвертая группа нетарифных мер обеспечивает режим законности перемещения и безопасности перемещаемого товара (сертификация, экспортный контроль, ветеринарный, карантинный контроль), соблюдение международных обязательств (лицензирование перемещения оружия) и т. д. В случае осуществления внешнеторговой деятельности декларант избирает для товара определенный таможенный режим, который представляет собой специфическую разновидность таможенной процедуры. По справедливому замечанию А. Н. Козырина и В. В. Егиазаровой, таможенный режим определяет статус товара для таможенных целей. Внутренняя структура таможенного режима включает в себя условия помещения товара под определенный таможенный режим, ограничения и требования (действия, с совершением которых действие таможенного режима завершается) <7>. -------------------------------- <7> См.: Козырин А. Н., Егиазарова В. В. Правовое регулирование таможенных режимов. Комментарий законодательства // Подготовлен для системы "КонсультантПлюс", 2001.
Представляется, что таможенный режим определяет также и особенности правового статуса декларанта, который образуют общепринятые права и обязанности любого лица, правомочного осуществлять таможенные операции с товаром, направленные на определение его статуса, а также режимный статус декларанта. На это обстоятельство уже указывали ученые. С момента начала действия таможенного режима на декларанта возлагаются дополнительные режимные обязанности - с одной стороны, а с другой - он вправе пользоваться режимными льготами под определенными условиями. Итак, статус декларанта - пользователя конкретным таможенным режимом характеризуют: 1) общие права и обязанности декларанта; 2) режимные права (например, право на временный ввоз товара без уплаты таможенных пошлин и налогов) и обязанности (соблюдение требований таможенного режима в части уплаты таможенных платежей, соблюдения мер нетарифного характера, сроков и т. п.); 3) режимные льготы - своеобразные изъятия, преимущества из общеустановленных обязанностей, которыми декларант пользуется при соблюдении определенных законодательством условий; 4) гарантии соблюдения прав декларанта; 5) ответственность декларанта. Рамки статьи не позволяют проанализировать все элементы режимного статуса декларанта, поэтому обратим внимание на режимные льготы в форме освобождения от соблюдения нетарифных запретов и ограничений экономического характера. Проблемам предоставления льгот в таможенном праве посвящено немало исследований. Авторы преимущественно обращают внимание на льготы и преференции таможенно-тарифного характера или льготы по уплате иных таможенных платежей, рассматривают особенности их предоставления, приводят различные классификации <8>. Представляется, что режимные льготы являются специфической разновидностью преимуществ (льгот-стимулов <9>) в осуществлении внешней торговли товарами. Они предполагают гибкое сочетание интересов государства в части обеспечения законности перемещения и безопасности товара, а также частных интересов, связанных с целью такого перемещения. -------------------------------- <8> См.: Халипов С. В. Таможенные льготы по действующему законодательству // http://tamognia. ru; Кочубей И. С. Анализ вопроса о льготах в таможенном праве // Налоги (газета). 2007. N 6; Хрешкова В. В. Система льгот по уплате таможенных платежей // Юрист. 2007. N 10; СПС "КонсультантПлюс". <9> См.: Теоретики права выделяют льготы-стимулы, льготы-компенсации, льготы-гарантии. См., например: Морозова И. С. Льготы в российском праве: Вопросы теории и практики: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1999. С. 8.
Анализ положений законодательства о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, Таможенного кодекса РФ, позволяет утверждать, что государство стремится четко регламентировать порядок предоставления таможенных льгот в зависимости от цели перемещения товара и его разновидности. Эта задача решается посредством дифференцированного подхода в применении инструментов тарифного (ставки таможенной пошлины) и нетарифного регулирования, а также обязанности уплаты иных таможенных платежей (таможенных налогов - НДС и акцизов, таможенных сборов). Большинство таможенных режимов является условно льготными: законодатель освобождает декларанта от необходимости уплаты таможенных пошлин и налогов, а также соблюдения запретов и ограничений экономического характера. Таким образом, режимные льготы способствуют удовлетворению коммерческих интересов декларанта. Режимные льготы представляют собой совокупность таможенных льгот тарифного, нетарифного характера, льгот по уплате НДС, акцизов, а иногда и таможенных сборов (например, за оформление при выборе таможенного режима уничтожения товара). При этом на декларанта возлагаются дополнительные режимные обязанности, при условии выполнения которых такие льготы и предоставляются. Например, при выборе таможенного режима таможенного склада иностранный товар размещается на хранение сроком до трех лет без уплаты таможенных пошлин и налогов и применения к нему нетарифных запретов и ограничений экономического характера. При этом товар не должен быть запрещен к перемещению, у декларанта должно существовать разрешение таможенного органа на его помещение под названный таможенный режим, товар размещен на таможенном складе - в зоне таможенного контроля. Требования таможенного режима, по сути, образуют совокупность режимных прав и обязанностей декларанта и владельца таможенного склада. В частности, декларант имеет право продать товар, находящийся на складе, при условии, что режимные обязательства декларанта возлагаются на нового владельца (товар остается на складе, а по истечении срока хранения по условиям положений ТК РФ должен быть помещен под иную таможенную процедуру и вывезен со склада). В таком случае необходимо также письменно оповестить таможенный орган о такой сделке. Владелец склада обязан обеспечивать сохранность товара, осуществлять свою деятельность на профессиональной основе и отчитываться перед таможенным органом по установленной форме о товарах, находящихся на хранении. В случае утраты товара по вине владельца склада или выдаче его лицу без разрешения таможенного органа владелец склада несет ответственность за уплату таможенных платежей. Вопросов, связанных с освобождением лиц от уплаты таможенных платежей, обычно не возникает. С принятием Федерального закона от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" <10> на практике возникли проблемы толкования его положений применительно к условно льготным таможенным режимам. Какие запреты и ограничения следует считать мерами экономического характера? -------------------------------- <10> Действует с изм. и доп., включая от 2 февраля 2006 г. // СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4850.
Несмотря на предлагаемые экспертами ВТО, научной общественностью классификации мер нетарифного регулирования, российское законодательство не приводит критерия деления указанных мер на виды. Нечеткость формулировок законодательства повлекла за собой проблемы правоприменения. Так, например, после вступления в силу Закона сотрудники таможенных органов не могли ответить на вопрос: нужен ли сертификат на товар, помещаемый на таможенный склад, под режим международного таможенного транзита, требуется ли в таких случаях предъявлять лицензию? Более того, изменения коснулись и главы 16 КоАП РФ, в которой появился состав нарушения таможенных правил в новой редакции - ст. 16.3 "Несоблюдение запретов и (или) ограничений на ввоз товаров на таможенную территорию Российской Федерации и (или) вывоз товаров с таможенной территории Российской Федерации". Субъекты процессуальной деятельности (таможенные органы и суды) столкнулись с проблемой квалификации подобных нарушений. Первыми отреагировали на несовершенство законодательства таможенные органы <11>, а впоследствии и органы высшей судебной власти - Конституционный Суд РФ <12> и Верховный Суд РФ <13>. -------------------------------- <11> См.: письмо ФТС России от 30 июня 2005 г. N 01-06/21925 "О направлении Методических рекомендаций" (вместе с Методическими рекомендациями по квалификации административных правонарушений в области таможенного дела (нарушений таможенных правил)) (документ утратил силу) // СПС "КонсультантПлюс". <12> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2006 г. N 537-О "По жалобе общества с ограниченной ответственностью "Новгородский филиал "Содружество" на нарушение конституционных прав и свобод статьей 16.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. N 2. <13> См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 октября 2006 г. N 18 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2006. N 2.
По разъяснению Федеральной таможенной службы, взятому впоследствии на вооружение Верховным Судом РФ, следует разграничивать две разновидности нетарифных барьеров: 1) запреты и (или) ограничения экономического характера; 2) запреты и (или) ограничения, не имеющие экономического характера. В правоприменительной деятельности справедливо рекомендуется исходить из цели установления (введения) конкретного запрета и (или) ограничения. Меры нетарифного регулирования обеих разновидностей применяются только при выборе таких таможенных режимов, как: выпуск для внутреннего потребления, экспорт, переработка на таможенной территории и для внутреннего потребления (ст. 163, 166, 173, 187 ТК РФ). Таким образом, на практике обеспечивается режим законности перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу, реализация таких принципов регулирования внешнеторговой деятельности, как обеспечение обороны страны и безопасности государства (в случае ввоза иностранного товара), обеспечение выполнения обязательств Российской Федерации по международным договорам Российской Федерации и осуществление возникающих из этих договоров прав Российской Федерации (в случае ввоза и вывоза определенных категорий товаров, например, при осуществлении экспортного контроля за товарами двойного назначения). По разъяснениям Верховного Суда РФ к ограничениям экономического характера относятся такие запреты и ограничения, как установление количественных ограничений, введение квоты, лицензирование, предоставление исключительного права на экспорт и (или) импорт отдельных видов товаров <14>, а также специальные защитные меры (специальная пошлина, импортная квота), антидемпинговые меры (антидемпинговая пошлина) и компенсационные меры (компенсационная пошлина) <15>. -------------------------------- <14> См.: ст. 21, 32, 24, 26 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности". <15> См.: ст. 27 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ и Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. N 165-ФЗ "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров" (действует с изм. и доп., включая от 30 декабря 2006 г.) // СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4851.
Запреты и ограничения, не носящие экономического характера, вводятся исходя из национальных интересов и целей, определенных ст. 32 Федерального закона N 164-ФЗ, независимо от иных положений главы 5 данного Закона (например, лицензирование в случаях, предусмотренных п. 2 и 3 ч. 1 ст. 24 этого Закона, лицензия на ввоз и вывоз продукции военного назначения, товаров и технологий, используемых при создании оружия массового уничтожения и средств его доставки, запрет на ввоз на территорию Российской Федерации отходов в целях их захоронения и обезвреживания, разрешение МВД России на ввоз на территорию Российской Федерации оружия, сертификат соответствия и т. д.)" <16>. -------------------------------- <16> Разъяснения к главе 16 Кодекса РФ об административных правонарушениях в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 октября 2006 г. N 18.
Запреты и ограничения, не имеющие экономического характера, в отличие от запретов и ограничений экономического характера, согласно ст. 158 ТК РФ применяются независимо от заявленного таможенного режима и устанавливаются исходя из национальных интересов. На основании изложенного можно утверждать, что запреты постоянного характера являются разновидностью мер нетарифного регулирования неэкономической разновидности. Применение запретов и ограничений нетарифного характера должно осуществляться только на основании опубликованных нормативных актов. Это правило распространяется и на вопросы, связанные с назначением мер юридической ответственности за несоблюдение нетарифных мер. Так, Конституционный Суд РФ разъяснил, что нормы ст. 16.3 КоАП РФ не допускают привлечение к административной ответственности лица за деяние, квалификация которого основывается на законе и находящихся с ним в нормативном единстве иных актах, если они не были доступны для всеобщего сведения <17>. -------------------------------- <17> См.: п. 3.4 Определения Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2006 г. N 537-О.
Итак, льготные таможенные режимы освобождают декларанта от необходимости соблюдать временные ограничения или запреты экспорта, ограничения импорта товаров сельскохозяйственного назначения или продукции рыбного промысла, требования квотирования, лицензирования экспорта или импорта товаров (за исключением случаев, прямо установленных в ст. 32 Закона), а также от соблюдения антидемпинговых, компенсационных и специальных защитных мер. Следует заметить, что классификация нетарифных барьеров, приведенная в актах толкования, является условной. Полагаем, что критерии деления мер нетарифного регулирования на виды должны быть нормативно закреплены, на что неоднократно указывали ученые. В целом запреты и ограничений нетарифного характера обладают рядом общих признаков: - виды и порядок реализации указанных мер установлены нормативно; - применяются дифференцированно в зависимости от категории перемещаемого товара, в сочетании с таможенным тарифом и/или с иными мерами нетарифного регулирования; - необходимость их соблюдения зависит от избираемого декларантом таможенного режима; - соблюдение нетарифных мер обеспечивается принудительно силой государства. Изъятия из общего порядка применения нетарифных запретов и ограничений экономического характера, предусмотренные правилами конкретного таможенного режима, являются разновидностью режимных льгот. Анализ особенностей применения нетарифных барьеров в контексте исследования содержания конкретных таможенных режимов позволяет выявить специфику режимного статуса декларанта.
------------------------------------------------------------------
Название документа